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完善相关政策务求好事办好
完善相关政策务求好事办好
——河南省信阳市商城县新农保调查
哈晓斯
近日,我们就新农保试点的现状及基层反映突出的问题,专程赴河南省信阳市调研。
河南是全国农村人口第一大省,我们选择信阳市商城县做调查点,对商城县部分乡镇和行政村的情况做了调研,并与当地乡镇长、书记及村支书进行座谈。
同时,与信阳市和河南省有关负责人讨论,听取他们的意见和建议。
兹将调研情况以及问题与建议报告如次。
一、新农保试点以来基本情况与做法
与全国其他地方一样,河南省新农保实施以来,试点县市呈现出“宣传普及、参保积极、覆盖面广”的特点。
截至2011年7月,河南省有国家试点县43个,参保人数接近1500万人;加上地方自行试点的21个县,167万参保人员,全省新农保参保人员已达1667万人,占当期应参保人数的80%以上。
享受养老保险待遇的农民超过350万人,月支付基本养老金和个人账户养老金分别为2.09亿元、0.14亿元。
新农保顺民心,惠民生。
信阳市委市政府2010年、2011年连续两年把新农保试点工作列入惠民“十件实事”之一,在全市强力推进。
截至目前,全市10个县区已有8个县区列入国家新农保试点县区,全市参保人数近300.4万人,累计征缴养老保险费逾8亿元,发放养老金3.2亿元。
目前,从市到县区,新农保经办机构已相继建立。
信阳市所辖乡镇亦已设立由县人社局垂直管理的劳动保障事务所,实现“机构、人员、场地、经费”四落实,为新农保的顺利实施打下良好基础。
商城县位于鄂豫皖三省交界处,属于革命老区和国家级贫困县。
辖19个乡镇和3个管理处,人口75万人,其中农业人口占80%以上。
自2009年10月起,商城县自行选择5个行政村作为新农保试点村,2010年6月扩大到全县370个行政村,实现全覆盖。
2011年7月,被纳入国家第三批新农保和城镇居民社会养老保险试点县。
据商城县常务副县长孙杰介绍,新农保惠及全县八成人口,县委县政府极端重视,县乡(镇)两级均组建新农保试点工作领导小组,实行乡镇干部包村,村干部包组,明确目标,落实责任。
依据国家和河南省新农保指导意见,制定具体试点方案,组织政策业务培训。
对重度残疾人、农村计生户、在职村干部等特殊群体给予新农保参保补贴,同时用富有商城特色的火绫子、快板书、说唱、歌舞等形式,在全县所辖乡镇开展形式活泼的新农保政策宣传。
新农保对农民来说是个新鲜事,动员农民缴费参保并非易事。
试点中乡镇结合实际,八仙过海各显其能。
苏仙石乡采取集中精力抓重点的办法,先易后难、先简后繁、先近后远地开展工作。
他们用20%的精力征缴80%“想得通”的农户养老保险费,再用80%的精力去攻克20%“想不通”的农户,动员他们参保缴费。
达权店镇与各村签订目标责任书,要求各村务必完成参保率达75%、人均缴费超200元的目标。
双椿铺镇安排各学校上一堂新农保课,通过学生的渠道动员家长参保,并对本镇外出务工人员采取寄政策交心、打电话沟通、有专人联络等方式,保证新农保宣传无盲区。
河凤桥乡各村建立新农保专用账户,公开银行账号,便于外出务工人员及时汇款缴费。
丰集镇童畈村530户2341人,16至59岁应参保缴费对象为1369人,目前已参保缴费1314人,参保率达96%,选择500元档次的接近一半,人均缴费325元。
我们调研的乡镇新农保参保率均超过85%,人均缴费额介于252元至332元之间。
(见表1)
表1河南省商城县部分乡镇新农保参保情况(人/元)
乡镇
农业人口数
16岁以上适龄参保数
已参保数
享受待遇人数
参保率
人均缴费额
双椿铺镇
51197
30850
25329
6980
93%
252
丰集镇
37234
20139
18903
4058
95%
314
苏仙石乡
14447
7970
6175
1605
85%
256
河凤桥乡
33055
27808
17184
4261
92.4%
302
达权店镇
21531
17200
10765
3662
87.8%
332
截至目前,商城县参保农民37.8万人,其中60岁以上享受养老待遇的7.5万人,2010年10月起按月发放新农保养老金。
从参保缴费档次看,选择200元、300元两档的占95%。
城镇居民养老保险试点办法亦已出台,待批准后与新农保合并实施。
二、商城县乡镇村干部对新农保试点反映的突出问题
商城乡镇村干部对新农保政策娓娓道来,如数家珍,给人留下深刻印象。
显示经过两年来的试点探索,新农保制度和政策已经深入人心。
调研与座谈中,商城县部分乡镇村干部对试点中显现的若干问题做了反映,主要包括:
(一)关于待遇享受与参保的“捆绑”问题
参加座谈的乡镇村干部表示,现行新农保政策把老人的待遇享受与儿女的参保直接挂钩,实质形成捆绑式参保,工作难度增大,也与自愿参保的原则相悖。
商城县苏仙石乡乡长反映,农民现金收入有限,算起来新农保一个人钱不多,但是一家几口人还是负担不轻,弱势群体困难更为突出。
双椿铺镇党委书记柳士银提出,如果第一年因为子女缴费,父母也享受待遇了;第二年他子女不交了,父母待遇还发不发?
在座的乡镇村干部也认为,这样的情况肯定会出现,必须面对。
如果继续给父母发养老金,那么,参保的“捆绑”效应将不复存在;如果因此停发父母养老金,那么,新农保制度“养老”的作用和意义势必难圆其说,面临尴尬境地。
无疑,这是试点中需要面对的“两难”问题。
(二)关于重复参保问题
据介绍,商城县外出务工人员逾20万人,尽管试点办法明确,已在外地参加城镇职工养老保险的可以不参加新农保,但是需要提供外地企业、社保部门的缴费证明。
据说全县能拿到外地证明仅二三千人。
而实际上约有上万人在外地参加城镇职工养老保险,但是很难拿回证明。
河凤桥乡乡长林艳介绍说,全乡16周岁以上27808人,其中外出打工占1万以上。
丰集镇童畈村支书王世富反映,村里80%的年轻人都在外地打工。
李集乡峡口村支书郑双华说,据了解,村里外出打工的人中有20%在外地参加社保,但是很少有人能拿到证明,村里也无法鉴别。
事实上,在乡镇村确保参保率与捆绑式参保的压力下,外出务工人员宁愿选择缴点钱更省事。
由此造成外出务工人员既在务工地参加城镇养老保险,又在户籍地参加新农保的重复参保局面。
据商城县企业养老保险中心反映,重复参保估计超过10%。
实际情况可能远远不止。
重复参保将给新农保留下不必要的后遗症,需要引起决策部门重视。
(三)关于新农保与城镇职工等养老保险制度衔接问题
参加座谈的商城县部分乡镇村干部普遍反映,新农保制度与城镇职工养老保险制度缺乏制度衔接,使相当多的青年参保对象产生疑虑,阻碍了新农保的推行。
河凤桥乡乡长林艳说,动员那些十七八岁的青年人参加新农保,他就说,我哪能一辈子当农民,将来进城了咋办。
制度不衔接,很难说服参保对象。
此外,新农保与农村其他保障政策不配套也易产生矛盾。
比如新农保与被征地农民养老保险、农村低保、五保及水库移民安置等保障制度和政策缺乏衔接,造成部分群体多种待遇享受的矛盾,产生消极的影响。
(四)关于新农保经办服务问题
新农保覆盖范围广泛,人群流动性强,工作延伸到村组,社保经办服务面临前所未有的挑战。
调研中了解到,陡然增加的新农保工作给乡镇村增添了许多压力,机构与人员亟待健全。
丰集镇童畈村支书王世富认为,需要在行政村设立专职工作人员,给予适当的补贴。
村里只有3个专职人员负责日常工作,推行新农保那阵子,村干部挨家挨户收费参保。
新农保转入正常后,全村每月人口变化情况、外地迁出迁入情况、适龄参保对象变化、死亡人员报告等需要专人负责。
针对目前对参保者只发张缴费凭证,王世富建议,应当单独发放新农保卡,并将新农保卡与银行联网,方便群众随时上网查询缴费余额,改善和健全经办服务。
调研中乡镇村和信阳市、商城县相关负责人认为,实现这一目标,当前的技术支持明显不足,现有的新农保计算机信息管理操作系统还不能适应。
李集乡峡口村支书郑双华提出,征缴工作牵涉村里精力相当大。
建议在各乡镇设立专门缴费服务窗口,每月固定缴费时间,方便群众随时缴费。
对于外出打工的,可以直接打进账号缴费。
座谈中还反映出其他一些问题。
河凤桥乡乡长林艳反映,个别村为完成上级下达的参保率有垫资现象。
尽管其中原因多样,比如村里外出人员较多,短期内无法回家缴费参保,通过银行汇款会额外增加费用等。
但无论什么原因,这类垫资不仅难以为继,也为新农保顺利推行埋下不必要的“隐患”,亟待解决。
双椿铺镇党委书记柳士银介绍说,全镇参保农民选择的缴费档次基本为200元,仅比起步“门槛”100元高出一档,明显偏低。
他认为,农民选择200元档次,是因为国家补贴都是一样的,如果国家补贴依据档次不同而有所区别,群众会选择会多一些。
丰集镇童畈村支书王世富也认为,不要实行固定的补贴标准,应当是缴费越高补贴越高。
三、政策建议
新农保尚处在试点推行阶段,在覆盖面扩展的进程中,相关制度和政策需要进一步完善与健全。
《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中强调:
“各地要注意研究试点过程中出现的新情况、新问题,积极探索和总结解决新问题的办法和经验,妥善处理改革、发展和稳定的关系,把好事办好。
”为此,我们提出如下政策建议。
(一)适当调整待遇享受与子女参保“捆绑”政策
老人待遇享受与家庭成员参保“捆绑”,是新农保的核心政策之一。
这样的制度安排,在推行之初,无疑能起到最大限度地扩大覆盖面、引导中青年农民参保的作用。
然而,其负面效应也很明显。
首先是混淆了不同参保对象的权利与义务对应关系。
已满60周岁的老人参保,按照国家政策可以不用缴费(免除义务),直接获得享受待遇的权利;子女(中青年)参保,需要承担缴费义务,待届满60周岁可以获得享受待遇的权利。
把子女缴费参保作为父母享受待遇的前提,则造成子女履行缴费义务是为了老人获得享受待遇的权利,而并非为自己获得养老保险权利的“错位”关系。
无疑,参保个体这种缴费义务与享受权利的背离,很难保持缴费的主动性与持续性。
其次,这种“捆绑”随时可能因为子女特别是多子女家庭某个子女的拒交而中断。
此时停发老人养老金虽然符合政策,却失去人心,也有悖政府推行新农保的宗旨。
尤其值得注意的是,随着“捆绑”政策的延续,那些并非自愿而仅仅是考虑父母获取待遇而参保的子女,随时可能会因为“捆绑”对象阙如而退出新农保。
即使短期内迫于政策继续缴费,在其父母去世、待遇消失之后也可能选择退出。
对此,可以说既有近忧,也存远虑。
当然,倘若取消“捆绑”,很可能造成新农保参保对象老龄化,相当多的中青年农民可能会因为没有强制而不参加新农保,这样也会失去推行新农保制度的初衷。
因此,在尚不能完全取消“捆绑”政策的现阶段,可以也应当对现行的待遇享受与子女缴费参保“捆绑”政策作若干灵活调整,适当给予“松绑”。
其一,提高参保的年龄底限。
现行政策规定16周岁以上,非在校学生,均为新农保参保对象。
事实上,即使是城镇劳动者,也很少有人能从16周岁开始参加养老保险。
新农保创建伊始,参保年龄底限不必一步到位。
现阶段提高年龄底限,将可降低家庭成员当期“捆绑”参保的数量,适当延缓家庭成员参保的节奏,减轻或缓解“捆绑”的压力。
其二,给出“捆绑”的最低年限。
意在逐步从“捆绑”过渡到自愿参保。
即在“捆绑”一定期限后,通过政府补贴的延续与否约束可能终止的原“捆绑”参保对象。
可以规定,老人享受待遇,家庭成员必须参保的年限不低于5年。
为防止“捆绑”结束后的“脱保”、“退保”现象,同时规定,对于中断新农保后继续参保的,政府将不再给予缴费补贴,以此形成约束机制。
其三,规定“捆绑”的家庭最高人数。
对于超出最高人数的家庭参保者,适当给予缴费补贴或奖励。
实际操作中,有的家庭只有一个子女参保而父母两人享受待遇;有的家庭三四个子女参保,也是父母两人甚至只有一人享受待遇,难免形成“攀比”。
因此,规定“捆绑”的家庭成员最高人数,对超出最高人数的家庭参保成员给予缴费补贴或奖励,以此减轻多子女家庭参保缴费压力。
其四,研究解决子女终止参保后老人养老金发放问题。
不可因子女终止缴费而擅停老人养老金。
老人养老金因“子未保而停”,会对参保者产生不良的心理预期,因此对新农保的保障功能产生疑虑,需要慎重把握。
(二)抓紧畅通新农保与城镇职工等其他养老保险制度“接口”
随着经济社会的发展和城乡统筹的推进,相当数量的农村劳动力已经并且正在由农业向非农产业转移。
今天的农民,明天或许就成了职工;而今天的进城农民工,明天也可能回乡重操旧业。
在城乡关系急剧变化,人们的职业、户籍、就业地经常发生变动的现实条件下,影响和制约各类不同群体养老保险之间转换的制度藩篱必须突破,这已经成为新农保能否健康持续推进的“瓶颈”问题。
应当看到,随着城镇化的快速推行,相当多的青年农民会逐步实现从农业向非农产业的职业转换。
试点中许多青年农民提出并非终生务农,完全可以实现。
因此,新农保既要考虑到参保人群中“老人”的需求,又要考虑到参保人群中“中人”和“新人”的需求。
换句话说,是否留有与其他各类养老保障制度相互转换的开放式“接口”,已经成为新农保赖以生存与发展的关键。
一个单一、封闭、与其他养老保险之间无法转换的养老保险制度,在现阶段不会有多大生命力,覆盖面也很有限。
因此,以参保对象的职业变化而变化、“可进、可出、可转”应当是包括城乡居民和城镇职工在内的不同群体养老保险制度的基本要求。
市场经济条件下,城乡劳动力流动频繁,对于依托不同目标群体建立的社会保障制度的生存与发展提出了挑战,也是这些政策各别的社会保障制度能否吸引参保目标人群的关键所在。
以农民群体来说,进城务工可以将新农保转换成城镇职工养老保险,返乡后也可根据意愿将城镇职工养老保险转换成新农保。
新农保的制度衔接迫在眉睫,不可久拖不决。
可以说,新农保与城镇职工等其他养老保险制度畅通“接口”之日,就是新农保制度生机勃勃之时。
建议有关方面抓紧研究制订新农保与城镇职工等养老保险制度的衔接问题,在新农保制度初创时期及时畅通不同群体养老保险制度的通道。
以适应劳动力城乡、产业间流动对社会保障的需求,为新农保赢得尽可能大的覆盖空间,也使参保对象由低待遇养老保险向高待遇养老保险的过渡成为可能,满足参保对象由低待遇养老保障向高待遇养老保障转换的需求。
(三)政府补贴依参保年限递增,突出参保激励机制
“中人”和“新人”既是新农保制度推进的重点,亦是推进的难点。
因此,新农保各项政策的调整与完善,着力点应当放在这两类人群上。
通过政策吸引和政府的引导,最大限度地扩大新农保覆盖面。
农民社会保障开天辟地头一遭,对新农保制度从了解到接纳需要一个过程。
在许多地方,新农保急剧扩展的覆盖面与农民群众对新农保制度的了解与接纳程度并非成正比。
对此,我们要有清醒和足够的估计。
与其不切实际地片面追求参保率,造成若干被动参保、重复参保的“隐患”,不如在政策调整和完善上下功夫。
从新农保制度实施之初就注重参保质量,一步一个脚印,稳定参保面。
惟有起步扎实,方能稳妥推进。
政府给予缴费补贴,是新农保另一项核心政策。
这种不加区别、固定标准的补贴,尽管制度安排上包含激励因素,但是仍嫌不够。
考虑到地方政府的负担,可以采取5年一个台阶,补贴标准依次递增的方式,突出参保的激励机制。
参保时间长,获得政府补贴就多,鼓励参保对象长期稳定参保。
这样的政策调整,符合国务院新农保指导意见强调的“引导中青年农民积极参保、长期缴费,长缴多得”的要求。
政府补贴递增的政策,同样适用城镇居民养老保险,体现经济社会发展成果人民共享的原则。
需要强调的是,要善于用新农保政策的“亮点”引导农民群众积极主动参保。
在政策宣传和引导方面,要讲求方法,不能“一锅煮”、“满堂灌”式的照本宣科,而要因人而异,分类指导。
比如,对中老年农民,侧重引导他们“早参保早得益”,“缴费时间长,政府补贴多”;对青年农民,则侧重引导他们看到新农保与城镇职工等其他养老保险“可接续”的亮点,参加新农保就等于一脚跨进养老保障的门槛,今后不论从事什么职业,不论在乡进城,都可以把新农保转换成其他养老保险。
(四)完善计算机信息管理操作系统,尽快规范经办服务
运行二十多年、经办服务较为规范的城镇企业职工养老保险值得借鉴的经验有许多,其中关键一条在于,全面系统、流程规范、融业务、财务管理为一体的信息管理系统是管理、服务参保对象的重要基础。
新农保创建伊始,尤其需要一个适应制度运作需求特点、上下贯通、左右衔接的信息系统。
同时,各项经办服务亟待改进与规范。
应当看到,新农保的目标群体与城镇职工养老保险的目标群体差别较大,特点各异,经办模式和服务规范有待探索和创新。
河南省社会保险局局长刘文明认为,新农保经办服务需要进一步加强。
要做到方便、快捷、透明、可查,适应农民群众多元化需求。
比如缴费,可实行多种形式缴费,参保对象自由选择:
或去银行交、或去乡镇专设窗口缴费、外地打工者直接打进账号缴费,账户可及时查询等。
从信阳市和商城县的新农保试点情况看,新农保经办服务有五个方面工作需要规范。
(一)依据国家统一指标体系开发业务经办管理操作系统
系统要能覆盖全部业务,做到当月收支明细清,人员变化准,实现按年缴费,按月登账、记账、记息,账户管理到月、记录到人、准确到每一分钱。
参保人员随时可查询。
对已启动运用的系统要全面调查需求变化,适时调整软件程序,适应业务变化需要。
系统要连乡接村,上下贯通。
还要及时反映参保对象进出状况,左右衔接,留出与其他养老保险制度转入转出的“接口”。
(二)基层经办机构人员素质亟待提高
新农保参保群体数量大,远远超过任何一项养老保险制度参保群体,尤其是相当数量的参保对象因为外出务工而看不见摸不着,这些特点对经办服务提出更高更新的要求。
在制度试点推行初期,包括商城县在内的许多地方都是举全县之力,乡镇村党政干部齐上,大呼隆式地推进工作,这种状况显然不能持久。
尤其是目前乡镇基层经办人员素质参差不齐,不仅效率低下,而且极易出错。
关于新农保经办机构编制安排,河南省政府关于开展新农保试点的实施意见中规定:
“按照每万名参保人员配备1名专职工作人员的比例配备工作人员”。
即使这些编制落实到位,每个乡镇也只有1-3名专职人员。
如果经办服务延伸到行政村和社区、街道,无论专兼职人员,专业素质都很难适应要求,导致数据质量从源头就难以获得可靠保证。
因此,要实现新农保经办服务规范化,首要任务就是抓紧增添专业人员,并对专兼职人员开展业务培训,提升经办人员的素质和能力。
(三)完善新农保金融服务
据反映,目前商城县参保群众缴费形式分为乡镇村干部收缴和自行去金融机构存入指定账号的方式。
现状是,国有商业银行在乡镇基层无网点,农信社、邮政储蓄所人少且技术条件不能满足要求,导致参保群众长时间排队,银行不愿接纳,以及乡镇村干部接触现金不符合管理规定等。
建议由省市一级新农保经办机构与金融机构签订合作备忘录,金融机构承诺改善和加强新农保金融服务,为农民提供方便快捷服务。
同时,也可以由存入新农保基金的金融机构提供费用,用以补贴村级兼职人员的津贴。
(四)参保档案要规范
新农保试点推进快,参保数量大,相关原始档案管理存在许多不规范甚至丢失的现象。
档案作为参保缴费、待遇计发的重要依据,不容稍有马虎。
科学、规范地档案管理,应当作为新农保经办服务的重要基础切实做好。
因此,在试点推进的同时,建议加强对参保档案的管理督导工作。
(五)创新各项经办服务
新农保制度“呱呱坠地”不足两年,各项经办服务尚在探索之中。
经办服务从内容到形式,都需要各地因地制宜、因人制宜地大胆创新。
应当看到,经济社会的多元化,带来群众需求的多元化。
新农保参保个体涉及千家万户,需求各异。
要注重研究新农保参保对象的需求特点和变化。
经办服务既要满足群体性的一般需求,也要满足个体的多元化与个性化需求。
在提供一般性服务的同时,要注重因人而宜,切实提供适应多元化、个性化、精细化的服务,以满足参保对象的各类需求。
通过经办服务的创新,最大限度地提高新农保的信誉度和参保率。
建议各省(市、自治区)选择一到两个县作为新农保经办服务试点县,结合实际,勇于创新,不断创造积累新鲜经验,逐步推开。
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