公共行政学.docx

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公共行政学

公共行政学张康之版

第一章导论

一、名词解释。

1、行政：

是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。

2、行政管理：

是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。

这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。

3、公共行政：

是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公共事务、提供公共服务的活动。

4、公共管理：

是以政府为核心的公共部门，通过整合社会资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和服务品质，以增进与公平分配社会公共利益的管理活动。

5、公共领域：

行政学和政治学中的公共领域，是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心展开的公共生活形态。

6、公共性：

作为公共行政学中的基本范畴，公共性主要是指公共部门、政府的属性。

在一般情况下，它指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。

7、公共物品：

公共物品的严格定义是由保罗?

萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年11月号上发表的《公共支出的纯理论》中所给出的。

按照他的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。

8、行政体系的主观结构：

是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观要素所构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。

在广义上，行政体系的主观结构也应包括占支配地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。

9、行政体系的客观结构：

是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。

广义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。

10、行政体系的价值结构：

主要是指行政组织、行政人员或公务员的行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所构成的调节系统，是深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的。

二、问答题。

1、试分析公共管理与私人管理的区别。

答：

①公共管理与私人管理的使命不同；②公共管理强调价值与责任；③公共管理具有很强的政治性；④公共管理行为必须依法做出；⑤公共管理知识的广泛性。

2、简述公共领域的形成。

答：

①亲身传播的方式②传统大众传媒③网络3、试分析公共物品的特征和分类。

答：

⑴公共物品具有非排他性和非竞争性。

⑵对公共物品可以从不同的角度分类①纯公共物品与准公共物品；②公共产品和公共服务；③全国性的公共物品和地方性的公共物品。

4、试分析统治行政、管理行政和服务行政。

答：

⑴统治行政。

在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家实现其阶级的政治统治的手段。

行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰的。

当然，此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接由权力机构行使的。

从而充分显示出了行政的政治统治性质。

由此，可将这一时期的行政模式概括为统治行政模式。

统治行政模式是政府一经产生就存在的一种较为低级的和原始的政府类型。

⑵管理行政。

以管理为目的的行政称作为管理行政。

管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称作为公共行政。

公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。

管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。

⑶服务行政。

服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求，实现公民公共利益为目标的新型治理模式。

服务行政的特征：

①服务导向而非控制导向；②公正导向而非效率导向；③公民本位而非政府本位；④开放式行政而非封闭式行政；⑤德治和法治的有机结合。

5、试分析公共行政学的发展阶段。

答：

⑴建构阶段①行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文。

②古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书。

③马克斯?

韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。

④泰勒1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。

⑤最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。

⑵行为主义阶段①随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。

②从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～30年代的早期人际关系学说。

1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E.Mayo）等人进行了著名的“霍桑实验”。

③行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙（H.A.Simon）的行为主义行政学派较具影响。

⑶公共政策阶段①关于公共政策的最具代表性的观点有：

Ａ．拉斯维尔（H.D.Lasswell）和卡普兰的观点；Ｂ．政治学学者伊斯顿（D.Easton）的观点；Ｃ．政策论研究者戴伊（T.R.Dye）的观点；Ｄ．决策论研究者安德森（J.E.Anderson）的观点。

②在公共政策研究方面，除以上提到的学者，其他较有影响的还有：

Ａ．耶鲁大学的经济学家林德布洛姆（C.E.Lindblom）；Ｂ．以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔（Y.Dror）。

⑷新公共行政阶段①新公共行政的理论观点A．新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。

B.主张社会正义和社会公平。

C.主张改革、入世、与实际过程相关。

的公共行政学。

D.主张构建新型的政府组织形态。

E.主张突出政府行政管理的“公共”性质。

F.提出民主行政的理念。

⑸新公共管理阶段①新公共管理的理论基础包括公共选择理论、新制度经济学和新保守主义。

②新公共管理理论的突出代表是“重塑政府理论”。

③新公共管理运动表明，公共管理中是贯穿着两个发展方向的，即公共管理的双重维度：

管理主义的复辟和服务行政的兴起。

6、试论述行政体系的主观结构、客观结构和价值结构。

答：

从行政体系的结构来看，它主要包括三个方面：

（1）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；

（2）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（3）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。

①行政体系的主观结构行政体系的主观结构是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观要素所构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。

在广义上，行政体系的主观结构也应包括占支配地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。

②行政体系的客观结构行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。

广义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。

③行政体系的价值结构行政体系的价值结构主要是指行政组织、行政人员或公务员的行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所构成的调节系统，是深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的。

第二章行政人员及其责任

一、名词解释。

1、行政人员：

行政人员也可以称为行政工作人员，有两个方面的含义：

一是指一定的行政体系中的全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员和一般工作人员；二是指在政府部门中工作的具体的工作人员。

2、公务员制度：

是以“功绩制”为主要内容的人事行政模式的制度化，它通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科学化管理较为完备的形式，是人事行政的核心内容，体现了人事行政发展的一般趋势。

3、人事行政：

是指国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。

4、行政责任：

广义的行政责任是指政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者、法律以及行政法规所承担的责任。

在这种意义上使用的行政责任概念，实质上就是行政人员的职业责任。

狭义的行政责任是指行政人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

5、法律责任：

所谓行政人员的法律责任，是行政人员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。

6、道德责任：

行政人员的道德责任是指行政人员在行使公共权力、管理公共事务的过程中，负有的道德义务以及违反道德义务所应承担的否定性后果。

7、责任政府：

是指国家行政机关在行使公共权力时，必须向国家立法机关和执政党负责，同时积极回应并满足公民的各种诉求，真正实现为人民服务的根本宗旨。

引伸而言，责任政府包含着对不负责任的各种行为加以制裁和控制的一套机制。

二、问答题。

1、论述行政人员的职业特殊性。

答：

行政人员的职业特殊性：

①行政人员的职业特殊性首先在于这种职业的公共性。

②行政人员的职业特殊性还在于这种职业是服务于公民、服务于全社会的。

③行政人员的职业特殊性也在于这一职业的政治性和权威性。

④行政人员的职业特殊性也必然会反映在对这一职业有着特殊的从业要求上。

这种要求体现为法律要求和道德要求两个方面。

2、简述人事行政的内容。

答：

人事行政的内容：

①公共行政人员的录用；②公共行政人员素质和能力的培养；③公共行政人员的保障；④公共行政人员的使用。

3、简述人事行政的模式。

答：

人事行政的模式：

①以恩赐官职制为主要内容的人事行政模式；②以“政党分肥制”为主要内容的人事行政模式；③以“功绩制”为主要内容的人事行政模式4、简述公务员制度的结构特征。

答：

公务员制度的结构特征：

①公开考试、择优录用②严格考核、功绩晋升③政治中立、职务常任④人事分类、依法管理⑤专业培训、素质更新5、简述公务员制度的基本内容。

答：

公务员制度的基本内容：

①职位分类制度②录用和聘任制度③考核和培训制度④职务任免制度⑤职务升降制度⑥奖惩制度⑦交流与回避制度⑧辞职、辞退与退休制度⑨工资福利保险制度⑩申诉控告制度6、论述行政人员的职业责任。

答：

⑴行政人员的行政责任广义的行政责任是指政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者、法律以及行政法规所承担的责任。

在这种意义上使用的行政责任概念，实质上就是行政人员的职业责任。

狭义的行政责任是指行政人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

⑵行政人员的法律责任所谓行政人员的法律责任，是行政人员因违反法律义务而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。

行政人员法律责任的基本类型：

①根据责任引起的原因，分为行政违法责任、行政不当责任、行政侵权责任；②根据责任的功能和目的，分为惩罚性责任与补偿性责任；③根据责任的性质和内容，分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任；④根据引起责任的法律事实与责任人的关系，分为直接责任、间接责任、连带责任；⑤根据问责主体，分为行政机关认定和追究的责任、权力机关认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。

⑶行政人员的道德责任行政人员的道德责任是指行政人员在行使公共权力、管理公共事务的过程中，负有的道德义务以及违反道德义务所应承担的否定性后果。

行政人员道德责任的内容：

①公正；②仁爱；③求实；④宽容；⑤节制。

7、简述行政问责制的含义。

答：

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。

8、简述行政问责制的类型。

答：

行政问责制的类型：

①按问责的主体不同，可分为同体问责和异体问责；②按问责时机不同，分为常态问责和非常态问责；③按问责事件的形式不同，分为对积极作为的问责和对消极不作为的问责；④从控制的来源和程度两个维度出发，可以将公共行政问责制划分为四种类型：

官僚型问责、法律型问责、专业型问责和政治型问责。

9、简述建立和完善行政问责制的重要意义。

答：

建立和完善行政问责制的重要意义：

①行政问责制有助于提高行政人员的整体素质；②行政问责制有助于形成自觉负责的行政理念；③行政问责制有助于抑制行政不作为或乱作为的现象。

10、论述责任政府与行政问责制的关系。

答：

⑴责任政府是指国家行政机关在行使公共权力时，必须向国家立法机关和执政党负责，同时积极回应并满足公民的各种诉求，真正实现为人民服务的根本宗旨。

引伸而言，责任政府包含着对不负责任的各种行为加以制裁和控制的一套机制。

责任政府具有如下特征：

①责任政府是有限政府②责任政府是高效政府③责任政府是民主政府④责任政府是法治政府⑵行政问责制是责任政府实现的重要机制，没有问责，责任就无法落到实处。

而问责就需要明确政府的不同责任。

⑶政府的责任主要体现在以下几个方面：

①政府的政治责任②政府的行政责任③政府的法律责任④政府的道德责任11、简述行政问责的范围、程序和后果。

答：

⑴行政问责的范围应包括各级行政机关和行政人员的决策失误、滥用职权、行政越权、行政失职、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等多种情形。

⑵行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。

不同的行政问责主体在实施行政问责时的程序应有一定的差异。

⑶行政问责的后果是行政机关及其行政人员承担相应的责任，是落实承担行政责任的种类与形式。

第三章公共行政的组织

一、名词解释。

1、官僚制：

官僚制（Bureaucracy）一词是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。

2、机构改革：

机构改革就是典型的行政组织设计，是政治体制改革的重要组成部分。

正确认识机构改革的丰富内涵①从基本概念中加以理解②从互相联系的有关概念的区别中加以理解③从历次机构改革的任务中加以理解在很多情况下，机构改革在实质上也就是行政改革。

3、官僚制组织：

是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会的、具有专业化功能以及固定规章制度、科层分级的组织制度和管理形式。

二、问答题。

1、论述官僚制组织理论。

答：

⑴韦伯的官僚制组织理论可以概括为以下三个方面：

①组织的结构性要素②组织的行为程序要素③组织行为结果⑵韦伯提出了分别与三种权威相对应的组织形式：

①卡里斯玛型组织②传统型组织③法理型组织2、论述官僚制组织的特征。

答：

官僚制组织的特征：

①劳动分工和职能专业化②等级制③规则化④非人格化⑤技术化⑥公、私分明化⑦公文往来，言行有据⑧职业化原则3、论述行政组织的含义和特征。

答：

行政组织的含义：

行政组织主要是指政府机构和人员所构成的实体性存在，是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动群体。

特征：

与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在：

①公共性；②政治性；③执行性；④权威性；⑤法治性。

4、论述行政组织的分类。

答：

行政组织的分类：

①根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政的、地方的和基层的行政组织。

②按照权限性质，行政组织可以分为一般权限机关和专门权限机关。

③根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。

5、论述行政组织的要素。

答：

行政组织的要素：

①组织成员②物质因素③职能目标④机构设置⑤职位设置⑥权责划分⑦法制规范⑧技术和信息7、论述行政组织的结构。

答：

行政组织的结构所指的是行政组织的构成要素及其组合方式。

①行政组织的纵向结构②行政组织的横向结构8、简述人力资源的概念。

答：

用“人力资源管理”概念取代传统的“人事管理”或“人事行政”的概念，就是基于建立全新的管理理念的考虑，“人力资源”概念的引入则是“以人为本”管理理念的具体体现。

在公共部门中引入“人力资源”的全新理念，不但有助于建立科学完备、运转协调的公共部门人力资源体系，而且对于其他部门的相应工作也具有一定的示范效应。

9、论述人力资源开发与管理上的新特征。

答：

人力资源开发与管理上的新特征：

①人力资源开发与管理将人本身看作资源，能够给组织带来巨大投资回报率和效益。

②人力资源开发与管理将组织中的工作人员视为“社会人”。

③人力资源开发与管理所强调的是人力资源使用和开发并重。

10、论述人力资源发展的动力。

答：

人力资源发展的动力：

①价值标准和基本信念②现实的激励因素③偶发因素11、简述机构改革的理论基础。

答：

机构改革的理论基础：

①传统的组织变革观是以结构主义为理论基础的。

结构主义是从结构分化、功能整合的角度来分析社会变迁的。

以结构主义为指导的机构改革是对组织结构的根本调整，是质变，而非量变，是突变，而非渐变。

②构成主义指导下的机构改革则是渐变的过程。

构成主义的组织变革观认为组织的机构改革实质上应当是潜移默化的，而非大张旗鼓的。

在机构改革实践中，渐进式改革意味着对传统和历史的尊重。

渐进式改革通过有计划、有步骤地逐个实现改革的阶段目标，通过阶段性的调适，最终实现机构改革总目标。

12、简述编制管理的含义和特点。

答：

广义上的编制管理是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的管理。

狭义上的编制管理是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的管理。

13、论述编制管理的运行机制。

答：

编制管理的运行机制：

①运用行政指令，严格规范调控；②引入经济手段，进行激励调控；③健全法制，实现法治调控。

14、论述编制管理对机构改革的意义。

答：

编制管理对机构改革的意义：

①编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。

②编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段。

③编制管理有助于节省国家财政开支。

第四章公共行政的权力及其体制

一、名词解释。

1、行政权力：

是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量。

2、行政权力体制：

是指在行政系统内部围绕着行政权责的划分、运行和维持而形成的各种制度化的关系模式的总称。

对于行政权力体制，可以从以下几个方面加以理解：

①行政权力体制是行政体制的一部分。

②行政权力体制的内容是行政系统内部的各机构、人员之间的权力关系。

③行政权力体制是一种制度化的关系。

3、行政权力的纵向结构：

行政权力的纵向结构在行政学中也称作为行政授权体系，是根据行政组织的结构特征而对行政权力进行自上而下分配的方式。

4、行政权力的横向结构：

是行政权力在同级行政机构、部门和行政人员之间制度化分配的方式，是行政权力合理配置的一个重要方面。

5、抽象行政权力：

是指行政体系中的那些法律制度化的权力，它是一种规范的、有着充分的法律制度保证的权力。

6、具体行政权力：

是指行政体系中的那些存在于一定的法律制度框架下的由个人或个性化的机构或部门所执掌的并用来处理一切具体的事务的权力。

7、集权制：

指的是这样一种权力体制，其中中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央或上级的命令。

8、分权制：

指的是这样一种行政权力体制：

地方或下级的行政权力来自于法律的授权；在权限范围内，地方或下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。

9、首长制：

如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人对行政领导机关的决策负责，我们就将这种行政权力体制叫做“首长制”。

10、委员会制：

如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两个以上的人（委员会）的手中，并且由他们对行政领导机关的决策共同负责，我们就将这种行政权力体制叫做“委员会制”。

11、单中心体制：

就是在各个行政机构行使的行政权力中间，存在着一个行政权力中心。

拥有权力中心的行政机关承担着权力分配者的角色，其他所有机关的行政权力都由这个权中心派生而来，并受其等级节制。

12、多中心体制：

是指在各个行政机关行使的行政权力中间，并不存在着单一的权力中心，各个机构拥有的行政权力之间相互分离、平行行使，不存在等级节制的关系。

二、问答题。

1、简述行政权力的分类。

答：

行政权力的分类：

①根据行政权力受约束的程度，可以将行政权力分为羁束的行政权力和自由裁量的行政权力。

②根据行政行为的模式，将行政权力分为行政立法权、许可批准权、行政确认权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权。

③根据权力存在和发生作用的基础，可以把行政权力划分为报酬性权力、制度性权力、知识性权力。

2、论述行政权力的政治内容。

答：

行政权力的政治内容：

据西方国家政治与行政二分的原则，行政权力与政治权力是不同的，政治权力是决策权力，而行政权力是执行权力，是由政治权力所确定的，是对政治决策的执行权力。

但是，行政权力与政治权力又是密切联系在一起的，是相互影响着的权力。

在国家的权力体系中，政治权力与行政权力一道构成了一个完整的整体。

3、论述行政权力的管理特征。

答：

行政权力的管理特征：

①公共性?

②执行性?

③有限性⑤动态性4、简述行政权力的结构。

答：

⑴行政权力的纵向结构行政权力的纵向结构在行政学中也称作为行政授权体系，是根据行政组织的结构特征而对行政权力进行自上而下分配的方式。

⑵行政权力的横向结构行政权力的横向结构是行政权力在同级行政机构、部门和行政人员之间制度化分配的方式，是行政权力合理配置的一个重要方面。

5、简述抽象行政权力的特征。

答：

抽象行政权力的特征：

①就权力主体而言，抽象行政权力的主体是整个行政权力体系所属的整个组织；②就权力的存在形式而言，抽象行政权力往往公开表明自己的性质；③就权力的作用范围而言，抽象行政权力的作用范围是与整个权力体系的作用范围相一致的；④就作用效果而言，抽象行政权力由于是一种理念性的权力。

6、简述具体行政权力的特征。

答：

具体行政权力的特征：

①就权力主体而言，具体行政权力的主体是行政组织中的管理阶层或个人；②就权力的存在形式而言，具体行政权力极力淡化或隐藏自己的根本性质；③就权力的作用范围而言，具体行政权力的作用范围是整个权力体系④系统性作用范围的每一个具体的部分或环节；④就作用效果而言，权力主体的好恶、积极还是消极的人生态度、认真负责还是粗枝大叶的处世精神，都决定着这种权力发挥作用的效果。

7、简述判断集权制与分权制的主要标准。

答：

集权制和分权制是权力纵向配置的反映，是依政府层级而展开的权力线，判断集权制与分权制的主要标准：

①地方或下级行政权力的来源。

②地方或下级与中央或上级