审判委员会改革的有关问题探讨.docx

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审判委员会改革的有关问题探讨

审判委员会改革的有关问题探讨

　　我国目前正处于由过去的计划经济向市场经济转轨时期，随着市场经济体制的逐步确立，我国的司法制度也应相应地适应市场经济体制进行改革，但是改革如何来改，如何继承和发扬我们以往的优秀和正确的东西，改革不适应市场经济建设的东西，如何吸收国外的符合我国国情的有益的东西，在理论上和实践上有许多类似问题值得研究和探讨。

最高法院院长肖扬在九届全国人大二次会议上所作最高法院工作报告中指出：

“今年改革重点是：

改变长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作需要的法院管理机制。

”审判方式正在发生深刻变革，这对审判组织及其运行方式的改革提出了急迫要求，特别是审判委员会以下简称审委会这一法院内部的核心审判组织的改革更为迫切，因为审判组织及运行中的一些弊端都与审委会制度的缺陷密切相关。

实际上，法院组织制度包括审委会的改革早已提上日程，法院组织法修改稿也经反复酝酿，1995年第十七次全国法院工作会议上就提到，法院组织法修改草案将于1996年提请全国人大常委会审议，但至现在该修正案仍未出台，而关于法院组织的改革一直存有一些不同见解，本文就审委会改革的有关问题作一探讨。

　　一、审委会之缺陷与弊端日益显露改革势在必行

　　审委会制度是我国诉讼制度的一大特点。

在我国现行的诉讼制度中，它占有非常重要的地位，各级法院内部设立审委会，由它讨论决定案件和审判工作的其他问题，是特定历史条件的产物，是有几十年的历史事实。

审委会曾起过很大的积极作用，至今仍发挥着很大影响，审委会的设置和运作属集体决策制型，长期以来，这个通常由院长、副院长、某些庭长以及资深法官组成的机构在我国的司法实践中担任了很重要的角色。

从司法决策的角度看，审委会无疑是法院中最高权力机构，依据有关法律的规定，不仅一些重大疑难案件要由审委会决定，就是一些普通案件大多也要经过审委会讨论决定，甚至有些案件，审委会的讨论和决定发生在合议庭开庭审判之前。

随着审判方式改革的深化，审委会的设置及对案件的决定与实际审理过程的脱节，也即通常所说的审者不判，判者不审的弊病显而易见。

部分案件的当事人所能够见到的且争讼于其面前的法官并不握有决策权，而能够决定案件最终结果的人却大多不参与审理，无论如何，这是不符合我国法律所规定的公开审判原则的。

审委会是在特定历史时期产生和存在的审判监督组织，这样的组织体制之所以能在我国形成并长期维持，自有其可以理解的原因。

当前审判方式改革的重点是强调以诉讼参与人为主体，围绕案件事实证据、争议焦点、是非责任、法律适用等问题，通过双方当事人当庭陈述、当庭举证、质证、当庭辩论，法官当庭认证、当庭解决诉讼纠纷，当庭判决，通过突出司法程序的公正树立法院公正的形象和保证实体的公正。

而审委会讨论案件不公开进行，无法做到直接听证，当庭认证，当庭判决。

这与当前审判方式改革的精神和要求存在冲突，在某种意义上阻碍了审判方式改革的进行和深入发展。

尽管审委会在一定历史时期发生过积极作用，但与现代司法观念，特别是与审判公开独立原则和科学的审制组织制度是相悖的。

随着我国政治经济体制改革不断深入，民主法制不断完善发展，特别是随着市场经济体制逐步建立和由它所要求并推动的司法制度的突破性变革，人们广泛要求司法组织和司法程序更加民主、科学、公正、公开，更加规范和完备，而审委会制度的现状则与这些要求却越来越不相适应。

　　1在现行法律制度下，审委会组成存在的一些缺陷和弊端。

宪法规定，人民法院的组织由法律规定。

人民法院组织法第十一条规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。

这就是审委会在宪法及法院组织法上的根据。

审委会如何组成，法院组织法第十一条只简单地规定为，院长提请同级人大常委会任免审委会委员，院长主持审委会会议，此外同级检察院检察长可以列席会议，从此得知，法院院长是审委会的当然委员和当然会议主持人；其他委员的任免实际上操持在院长手中，审委会的任期、届数、组成人数均无法院组织法上的依据，从而造成审委会组织上的两个缺陷，一是审委会隶属于院长的“行政化”的司法权力之下，民主集中制难以切实贯彻；二是审委会组织具有较大的任意性。

　　2.审委会的职权，功能在法律上模糊不清，存在矛盾。

法院组织法第十一条规定，审委会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题，因此，审委会的职权功能主要是两个，一是总结审判经验，二是讨论审判问题。

这里没有规定决定案件的职权和功能，至于审委会经过讨论是否要得出某种结论，讨论行为及讨论结果具有什么法律意义，均无明确规定。

至于其他法律对审委会的职权、功能的规定是否明确、具体，从总体上看是否定的。

　　关于审委会职权、功能的规定，除法院组织法外，主要见于已被修正的79年刑事诉讼法，已失效的82年民事诉讼法，89年行政诉讼法，91年民事诉讼法和96年修正的刑事诉讼法。

它们对审委会的主要规定归纳起来主要是三条，一是院长任审判长的回避，由审委会决定；二是重大、疑难案件、院长认为需要提交审委会讨论的，由院长提交审委会讨论决定。

审委会的决定，合议庭必须执行；三是院长对本院已发生法律效力的判决、裁定，如果发现认定事实和适用法律上确有错误，必须提交审委会讨论决定。

这三条表明，审委会拥有诉讼法所赋予的院长回避决定权、案件实体审判权和审判监督权，不过这里需强调，91年民事诉讼法和89年行政诉讼法都取消了审委会的案件实件审判权，没有上述第二条的规定。

而如今实施的刑事诉讼法修正案则对审委会实体审判权作了很大限制，规定为“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决，对于疑难、复杂、重大案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审委会讨论决定。

审委会的决定，合议庭应当执行。

”这使我们得知，现行三大诉讼法对审委会所赋予的诉讼法上的职权，特别是案件实体审判权，很不相同。

刑事诉讼法和民事诉讼法在它们各自的发展过程中对审委会的审判权采取了相反的对待方式，前者是限制性保留，后者是干脆取消；行政诉讼法则一开始就完全避开审委会的案件实体审判权，根本未予涉及。

由于三大诉讼法关于审委会职权、功能的规定很不相同，由于诉讼法发展中对审委会和一些实质性职权采取相反的立法态度，由于其在组织法上所具职权功能与诉讼法所赋职权功能存在差异，所以一目了然，审委会职权、功能在法律上不一致、不明白，显然存在立法和认识上的矛盾。

　　3.审委会的运行程序在法律上的缺陷。

无疑，任何诉讼法都不可能对法院内部具体工作程序作无遗漏的规定，任何人也不会提出这种无遗漏之规定的要求。

可另一方面，作为各级法院内对刑事、民事经济、行政案件尤其指明是重大复杂疑难案件拥有实体审判权在刑诉法上合法、在民诉、行诉法上于法无据，而仅是无可争辩的“事实”的审委会，它如何接受案件或问题，如何讨论决定案件，从法律上找不到有关的程序规定，仅能发现的程序只有一条：

案件或问题由院长提交审委会。

象审委会这样的组织，其审断案件讨论问题作出决定，没有明确公开的法律程序，确实是立法上的一大疏漏。

　　司法组织及活动的特征与规律，就在于重程序，依靠科

　　学而详备的程序，司法中的程序本身就具独特价值与功能。

绝不应将讨论情况保密与运行程序公开对立起来。

应即刻改变审委会无法定程序可依的状况。

要建立和完善审委会讨论案件或问题接受程序，会议召开程序，案件或问题的调查、讨论、质辩、表决、异议、记录确认签阅和担责程序。

从现行法律的规定来看，审委会在法律制度上的缺陷是很大的，但这还不是其全部缺陷，在实践中，审委会的弊端可能还要多一些，而这对司法法律建设的发展是有一定影响的。

　　4.审委会的运行无法定程序可依，但它又必须依据一定程序，即内部遵循的不成文程序，这些程序应当“稳定而合理”。

可事实上，审委会运行的程序较随意，有些“程序”还直接不符合法制要求。

如院长在遇到疑难复杂重大案件时，甚至未经合议庭审理评议就提交给院党组，或政法委，或党委政府，或这些单位的领导人，避开了审委会；尔后，院长又把有关党政部门及其领导的意见带回合议庭和审委会，审委会成为贯彻党政部门及领导意见的机构，使党政部门及一些领导能直接干预法院对具体案件的法律适用和审判。

这不是坚持而是损害党的领导，这违背宪法法律关于审判权和审判独立的规定。

此外，审委会讨论决定案件制度和回避制度相矛盾，回避制度的严格执行是实现程序公正的基本要求之一。

由于审委会讨论案件是不公开的，当事人事先无法知道哪些人参加，何时讨论，根本无法申请回避，使得法律规定的当事人的申请回避权无法实现。

实践中当事人的请求回避权完全有可能落空。

法律规定院长担任审判长的回避由审委会决定，那么审委会在作决定时院长应否先行回避，院长被决定回避后如合议庭认为这是重大疑难案件，要提交审委会讨论决定，院长还要否回避，院长应否自动回避，法律没有规定，而实践中的做法也不统一，一旦院长不自行回避，加之审委会是秘密运行的，那么当事人要指望得到公正裁判就必然存在疑问。

审委会讨论的案件，在判决书上要由合议庭成员署名，审委会委员不署名，这种运行方式即为“暗箱操作”，几乎不受社会监督，法律监督也十分乏力。

审委会讨论案件，实行民主集中制，集体负责，如果出现错案，难以追究个人责任，使个别执法者有徇私枉法之机可乘。

　　5.审委会讨论决定案件是和公开、直接的诉讼原则相悖的。

审委会讨论案件是秘密进行的，除了汇报人和记录人员外，其他人是不准入内的，更不用说旁听、报道。

这显然和审判公开的原则相矛盾。

审委会事实上掌握着案件的命运，合议庭的职权功能一定程度上落空，审理者是合议庭或独任审判员，判决者是审委会，造成了“审”“判”分离，使大部分法官不能完整行使审判权，势必影响法官的积极性和责任心，不利于他们业务水平的提高。

在实际审判过程中，审委会很少或基本不参加案件的审理，只是听取汇报，以决定案件如何处理，且法官和合议庭的意见如果与审委会的意见不一致时，法官和合议庭要服从审委会的决定，这样就造成合议庭审而不判，议而不决，审委会判而不审的情况出现。

再则，合议庭稍有难处或把握不大，便推给审委会。

还有某些法官为偏袒一方当事人，往往把案件甩给审委会，并以带倾向性的汇报影响后者，使其作出对己有利的决定，这样，体现个人私利的判决，可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲了审判责任制。

审委会决定案件存在程序上的障碍和其自身功能上的障碍，它不是通过开庭审理的方式了解案情，也不直接接触案件，讨论案件时当事人并不在场，一般不展示证据，委员亦不直接听取当事人陈述及辩论、辩护，仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决，这如同不接触病人而开处方的医生，很难相信和指望委员们如此匆匆浏览加讨论就全面了解案件事实证据和应适用的法律，给案件作出科学公正的合理合法的解决，这种审判方式不利于准确判断、分析证据和查明案件事实。

同时案件的当事人所享有的辩论、辩护权也就不能得到充分的行使。

实践表明，诉讼制度民主化的标志之一就是审判的公开程度，如果判决不是建立在通过当事人公开辩论查明事实的基础上，这种审判制度的科学性民主性就存在疑问，而这也是与公开审判的原则及要求是不符的。

　　6.审委会决定案件命运的权力要求隶属于院长权力之下，因为，案件是否提交审委会由院长决定，审委会委员由院长提请任免会议由院长主持，审委会讨论决定程序也由院长把握。

这样，审委会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。

由于院长集多种权力于一身，并按行政方式管理审判组织管理案件，这样，审委会的“民主集中制”也无多大约束力。

其结果，审委会只有依附于院长“行政化”司法权力才能实现其功能。

它本身的功能却走样，院长的司法职权也日益行政化。

另外，依据诉讼法规定，对按审判监督程序再审案件和上级法院发回重审案件，应另组合议庭审理，这是为保证再审或重审的质量而规定的一种特殊回避制度。

而实践中，若该案是经过审委会讨论决定的，法院不可能另组一个审委会来审理本案。

这就会使再审或重审流于形式，无法保证再审、重审的质量。

根据我国法律的有关规定，审委会的决定，合议庭应当执行，而这之中不排除合议庭的正确意见被审委会的不正确的决定取代的可能性。

因此，由审委会讨论决定案件，并不能保证案件的质量。

　　二、审委会改革应遵循的要求

　　不能否认，在当前还有部分法官素质较低，司法腐败问题在某些地方较为严重的情况下，由审委会讨论决定案件对保证案件的审理质量、防止司法腐败具有一定的作用，且留给我们的经验很丰富。

但是，权衡利弊，决定对审委会讨论案件制度进行改革是进一步深化审判方式改革，完善我国诉讼制度的必然要求。

改革审委会，应扬其长除其短，科学设计它的组织、功能及运行程序，这要求我们对它的改革应遵循一些特定要求。

　　1无论修正之后的法院组织法怎样规定审委会，都要注意坚持以全面合法规范化原则出发，对其组织结构、职权功能、运行程序上周详规定。

所谓全面合法规范化，即将来审委会在实际活动中所拥有的组织方式、职权功能、基本运行程序，都有科学周详明确的法律规范依据，而现在的审委会其组织上、职权上、程序上的一些东西就不符合这个原则。

院长提请任免审委会委员要否制约，如何制约，审委会在民事、行政诉讼中的审判权的合法性在哪，这些没有明确的法律规定，诸如此类大的漏误，要完全避免。

　　2对审委会这样重要的组织，一定要在立法规定上采取精细相适宜的指导方针。

原有许多重要立法都有一个指导思想，就是宜粗不宜细，可是操作起来，解释起来就难了。

象审委会这么重要的审判组织，在法律上只用了不到100字就把它的组织、职权、程序规定了，简单但不简当，却造成了实践中的无法可依。

现在我国整个立法都在转变那种宜粗不宜细的观念，法院组织法关于审委会的新规定也要体现这个转变才行。

　　3审委会享有和不享有哪些职权，具有和不具有哪些功能，应遵循和应禁止哪些程序，都要明确职权之大小、范围也要明确。

明确性是避免任意性的保证，也是加强审委会作用的前提。

但必须对它以进行改革和科学而明确地界定其职权、功能为前提。

全国法院工作会议强调要求要强化审委会的职责，也是以改革法院审判机构和其他机构，规范它们的设置为前提的。

　　4积极主动适应审判制度及整个诉讼制度和司法制度改革、适应加强司法独立的需要。

刑事、

　　民事、行政审判制度都在并将进一步深入地改革。

审委会制度的改革要主动适应。

要认识到，审委会改革是审判组织改革的枢纽环节。

未来诉讼将主要依靠司法程序来体现、保障司法公正、司法组织与活动在宪法法律范围内的独立性的加强，将体现在全部的法定的程序中。

因此应使审委会的程序公正，独立性强，对司法制度改革具有更高的预见性，更久远的适应性，并充分反映在立法上。

　　5保证职、权、责多方平衡协调。

首先要求改革审委会时，考虑其自身职责职权，权利义务的平衡，要构造责任承担机制和自我约束机制。

其次，要保持审委会与其他审判组织职责权的合理划分和平衡。

第三要理顺加强外部监督机制，约束其职权责。

最后也最为重要，即保证审委会在控辩式的刑事、民事、行政诉讼制度下，保障当事人和其他诉讼参与人权利义务的平衡，因而要构造审委会与诉讼当事人之间的某种制约机制。

如根据控辩式刑诉模式，审判组织内部讨论决定案件活动应对双方同等保密或公开，但检察长可列席审委会，而这种列席应取消，检察院对审委会的监督，应通过法定的检察机关的审判监督程序进行。

遵循审委会改革的各项要求。

完善审委会组织体制的活动制度，规范其设置和职权，法院体制及活动制度的改革和完善就会因此而迈出重大步伐。

　　三、审委会如何改革的思考和设想

　　近几年有一些人主张取消审委会，但笔者认为，根据当前我国法官的状况，还不能取消审委会对大案、要案的判决，发挥这些经验丰富的委员们的才智和领导作用对保证公开公正审判仍有一定的意义，但是在法院内部一定要严格实行审判责任制，使其有职有权有责，要理顺合议庭，院庭长，审委会的职责、权限、决定案件范围的关系。

　　从总体上分析，审委会改革应从调整组织结构、改变职权、转变某些职能，建立完备的程序几方面着手，以法院组织法的修正为法律保障。

审委会现在拥有的职权，主要是总结经验，讨论决定案件，决定院长的回避，决定案件是否再审、讨论其他审判工作，特定审委会的司法解释讨论通过权。

审委会作为特殊的审判组织，人员的组成应由“权力型”向“专家型”转变，除院长，分管业务的副院长是当然的委员以外，其余委员由业务能力较强的法官担任，讨论方式由现在的会议室听汇报改为临案听审及时议决。

应当明确，审委会委员不是一种待遇，其构成应该是专家型人才的组合，应当提高委员的专业水平，非业务型的院级领导不应参加审委会，更不应是其当然委员。

这里，总结审判工作经验的职能职权，特定审委会的司法解释权应予保留和规范，决定院长回避的职权应保留。

讨论决定案件的权力若要保留，则要改革工作方式，运作程序应为法官事先向审委会说明，开庭时审委会委员应在场听取法庭开庭过程，听取双方当事人及代理人的陈述及辩论意见，这样便于了解案件的真实情况，作出符合事实符合法律的决定，便于案件公正处理，也可以在一定程度上解决判而不审，审而不判的问题，以贯彻诉讼公开、直接原则。

尽管法院组织法规定，审委会应讨论重大或疑难案件，但应尽量限制提交案件的条件及数量，讨论案件的范围限制在再审案件和重审案件，使审委会将工作重心放在总结审判经验上，而不应过多地处理一些具体案件。

当然，应当看到在面对某些行政干预太多的案件时，将案件提到审委会讨论，可以免去法官的某些麻烦和困难，在这种情形下，审委会的存在，无疑是为法官树立了一道挡箭牌。

但这也只能作为特殊的情况来考虑，总的来看，审委会的首要任务还是在宏观的审判工作指导及经验总结上，即使是对具体案件的指导，也一定要严格限制于重大、疑难案件。

另外，即使是经审委会讨论过的重大疑难案件，也应实行错案责任追究制度。

　　讨论决定案件的权力若要取消，则增设对重大复杂疑难案件向合议庭提供咨询意见的职权。

讨论其他审判工作这一项要具体化，否则要取消。

取消审委会的讨论案件决定即实体审判权的理由是：

1法院组织法上无此职权规定，其他法律规定存在矛盾，取消其审判权，实践中就基本克服了审判权责不明和“审”“判”分离的可能，而且有利于加强合议庭和审委会的组织建设；2有利于将审判职能和审判监督职能科学分离，使职能关系规范、明确；3取消其审判权，有利经济诉讼行为，减少环节，降低诉讼成本。

有两审终审制度，有法院内部的咨询机构，有法院、检察机关的审判监督机制，因此即使合议庭审判出现冤错，也有强大的纠正机制。

因此，改革后的审委会应是一个以咨询权、审判监督权、决定院长回避权为主要职权的咨询和监督机构，审判权将完全归还合议庭。

审委会改为咨询委员会，该委员会由各法院自行聘请资深法官和有关专家组成。

法官在办理案件中遇到疑难问题，可以向咨询委员会提出咨询，其意见仅供参考，是否采纳由承办案件的法官决定。

这样，一旦发生错案，则由承办该案的法官承担责任。

　　审委会的现行组织方式，要按保证审委会更公正更独立更权威的要求进行改革。

其中，要取消院长提请人大常委会任免审委会委员的制度，改由法院按法定法官比例或人数从本院法官中选出；改革院长为审委会当然委员和会议主持人的规定，院长当选始得为审委会委员，副院长、庭长等亦然，会议主持人由审委会推选，定期轮换。

审委会委员有任期、任届期限制，再当选得有最短间隔期限制。

审委会人数或比例应确定。

检察长不再列席审委会会议，其理由是审委会讨论案件，不涉及审判程序是否合法问题，且讨论决定的结果将以裁判的形式表现出来，因此无监督的必要，这与合议庭评议案件公诉人不能列席是同样道理。

检察机关在刑诉中既有法律监督的职责，又处于代表国家控诉犯罪的地位，让检察长或者其他检察人员参加研究对被告人如何定罪处罚的审委会会议，不利于法院公正裁判。

据此，法院组织法第十一条第三款“各级法院审判委员会会议，本级人民检察院检察员可以列席”这一规定应当删除。

　　审委会活动程序是一个复杂的问题。

其主要的问题有1关于院长回避决定程序。

院长或合议庭或当事人直接向审委会提出申请，院长为审委会委员的，在审委会讨论决定回避时应先行回避；其他审委会委员有权要求院长先行回避。

2关于咨询请求接受程序。

合议庭庭长可以向审委会直接提出请求，审委会应当接受，并限制提供包括附有异议的咨询意见书，院长有权就审判工作问题提请审委会咨询。

3关于审委会的讨论，调查、辩论、决定、异议程序。

审委会履行咨询职责，行使审判监督权，都要按民主集中制进行调查、讨论、辩论，最后作出决定，少数持异议的，应将异议详细记录在卷。

所有赞成决定的委员应签名，并应签阅确认记录无误。

4关于审判监督程序。

审委会当期主持人发现本院生效裁判确有错误，应提交审委会决定是否再审。

其他审委会委员发现本院生效裁判确有错误，有权提请当期审委会会议主持人决定提交审委会讨论决定是否再审。

5程序的限制与禁止。

对法无规定或不能详尽规定的程序，要防止限制其任意性；对违反宪法、法律规定，违背司法独立、审判公正要求的行为，要从程序上禁止。

6责任追究程序。

必须保证审委会咨询意见和其他决定的质量和效率，对无正当理由拒绝咨询或作决定或故意迟延咨询决定的，对因集体过错而提供错误咨询意见或作出错误决定的，应追究到会委员的信任。

　　用完善的法律保障审委会改革，应尽早由立法机关审议通过法院组织法修正案，涉及审委会的有关法律也应作适当修

　　改完善。

审委会改革是一项系统工程，它不可能单独进行，而且它又是整个法院组织体制改革的关键环节，因此，如何顺利协调地推进审委会改革，保障这项改革快速稳妥、保证通过改革实现职能明确、功能优异、组织科学、程序严密，成为我们面临的一项艰巨任务，应当通过多方面的协力配合，推动审判制度和审判组织制度的全面改革，努力把这项改革搞好。