中国发展研究基金会报告第34期:中国的城市贫困:趋势、政策与新的问题.pdf
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中国发展研究基金会研究项目中国发展研究基金会研究项目中国的城市贫困:
中国的城市贫困:
趋势、政策与新的问题趋势、政策与新的问题中国社会科学院人口与劳动经济研究所都阳2007年10月本文是中国发展报告2007:
在发展中消除贫困(中国发展研究基金会,北京:
中国发展出版社,2007年9月)的背景报告之一。
作者感谢世界银行、中国社会科学院、密歇根州立大学、密歇根大学、福特基金会、国家自然科学基金(项目编号70473100)对数据调查和研究的资助,人口与劳动经济研究所的同事为数据收集所付出的艰辛努力,以及和孟昕、昉蔡、AlbertPark、JohnGiles等的讨论。
内容提要本报告利用城市住户调查资料,结合加总的统计信息,系统分析了中国城市贫困的趋势变化、决定因素、应对贫困的方式以及迁移贫困等问题。
通过分析,本报告得出以下几方面的结论:
首先,城市贫困自1990年代中期才成为一个日益显著的社会现象。
尽管各项研究对城市贫困的绝对规模尚无统一的结论,但很多分析都已经表明在社会经济条件发生变化的时候,贫困发生率也会有所变动。
宏观统计数据表明,户籍人口的贫困发生率近年来基本维持在一个稳定的水平。
不过,由于城市贫困体系是以户籍为基础的,因此,贫困的总体规模中没有考虑迁移人口,低估了城市贫困的实际规模。
其次,充分发挥劳动力市场的作用是应对城市贫困的主要手段之一。
城市贫困的发生总是和就业相联系的,因此,解决城市贫困问题也应该首先从扩大就业着手。
近年来城市劳动力市场出现的就业非正规化趋势不仅是劳动力市场化程度提高的必然结果,也是应对城市贫困的一种体现。
非正规就业虽然对持续增加城市家庭收入的作用有限,但的确是缓解贫困的有效手段。
所以,就业政策时需要充分重视非正规就业在扩大就业和缓解贫困中的作用。
第三,随着城市贫困日益为各界所重视,贫困救助的方式和体系也日益完善。
对城市贫困的社会救助日益由以前的和就业相关转向以收入为瞄准对象。
低保制度已经逐渐成熟和完善,并成为城市贫困救助的最基础的制度安排。
从低保资金的转移看,最贫困的20%人口获得了超过80%的低保转移支付,表明低保制度的运行效率是基本令人满意的。
尽管低保存在一定的瞄准失当问题,但它和其他国家类似的项目相比较具有较好的瞄准效果。
第四,迁移贫困成为城市贫困中一种越来越重要的贫困形式。
虽然以收入度量的迁移贫困,其发生率和城市本地居民的贫困大致相当,但迁移劳动力表现出更强的脆弱性。
从迁移贫困的产生根源看,城乡分割的减贫战略是重要原因。
因此,只有使减贫战略实现城乡之间的一体化才能更有效地减少迁移贫困的产生。
同时,剥离城市福利体制和户籍之间的联系也是必不可少的手段。
解决这种新形式的城市贫困,需要关注收入以外更多的维度。
目录一、数据.1二、城市贫困及其变化趋势.2
(一)关于贫困线的讨论.2
(二)城市贫困的变化.4(三)谁成为贫困人口.7三、应对城市贫困:
就业的非正规化.11四、公共支持政策与城市贫困的救助.16五、迁移贫困:
城市贫困的新形式.24六、结论和政策建议.31参考文献.33编者说明.34在很长一段时期内,人们都认为中国的贫困问题只存在于农村地区。
因此,中国政府在20世纪80年中期开始的扶贫计划,主要是针对农村地区。
然而,随着经济发展和社会结构的变迁,贫困问题的性质、构成和政策也发生了相应的变化。
这其中有两类因素使得城市贫困开始进入研究者和政策制订者的视野。
首先,城市经济体制的改革使得城市经济的构成发生了根本的转变。
进入20世纪90年代后期以来,中国经历了劳动力市场的严峻局面。
由于宏观经济持续处于总需求不足状态,对外开放程度的加深加速了产业结构调整步伐,国有企业在面临着困境的同时,又推进其激进的劳动制度改革,造成数千万城镇职工下岗,其中很大一部分成为持续的失业者。
这一部分人群中,有很大一部分人力资本和其他禀赋条件不足的劳动者因此而陷入贫困。
其次,随着农村向城市的人口迁移成为越来越普遍的社会现象,迁移人口的贫困问题值得关注。
但现有的贫困救助体系要么针对农村常住人口,要么针对城市户籍人口,却忽略了迁移人口的贫困问题。
本研究正是基于上述两点考虑,对城市贫困的趋势、相关的政策进行分析,并提出相应的建议。
一、数据本报告所使用的数据包括两个部分:
加总统计数据和抽样调查数据。
前者主要来自于公开发布的统计数据,在报告所使用之处都有明确的说明。
抽样调查数据则主要来自于中国社会科学院人口与劳动经济研究所在2001年和2005年所做的城市劳动力市场调查。
有关这两次调查的简单情况如下:
2001年底中国社会科学院人口与劳动经济研究所在中国五个大城市上海、武汉、沈阳、福州和西安所做的城市居民住户调查(CULS1)。
该调查在在每个城市都随机抽取了约70个社区,然后在每个社区抽取15个家庭,并对其中10户进行调查。
最终共得到有效家庭问卷3499份(每个城市700户),有效个人问卷8109份。
在此次调查的家庭问卷和个人问卷中,对于家庭成员的工作经历,当前的就业/失业状况,家庭的个人和家庭收入与消费状况,个人和家庭所获得的社会救助情况等。
同时,在每个城市还调查了600个居住6个月以上的外来人口(也属于城市常住人口)。
2005年的调查(CULS2)除了上述5个大城市以外,还增加了7个中等规模的城市,调查的抽样方法和2001年类似。
在5个大城市,样本包括2500个城市(户籍)家庭问卷和7445份个人问卷,同时,样本还包括了2512个外来家庭问卷以及5618份个人问卷。
在其他7个城市,样本包括3002外来家庭和7204份1个人问卷。
上述CULS1设计的内容在CULS2中也都有所涉及。
使用抽样调查资料分析贫困问题的好处在于:
首先,抽样调查资料既包括家庭信息,也包括个人信息,这样可以建立个人经济行为和家庭的贫困之间的联系;其次,抽样调查资料虽然在样本数量和样本的全国代表性方面有所不足,但抽样调查资料有更丰富的指标,可以更加深入地分析贫困分布、贫困特征和贫困决定等问题,也可以根据不同的贫困线更加动态地估计贫困问题;另外,由于这两轮调查在抽样方案、问卷设计和调查过程上的相似性,可以使我们动态地比较贫困变化过程,观察城市贫困的演变特点。
二、城市贫困及其变化趋势关于城市贫困的规模,一直以来存在着广泛的争议。
大家莫衷一是的主要原因源于两个方面。
其一,和农村贫困不同,对城市贫困的度量并不存在一个统一的贫困线。
这主要是由于城市间的价格水平和基本生活费用的差异较大,而无法向农村地区那样以一个相对固定的价格水平去衡量各个地区的生活成本;其二,对于谁应该被包括在城市人口之中尚无清楚的界定。
根据现有的人口统计,迁移人口一旦在目的地城市居住6个月以上,就被纳入是城镇人口的统计范围。
然而,现有的城市贫困救助体系却完全是以户籍为基础的:
只有持有城市当地户口的居民才有机会获得各种贫困救助。
我们将在本研究的第四部分着重讨论由于人口由农村向城市的流动而引起的城市贫困问题。
(一)关于贫困线的讨论贫困线是度量贫困的基础。
由于缺乏广泛认可、全国统一的(城市)贫困线,对城市贫困规模的度量自然也就缺乏可靠的依据。
目前,在实际的贫困救助和理论研究过程中,低保线、基本需求线以及主观贫困线等在不同的场合被用于贫困度量。
以下,我们简单讨论这几类贫困线在城市贫困度量中的作用。
低保线是各个城市根据当地的社会经济发展水平、收入和消费情况以及地方财力制定的对贫困人口的政策补贴标准1。
用低保线来衡量贫困的好处是,可以把贫困度量和社会救助政策结合起来,并考察政策执行的效果。
但使用低保线来衡量贫困也有所不足,因为低保线的确定往往和地方政府的财政收入水平挂钩,1根据1999年颁布的城市居民最低生活保障条例的规定:
“城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。
直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准,由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并公布执行;县(县级市)的城市居民最低生活保障标准,由县(县级市)人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定,报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。
”2使得地方财力有限的城市倾向于压低低保线以减少财政支出的压力。
当这种情况出现的时候,低保线衡量的贫困发生率就无法反映该地区真实的贫困水平。
另外,各地在制定低保线时缺乏统一的技术方法和基础资料,这也可能降低以低保线衡量贫困发生水平的科学性,以及在各个城市之间的可比性。
相形之下,以家庭消费支出为基础划分的贫困线由于更加客观,也更适合在各个城市之间进行比较。
支出线是根据“基本需求成本”(CostofBasicNeeds,CBN)来确定的:
以“最低营养需求”(MinimumNutritionRequirement,MNR)的成本作为参照组,确定食品贫困线,并通过构造贫困家庭获得非食品消费的成本,确定总的贫困线。
由于据此计算的贫困线是以实际生存需要的实物量为基础的,因此在不同的地区之间具有比较强的可比性。
很多学者运用该方法对贫困线进行测定(如Ravallion,1994;Meng,etal.,2004)。
其具体的方法是通过以下三个步来骤确定支出贫困线:
首先,以“最低营养需求”(MNR):
每人每天2100卡路里为标准,确立食品贫困线。
其次,将每个省、每个调查年份,最贫困的20%家庭作为参照组。
用家庭消费排序,不包括对耐用品的消费。
以体现一定卡路里数量的购买成本在不同收入组间存在显著差别,用最低收入组的消费代表对MNR最便宜的消费方式;第三,定义基本需求中的非食品构成。
人类的生存不仅需要食品,基本的衣服和住房同样是不可缺少的。
同样,衣物和住房的成本在不同收入组间存在显著差别,通过进一步构造获得非食品消费的成本,并把这一部分消费也计算在贫困线中,来确定总的贫困线。
另外,相对贫困线是发达国家在度量贫困时经常使用的指标。
最经常使用的标准是收入中位值的一半。
从相对贫困线反映的是收入分布和贫困之间的关系看,虽然它和绝对贫困线所反映出的含义有着比较明显的差异,但我们仍然希望通过比较相对贫困和绝对贫困的发生频率来更全面地反映城市贫困的全貌。
在实际工作中,世界银行提出的贫困线,如每天1美元、每天2美元和每天3美元也成为经常使用的、度量贫困的依据。
世界银行提出的贫困标准虽然缺乏国别的针对性,也没有明确的理论基础,但当我们需要对贫困状况进行国际比较时,这些标准仍然是一个有用的尺度。
表1列出了本研究此后使用的贫困线的情况。
低保线是根据当地政府规定的现价水平的贫困线。
2001年的支出上限是根据上述方法(CBN),利用城调队住户调查资料2计算的贫困线,而2005年的支出上限则是以2001年的支出上限为基础,根据价格变化的幅度(CPI)加以调整。
世界银行提出的每天1(2,3)美元和主观贫困线都根据购买力平价予以调整,由于该线在年度间没有变化,所以我们在实际使用这一组贫困线的时候对收入/消费等变量进行了价格调整:
首2城调队的住户调查资料在本研究所涉及的几个大城市具有代表性。
3先,将各个地区的价格进行年度的CPI调整,其次,考虑地区间的价格水平差异,对地区间的价格进行平减,调整地区间价格的依据是Brandt和Holz(2004)为调整中国各个地区之间的价格水平差异所构建的平减指数。
表表1:
本研究所使用的贫困线:
本研究所使用的贫困线(单位:
元/年)上海上海武汉武汉沈阳沈阳福州福州西安西安CULS1:
2001低保线33602340234024001872支出上限40682472231626402376每天1美元1124每天2美元2247每天3美元3371主观贫困线3225CULS2:
2005低保线348023162460
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