0458.试谈我国农村新型基本公共服务设施体系及配建模式以南京市为例.pdf
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10458.0458.试谈我国农村新型基本公共服务设施体系及配建模试谈我国农村新型基本公共服务设施体系及配建模式式以南京市为例官卫华刘正平叶菁华摘要摘要加快推进城乡基本公共服务均等化已经成为我国社会改革和转型的重要突破口。
西方发展经验表明:
推进城乡基本公共服务均等化需要系统完整、规范标准的制度体系和政府公共财政支持。
我国长期以来,受城乡二元体制和重城轻乡观念影响,在城市公共设施体系日臻完善的同时,农村公共设施建设仍不成体系、缺乏建设标准。
伴随着我国城乡统筹发展战略的深化实施,亟待针对农村差异性特点,根据社会发展趋势,补充完善新型农村公共服务设施体系。
笔者以南京为实证,采取法理剖析、文献归纳、案例借鉴、深度访谈和实践检验等多种研究方法,在现状和需求分析基础上,整合多行业和多部门标准,确立了农村公共设施配建的新思路:
(1)面向实施管理,建立农村新型基本公共服务设施分级分类体系;
(2)鼓励复合利用,提升运营规模效益;(3)引导集中布局,强化中心集聚效益;(4)满足现实需求,增加、完善、提高和优化相应配建标准和要求;(5)保障公共利益,把公益性公共设施作为配建底线标准。
这样,不断加快推进和实现城乡基本公共服务均等化。
关键词关键词农村;基本公共服务设施;配建模式;城乡统筹;南京1引言1.11.1城乡基本公共服务均等化是推进社会改革和转型的重要突破口城乡基本公共服务均等化是推进社会改革和转型的重要突破口在计划经济时期,我国形成了“城市以单位、农村以集体经济组织为基本载体”的基本公共服务供给体制,存在服务水平低、效率低、供给短缺、分布不均等问题。
改革开放以来,我国公共服务领域开始实行市场化改革,部分解决了计划体制的问题,公共服务事业得到快速发展,但仍存在服务体系不健全、政府责任不到位等矛盾,出现了上学难、看病难、社保不足等问题。
不可置疑,改革开放30年的经济大发展促进了社会和政府财富的积累,目前我国人均GDP已超过了4000美元。
但是,经济增长动力欠缺、贫富两极分化、城乡差距拉大、社会秩序不稳等问题不容忽视。
中东政治危机正表明了民生问题于社会乃至政治稳定的重要性。
因此,我国深化市场经济体制改革必须有稳定的社会秩序保障,必须谨防“中等收入陷阱”。
值得注意的是,社会保障、医疗、教育和公共住房等公共服务短缺已经成为当前制约我国扩大内需和发展转型的重要因素,公共服务因素在我国城乡实际本文得到南京市城市总体规划(20102020)和南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引项目资助。
2收入差距中的比例已高达3040。
目前我国城市公共设施体系正日臻完善,但农村公共设施建设仍不成体系,造成城乡公共服务差距的原因主要是城乡二元体制分割、国家财政资源配置城乡失衡以及地方政府财权和事权不匹配等体制性因素(孙世芳,2007;中国改革发展研究院,2008)。
当务之急,政府要转变职能,关注民生、改善民生,要以城乡基本公共服务均等化为重点,调整中央地方关系,使公共资源配置的重点由城市转向农村,由基础设施建设转向基本公共服务(迟福林,2007),重构我国农村公共服务设施体系,以此加快推动社会改革和转型。
1.21.2政府公共财政支持是实现基本公共服务均等化的重要保障政府公共财政支持是实现基本公共服务均等化的重要保障“三农”问题最终解决的关键在于建立城乡一体化公共产品供给制度,加快农村公共服务设施建设已成为统筹城乡发展的先行任务(仇保兴,2005;蒋时节等,2009;李兵第,2010)。
新世纪以来,国家始终把解决农业、农村和农民问题作为工作的重中之重。
2004年2012年党中央一号文件均聚焦“三农”(除2011年为水利外)。
在党的十六届四中全会上,为全面贯彻落实科学发展观,党中央提出了“五个统筹”的总体发展思路,其中将统筹城乡发展作为我国当前乃至今后很长一段时期内的重点工作之一。
在党的十七大上,为了改变我国农业基础薄弱、农村发展滞后的局面,党中央提出了“要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务,加强农村基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系”的要求。
随后,党的十七届三中全会上通过了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定,明确了“以工促农、以城带乡和多予少取放活”的城乡统筹指导方针和“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标要求。
2010年中央农村工作会议将十七届三中全会精神具体化,强调“要把政府的财政投入到农村基础设施建设和农村民生改善”。
2012年中央农村工作会议再次强调“各级各地要切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,把财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量用于农村,让公共财政的阳光更多地照耀到农村”(温家宝,2011)。
贯彻国家统筹城乡发展战略,基于城乡发展条件和环境的公平性,近年来江苏省和南京市也尝试从产业、规划、土地和社区建设等各个方面健全统筹城乡发展的制度环境与政策体系。
在新一轮南京城市总体规划修编中提出了南京“建设区域协调、城乡统筹、高效和谐新都会”的发展目标。
在南京市第十三次党代会上进一步明确了将南京农村地区建设成为“独具魅力的都市美丽乡村、农民幸福家园”的发展目标,要求“到2015年率先基本实现城乡一体化,初步建成结构完善、布局合理、均衡配置、覆盖城乡的公共服务设施体系,城乡就业、教育、卫生、文化、体育、社会管理和社会救助等基本公共服务实现均等化”。
从上述政策脉络分析可知:
当3前国家城乡统筹战略实施正在深化、细化,并逐步深入到财税体制、投资机制、社会管理等改革的深层次环节。
同时,政府职能正在发生转变,从过去重城市、重经济,开始关注农村、关注公共服务,开始关注上下级政府分工协作,加大对农村公共事业和社会事业的公共财政扶持。
今后,各级政府应将农村公共设施建设作为其重要责任,建立城乡统一的公共财政制度,将农村公共设施建设纳入公共财政范畴,完善财政转移支付制度,并结合生活消费和社会管理发展新要求,合理组织城乡公共服务圈,配置城乡公共设施(周林洁2009;李兵第,2010)。
1.31.3农村公共设施配建模式与现实发展的不适应性农村公共设施配建模式与现实发展的不适应性2007年10月,中华人民共和国城乡规划法的发布实施改变了我国规划立法与管理的城乡二元局面,开启了我国城乡统筹发展、一体化规划的新时代。
然而,长期以来受城乡二元、重城轻乡体制影响,城市公共设施标准体系日臻完善,农村地区规划标准却不成体系、有所缺项,且缺乏建设标准(见表1)。
我国需结合城乡统筹实践和中国传统规划理论,探索新时期城乡一体化规划的理论基础(汪光焘,2012)。
从推进农村基本公共服务均等化角度出发,必须结合我国农村生产与生活要求,构建新型农村公共设施规划理论和方法,这主要基于以下两个方面原因考虑:
(1)现行配建标准不满足现实需求,亟待调整和完善。
村镇规划标准(GB50188-93)中将镇村公共建设项目划分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保险、商业、集贸设施等6类40个项目进行配置。
镇规划规范(GB50188-2007)中又将镇公共设施分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场等7类。
但是,上述设施类别不齐全、覆盖范围有限,不能适应当前社会发展需求的变化。
例如,村庄一级较为缺乏养老、幼儿教育、文化体育、医疗卫生等生活服务设施以及公厕、燃气、垃圾收集等市政公用设施。
而且,虽然明确了各类设施用地的总量控制要求,但缺乏细化的建设标准。
此外,现行规范制订时间较早,已很难满足现实需要;
(2)分散重叠于多个部门内的多类标准亟待整合。
通过梳理国家、省市规范标准后发现:
有关农村地区设施配套标准的各类政策和标准数量繁多、内容庞杂,涉及社会、规划、建设、治安、民政、卫生、教育、商贸、城管、邮政等10多个部门,涉及多达30多个标准规范,涉及社区服务中心、文化站、养老院、派出所等20多种类型设施(见表2)。
各部门在建设和管理上往往相互分离、各自为政,造成各类标准相互之间缺乏整合与衔接,造成在实际建设过程中许多设施或重复建设或难以空间落地。
基于上述背景,农村地区公共服务设施研究的目的主要包括三个方面:
(1)保障和改善民生。
适应南京现阶段社会经济发展水平,结合农村生产与生活需求,并与南京现行的4新建地区公共设施配套标准规划指引相衔接,制定农村地区公共设施配建标准,确保民生类设施的落地,加快提升农村地区的整体环境品质,使农村村民充分享受到改革开放带来的成果和福利。
(2)配套设施的补齐补缺。
借助加快推进城乡基本公共服务均等化的机遇,努力构建布局合理、配套齐全、功能完善、服务便捷的新型农村基本公共服务设施体系,并制定形成系统完整、操作可行的基本公共服务设施规划建设标准,加快南京农村地区规划编制与管理的标准化、规范化。
(3)为扩大农民收入来源提供条件。
结合南京实际,依据乡村旅游发展情况,合理配套建设商业服务、旅游服务等经营性设施,千方百计为农民创收提供条件、创造环境。
表表1国家层面城乡公共设施和基础设施规国家层面城乡公共设施和基础设施规划技术标准和规范一览表划技术标准和规范一览表适用适用范围范围序号序号名称名称城市地区1城市居住区设计规范(GB50180-93)(1993年7月16日建标542号文发布,2002年局部修订)2城市公共设施规划规范(GB50432-2008)(2008年2月3日中华人民共和国建设部公告第804号公布)3城镇老年人设施规划规范(GB50437-2007)(2007年10月25日中华人民共和国建设部公告第746号公布)4城市绿地分类标准(CJJ/T85-2002)(2002年6月3日建标135号文发布)5城市环境卫生设施规划规范(GB50337-2003)(2003年9月10日中华人民共和国建设部公告第178号公布)6城市道路交通规划设计规范(GB50220-95)(1995年1月14日建标808号文发布)7城市公共交通站、场、厂设计规范(CJJ15-87)(1987年12月3日中华人民共和国建设部公告第636号公布)8城市工程管线综合规划规范(GB50289-98)(1998年12月7日建标246号文发布)9城市给水工程规划规范(GB50282-98)(1998年8月20日建标14号文发布)10城市排水工程规划规范(GB50318-2000)(2000年12月21日建标282号文发布)11城市电力规划规范(GB50293-1999)(1999年6月10日建标149号文发布)12城市抗震防灾规划标准(GB50413-2007)(2007年4月13日建标628号文发布)13城市防洪工程设计规范(CJJ50-92)(1993年2月8日建标72号文发布)14城市热力网设计规范(CJJ34-2002)(2002年9月25日中华人民共和国建设部公告第61号公布)15城镇燃气设计规范(GB50028-93)(1993年3月15日建标211号文发布,2002年局部修订)16城市邮电支局所工程设计暂行技术规定(YDJ61-90)(1990年5月5日中华人民共和国邮电部字238号文公布)农村地区1村镇规划标准(GB50188-93)(1993年9月27日建标732号文发布)2镇规划标准(GB50188-2007)(2007年1月16日中华人民共和国建设部公告第553号公布)3村庄整治技术规范(GB50445-2008)(2008年3月31日中华人民共和国建设部令第6号公布)4农村邮电支局所工程设计规范(YD2006-92)(1992年12月14日中华人民共和国邮电部832
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