性别失衡治理工具选择模型的实证研究.docx
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性别失衡治理工具选择模型的实证研究
性别失衡治理工具选择模型的实证研究
——以国家“关爱女孩行动”43个试点县区为例
尚子娟/杨雪燕/毕雅丽
2012-8-1820:
49:
32 来源:
《西安交通大学学报:
社会科学版》2012年1期第57~62页
【专题名称】妇女研究
【专题号】D423
【复印期号】2012年03期
【英文标题】EmpiricalStudyonChoiceofGovernanceToolsforGenderImbalanceinChina:
Taking43PilotCountiesandDistrictsofNational"CareforGirls"CampaignasExamples
【作者简介】尚子娟(1985-),女,山西运城人,西安交通大学管理学院博士研究生,陕西西安710049;杨雪燕(1970-),女,安徽安庆人,西安交通大学公共政策与管理学院人口与发展研究所副教授,陕西西安710049;毕雅丽(1983-),女,陕北米脂人,西安交通大学管理学院博士研究生,陕西西安710049
【内容提要】以“关爱女孩行动”43个试点县区的公共治理工具的实践和治理成效为基础,应用公共治理理论和政策工具选择理论,总结和建立了县区级性别失衡治理工具的选择模型;在对治理工具分类的基础上,发现了治理工具类型、外在治理环境和执行有效性间的一般规律;目前,在中国居高不下的出生人口性别比的问题上,其中对不同地区的特征,应采取相关治理工作,使其顺利贯彻执行,计划生育女儿户能够“老有所靠,老有所养”。
Basedonthepracticeandresultsofthepublicgovernancetoolsofthe43pilotcountiesanddistrictsofthe"CareforGirls"Campaignandusingthetheoryofpublicgovernanceandchoiceofthepolicytools,webuildamodelforthechoiceofthegovernancetoolsforgenderimbalanceatthecountyanddistrictlevelandsummarizetheresultsofthecampaign.Basedontheclassificationofthegovernancetools,wediscoverthegeneralruleforthegovernancetooltype,externalgovernanceenvironmentandimplementationeffectiveness.Atpresent,asfarastheissueofahighsexratioatbirthinChinaisconcerned,itisneededtotakerelatedgovernancemeasurestargetingcharacteristicsinvariousregionstoensurethesuccessfulimplementationsothatthegirlhouseholdswithfamilyplanningenabletogetthe"oldagesup-portandmaintenance".
【关键词】公共治理/人口性别比/关爱女孩行动publicgovernance/sexratioatbirth/"CareforGirls"Campaign
中国政府一直致力于出生人口性别比问题的治理和性别平等的促进。
自1980年以来,中国的出生人口性别比开始偏高且持续升高,国家将其列为新时期人口与社会发展领域的重大问题。
从2003年开始,国家人口计生委在出生人口性别比偏高的24个省的24个县区开展国家“关爱女孩行动”试点工作,继在各省市选出了19个“关爱女孩行动”省级试点县。
在随后4年的实践中,国家“关爱女孩行动”在43个试点县实施了一系列公共政策工具,包括“查处两非”、女婴死亡管理、计生户养老保障、奖励扶助以及以宣传社会性别平等理念等多种治理工具,而在其后,不同县区的治理工具的执行效果和执行困难程度也不尽相同。
治理工具作为治理的核心要素,选择合适的治理工具将会影响治理问题绩效。
在治理工具的研究领域,最大的挑战在于能够在过去的公共政策实践中总结具有强说服力的治理工具、选择的概念框架并为后来的政策执行者提供治理工具的选择依据[2]。
基于县区层面的“关爱女孩行动”试点工作的经验和成效,探索和推进出生人口性别比治理的实践[1,3,4],以及治理工具选择的研究,本文研究两个问题。
第一,首次从公共治理的角度对国家“关爱女孩行动”43个试点县区的治理工具进行梳理和总结,将根据治理工具的特征功能将其进行总结和分类。
第二,根据“关爱女孩行动”43个试点县区执行的治理工具的经验,通过分析不同治理工具在不同治理环境中执行的有效性,研究其是否存在一般规律,并依据治理理论总结县区级出生人口性别比治理工具的选择模型。
本文有以下几个目标:
首先,从公共治理的角度分析和总结县区级出生人口性别比治理工具的特征和类型;其次,根据治理工具的特征以及治理环境发现治理工具选择模型;最后,研究结果将为以后开展性别失衡治理的县区提供治理工具选择的理论支持,也为各县区以后开发更多功能和类型的治理工具提供理论基础和政策建议。
一、治理工具的特征及模型框架
从20世纪80年代,中国有关性别失衡的公共治理问题研究就已经开始,但却很少有学者从实证的角度对特定的治理工具进行系统分析[6]。
治理工具(也称为政策工具)是政府用来实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术[7,8],是公共政策目标与结果之间的重要连接点[9]。
目前的研究主要集中在三大主题:
工具的识别和分类、工具特性和适用情境、工具选择及其绩效[10]。
以往的研究试图通过治理工具的类型研究得出关于治理工具的一般规律,从而为后来的治理实践者提供治理策略和理论支持[11]。
但是,在面对具体的治理问题时,治理实践者们并不能仅仅根据治理工具的分类就能理性的选择最优的治理工具,结合具体治理问题下的治理工具的选择问题的研究还相对缺乏。
早期的西方学者在治理工具选择的上更多是从政治途径来研究政策工具的选择。
后期受公共选择学派的影响,学者们开始尝试运用经济学的理论假定、概念框架和分析方法来研究政策工具的选择。
西方学者提出了治理工具的选择依据主要包括两个方面:
第一,治理工具的选择需要依据治理工具自身的特征,例如,可接受性和可见性[12];第二,要考虑制约治理工具有效性的影响因素。
学者R.巴格丘斯的研究也表明有效的治理工具必须在恰当性和适配性之间进行权衡[12]。
学界有关治理工具的选择受两个方面的影响,一是治理工具所在的外在环境,包括经济、社会、文化、制度等[13,14];二是治理工具本身具有的内在属性,包括治理工具的特征、绩效等。
有关治理工具的特征研究表明,工具特性可以表现为每一种工具不仅具有一些共同特征,而且具有自身特征。
最为著名的是胡德的分类。
他将政府的政策工具分为:
信息类工具、资财类工具、权威符号、组织性工具[15]。
麦克唐纳尔和艾莫尔则根据工具所要获得的目标将治理工具分为:
命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具[16]。
针对本研究的需要,中国县区级出生性别比治理领域内的治理工具的划分需要把握治理工具的关键特征[17],即针对高出生人口性别比的三个原因。
本文拟采取治理工具的强制性、激励性和引导性作为出生人口性别比治理工具的分类标准。
有关治理工具的外在环境研究,在特定的环境条件下,一些治理工具要比另一些治理工具更为有效。
萨拉蒙和伦德的研究指出,不同的治理工具在影响程度、效果、公平程度、传统性和政党支持程度等方面存在着很多差异,这些差异影响着治理工具在特定情况下的适用性[18]。
胡德认为,理解治理工具与环境之间的关系非常重要,公共管理应该研究是在什么样的情境下特定工具的表现优劣。
治理工具的选择不仅要依据不同工具的自身属性及其作用机理,同时也需要分析和讨论它们和政策落实环境的关系。
本研究拟选取43个县区的经济、人口和政策环境作为治理环境变量。
有关治理工具的内在环境研究,美国的政策科学研究者布鲁金和霍芬认为,政策工具应用的重点在于政策产出或政策效果的实现[12]。
同时,治理工具有着特定的不受外在环境影响的内在特征,不同内容和特征的治理工具将会对治理执行过程产生影响[19],只有发挥各种治理工具的特点来采用它们时才会产生预期的效果[20]。
治理工具的选择应该根据它们的绩效特征在多大程度上满足解决某一具体问题的要求[21]。
因此,不同的治理工具的特征和绩效也是治理工具选择的一个重要影响因素。
本文试图从治理工具的内在特征、外在环境和治理工具的自评绩效三个维度总结和分析治理工具的选择模型。
分析框架如图1所示:
图1治理工具选择模型的概念框架
二、“关爱女孩行动”试点县区概况
(一)数据来源
本文的数据来自于2006年国家“关爱女孩行动”43个试点县的需求调查,其中包括《关爱女孩行动重点工作领域问卷》、《关爱女孩行动探索与思考问卷》、《关爱女孩行动专题访谈提纲》所获得的问卷数据和访谈数据。
调查采取问卷、座谈会、个人深度访谈的形式,通过对试点县区“关爱女孩行动”工作进展和需求的分析,从成效、经验、主要问题方面总结“关爱女孩行动”4年试点的进展情况,同时从已经开展的工作领域分析基层县区的治理工具需求状况。
试点县已经开展治理的工作领域包括“打击两非”、“全程服务”、“宣传倡导”、“利益导向”和“管理评估”等几个方面[22]。
这43个试点县区具有一定的代表性,覆盖了我国的中、东、西的大部分地区;同时,也涵盖了我国出生人口性别比偏高的所有省份。
(二)变量设计
1.治理工具的有效性。
有关治理工具的自身绩效,有学者通过投入-产出模型分析得出,治理工具的绩效由两个因素决定;一是治理工具的执行成本[23],二是治理工具的执行效果[24]。
工具以其固有的特性,当它被运用时会具有不同的特征,会以特定的方式执行。
因此就评估的目的来说,可以将治理工具作为一组绩效特质来处理[25]。
因此,出生人口性别比治理工具的执行绩效是从其开展的有效程度来赋值进行衡量,测量其执行效果。
数据收集是根据每个县区的需求评估问卷,由治理工作人员自评得出。
测量选项为五级,从“成效很大”到“没有成效”,赋分从100分到20分。
在对每一个小工具进行赋分后,根据治理工具的二级指标进行加权平均,再根据每一类治理工具的二级指标的加权平均得出每一大类治理工具的执行有效得分。
2.治理环境。
治理工具选择研究可以首先对各种工具的特性进行研究,再结合不同的治理环境进行选择,选择和应用研究是对治理工具前期研究的一种延伸。
本文涉及了县区层面出生人口性别比治理的三个治理环境:
经济环境、人口环境和政策环境。
(1)经济环境。
人均国内生产总值是衡量一个县区的经济环境的重要指标之一。
县域经济的小康标准为人均GDP为6770元。
2005年,国家统计局公布的百强县区的人均GDP为17400元。
依据上述标准,本文将43个县区的2005年的人均GDP分为三类。
(2)人口环境。
2005年,全国的出生人口性别比为120.49。
一般情况下,出生人口性别比在110以上称
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