欧盟经验对珠三角区域一体化的启示.pdf
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欧盟经验对珠三角区域一体化的启示.pdf
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2009年第9期2009年1月8日,国家发展和改革委员会制订的珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)(以下简称纲要)明确提出:
推进珠江三角洲区域经济一体化;到2012年,基本实现基础设施一体化,初步实现区域经济一体化;到2020年,实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。
纲要的颁布和实施,意味着珠三角区域在我国社会主义现代化建设宏伟蓝图中的战略地位更加突出,珠三角区域一体化问题已上升为国家层面的公共政策议题。
本文拟以欧盟区域一体化为借鉴,从制度层面研讨推进珠三角区域经济一体化的创新路向。
一、欧盟区域一体化的基本经验欧盟是当今世界区域一体化的成功典范。
欧盟一体化的发展进程已逾60年,先后经历了“欧洲煤钢共同体”、“欧洲经济共同体”、“欧盟”三个阶段,如今的欧盟已成为由27个国家组成的庞大区域联合体。
欧盟区域一体化的基本经验如下。
(一)构建多层次、网络状的组织体系为解决欧盟成员国之间在经济和社会等方面的发展差异问题,推动其区域一体化的顺利发展,欧盟构建了多层次、网络状的组织体系。
正如欧盟研究专家贝娅特科勒-科赫(BeateKohler-Koch)所指出,欧盟已经不是多层级治理模式的“三明治”体系,而是一种多层次、组织间网络状治理体系。
1欧盟设有欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院5个主要机构。
其中,欧洲理事会是欧盟的最高决策机构,由各成员国政府首脑和国家元首组成;欧盟理事会是欧盟的主要决策机构,由来自欧盟各成员国政府的部长组成。
理事会肩负着协调成员国立场、制定一体化的法规和政策、欧盟经验对珠三角区域一体化的启示*陈瑞莲*本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“区域公共管理研究:
国际比较的视角”(07JJD630014)的阶段性成果;得到中山大学“211”工程三期行政改革与政府治理研究项目资助。
作者简介陈瑞莲,中山大学政务学院、行政管理研究中心教授、博士生导师(广东广州,510275)。
摘要珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)的颁布和实施,标志着珠三角区域一体化问题上升为国家层面的公共政策议题。
虽然欧盟的情况与珠三角有着许多不同之处,但欧盟推进区域一体化的理念思路、体制机制和政策工具等基本经验对于珠三角区域一体化发展有着重要的借鉴意义。
以欧盟区域一体化为借鉴,将会为从制度层面推进珠三角区域一体化提供创新路向。
关键词欧盟珠三角区域一体化制度创新中图分类号D814.1;D035.5文献标识码A文章编号1000-7326(2009)09-0035-07政法社会学区域公共管理研究35-推动欧盟一体化发展的重任;欧盟委员会的主要职责是:
实施欧盟有关条约、法规和欧盟理事会做出的决定,向欧盟理事会和欧洲议会提出政策实施报告和立法动议,处理欧盟日常事务,代表欧盟进行对外联系和贸易等方面的谈判;欧洲议会除和欧盟理事会共享立法权外,还有民主监督权及欧盟预算的决定权;欧洲法院则是欧盟的最高法院,其职责主要体现在两个方面:
一是司法审查和司法救济,二是直接对成员国进行起诉,使欧盟一体化的运行真正纳入法制轨道。
欧盟在上述机构及成员国政府中都设置了专门的区域协调机构,如欧盟委员会内设的第16事务部(D-G16)即“区域政策事务部”,欧盟理事会和欧洲议会内设的区域政策委员会等,在纵向上形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个层次的区域协调体系,实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。
与此同时,欧盟横向方面的区域协调组织也名目繁多,如区域委员会、银行、利益团体、政策联盟等在整个区域协调政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色,日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。
(二)采用多管齐下的政策工具欧盟是成熟的市场经济共同体和法治社会,在区域一体化进程中较好地选择和采用了法制、经济和行政多管齐下的区域协调政策工具。
2(P230)一是完备的法律工具。
欧盟不是一个国家,但欧盟国家间区域一体化却创造了一整套前所未有的既不属国内法也不属国际法的独特的法律体系和法律制度。
欧盟国家间区域一体化就是建构在这一法律体系基础上并在其指导和规范下发展的。
此外,欧盟的成员国也制定了促进区域协调发展的法律体系,如德国的宪法、改善地区经济结构的法律等,在促进德国区域协调方面起着关键性作用。
总之,欧盟采用了完备的法律工具,使欧洲一体化得到法律化、制度化和规范化的保证。
二是精细的经济工具。
欧盟区域协调发展的经济手段,集中体现在设计精细的多种扶持基金方面。
这些扶持基金主要有结构基金(StructuralFund)、聚合基金(CohesionFund)、团结基金(TheEuropeanUnionSolidarityFund)和预备接纳基金(Pre-accessionaid)。
欧盟通过上述扶持基金的组合使用,落实了区域协调政策,使落后区域追赶发达区域,重构衰败的老工业区域和振兴萧条的农村区域,扶持城市或跨界地区的滞胀区域,有效地推动了欧盟成员国的协调发展。
三是规范的行政工具。
欧盟为区域发展基金的筹集制订了相关规定。
如规定每个成员国每年要上缴本国GDP的1%作为欧盟预算经费,其中四成用作各种基金扶持区域协调发展。
同时,确立了区域援助的通用规则和严格的项目报批流程,包括财政援助必须根据当地的实际情况,不得瞒报;要有伙伴制;欧盟的经费不能取代成员国或区域的公共支出;必须有区域的优劣势分析(SWOT)、独立的评估和伙伴咨询;每个项目均需有量化目标、有实际意义的产出结果和融资方案等。
此外,制订了科学合理的决策程序:
第一步,欧盟委员会下设的区域总司(DG16)提出议案,内部协商论证后形成动议稿;第二步,欧盟专门委员会讨论形成修正案;第三步,欧盟理事会批准;第四步,欧洲议会批准;第五步,欧盟委员会执行。
(三)形成多样化的区域协调模式一是落后区域治理模式。
随着欧盟版图的扩大,其成员国内部发展差距过大的问题日益明显。
因此,对落后区域(lessdevelopedregions)的治理成为欧盟的重中之重,欧盟结构基金的很大比重就用于扶持这些地区的发展。
在欧盟,一般按人均GDP水平来确定某一地区是否属于落后区域,如果该国或地区人均GDP低于欧盟人均GDP的75%,就被确定为落后区域,可以享受欧盟基金的资助。
目前,欧盟有超过25%的人口、64个区域的人均GDP低于75%的欧盟均值,属于典型的落后区域。
二是创新区域发展模式。
创新区域是新经济时代欧盟区域发展的一种重要模式。
早在1995年欧盟就发布了创新绿皮书。
在2000年葡萄牙里斯本召开的欧盟理事会上,又明确提出了建立欧盟区域创新评价指标体系,将欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识经济社会的战略构想。
在欧盟这种整体的创36-新政策和竞争激励机制指引下,近10年来欧盟国家共涌现出200多个颇具国际竞争力的创新区域。
三是跨境合作模式。
跨境合作是欧盟国家区域整合的一种新模式,它一方面有力地促进了行政区边缘区域的经济发展,另一方面又提升了核心区域和边缘区域的整体竞争力。
其中丹麦、瑞典两国跨境的“奥尔胡斯区域合作”(OresundRegion)是欧盟国家跨国合作的成功范例,它被经合组织(OECD)称为“跨境区域合作的佼佼者”。
2奥尔胡斯区域合作之所以取得巨大成功,最关键的因素在于这种合作有一整套健全的制度安排作保障。
它包括两国间、区域主体间和各级政府间的区域合作组织体系及市场、公民和社会各方面的合作网络。
其中,民间的“奥尔胡斯区域委员会”负责区域合作的日常管理工作。
四是流域治理模式。
欧盟境内有莱茵河、多瑙河等众多国际河流,流域的合作治理问题非常突出。
在长期的实践探索中,欧盟形成了一套丰富而又实用的流域治理模式:
成立了流域保护国际委员会;签署了具有法律效力和制度约束力的公约;设立由政府间组织和非政府组织组成的观察员小组,监督各国流域治理计划的实施;签署了系列流域水环境管理协议以及制订实施流域可持续发展计划等。
上述表明,欧盟在冲破国界阻隔,推进跨边界区域协作治理,实现超国家的区域经济、政治、文化和社会的协调整合方面,走出了一条具有一定普适性效应的区域一体化发展道路。
二、珠三角区域一体化的发展现状及存在问题随着改革开放的深入和珠三角地区经济的快速发展,中共广东省委早于1994年10月召开的省委七届三次全会上就明确提出建设珠江三角洲经济区的设想。
次年,广东省政府制订与实施了珠江三角洲经济区现代化建设规划和珠江三角洲经济区城市群规划,卓有成效地推动了珠三角地区经济和都市圈现代化建设的整体发展。
目前,珠三角地区正按照纲要的总体框架要求,遵循“政府推动、市场主导,资源共享、错位发展,平等协商、互利共赢”的原则,积极推进区域经济一体化的发展。
(一)珠三角区域一体化的发展现状1.签署了系列合作协议。
一是“广佛同城化”合作协议。
广佛都市圈是珠三角地区的核心区域。
强化广州、佛山两市的同城效应,对于有效落实纲要,全面提升广佛整体发展水平和区域综合竞争力,携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群,建成全国科学发展示范区,具有重大的现实意义和深远的战略意义。
2009年3月19日,广州市和佛山市签署了广州市佛山市同城化建设合作框架协议。
根据该协议,广佛两市将在创新行政管理体制、拓宽合作领域、促进两市要素资源自由流动、优化配置效率和推动两市经济社会等方面更加紧密融合,并全面构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化格局。
随后,广佛两市还签订了环境保护合作、交通基础设施合作、城市规划合作、产业协作、法制合作等多份子协议,拟率先通过公共交通、城市规划、产业链、区域市场环境和环境保护的一体化推进广佛同城化。
二是“深莞惠”合作协议。
2009年2月27日,深圳、东莞、惠州三市在深圳召开党政主要领导联席会议,并签订了推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议,以加快珠江口东岸的经济一体化进程。
该协议提出重点加强深莞惠三市之间发展规划的衔接,在产业发展上错位发展,加大东江流域的水资源共同保护力度,加快城际轨道交通建设,促进完善珠三角电网和跨区域输电通道,加强三市在治安、疫情、食品安全等方面的应急协作。
此后,深莞惠三市的工商行政管理合作、环保合作、金融业合作等协议也先后签订并启动。
三是“珠中江”合作协议。
2009年4月17日,首届珠海、中山、江门三市紧密合作工作会议在珠海举行,会上签订了推进珠中江紧密合作框架协议,三市将率先在规划、交通基础设施、产业、环保、应急处理等方面展开合作,以促进要素合理流动,形成珠中江三地互动共赢的良性发展,全面提高珠江口西岸地区的综合发展水平和整体竞争力。
同时,珠中江三市还先后签订了医疗卫生服务、旅游、警务、农渔业、环保合作等具体领域的合作协议。
37-四是“广佛肇”合作协议。
2009年6月19日,广州、佛山、肇庆三市签署了广佛肇经济圈建设合作框架协议,该协议提出,以一体化为目标,以交通基础设施建设为先导,以劳动力和产业双转移为重点,推动广佛肇经济圈发展。
框架协议签订后,广佛肇三市还在交通设施、产业发展、环境保护、教育文化、旅游等领域签订专项合作协议,同时拟共同开展广佛肇经济圈重大战略研究,制定广佛肇区域一体化发展规划。
五是珠三角九市专项合作协议。
除上述“广佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”三个经济圈的合作框架协议外,近几个月来,珠三角九市还陆续签署了区域应急管理合作、警务协作、反走私紧密合作、公积金异地互贷、安全生产应急救援协作、公职律师协作、版权协作、人才工作联盟合作、旅游合作等具体领域的合作协议,各种合作协议的签署已成为当前珠三角地区的一个热门公共话题。
2.形成了初步的协调机制。
推动珠三角区域一体化发展,必须有畅通的沟通协调机制。
目前珠三角地区已形成如下协调机制。
一是区域合作发展论坛。
从2003年开始,广州、佛山两市先后举办了广佛区域合作发展论坛,共同研究广佛同城化战略规划和政策框架,以及提升广佛都市圈的对策。
目前,佛山和广州正准备举办广佛同城化论坛,围绕广佛同城化问题,带动媒体全方位的报道,及时宣传同
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