国家环境保护十一五规划中期评估技术指南.docx
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国家环境保护十一五规划中期评估技术指南
《国家环境保护“十一五”规划》
中期评估技术指南
2008年11月
为贯彻《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知(国发〔2007〕37号)》精神,落实《国家级专项规划管理暂行办法》的要求,环境保护部拟会同国务院有关部门,对各省(自治区、直辖市)和有关部门(行业)在2008年12月31日前执行《国家环境保护“十一五”规划》的情况开展规划中期评估工作。
一、评估依据
开展《国家环境保护“十一五”规划》(以下简称“十一五”环保规划)中期评估工作的依据如下:
1、国务院《关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》(国发【2007】37号)要求:
“要高度重视投资质量和效益,保证《规划》执行的严肃性和合理性。
要建立评估考核机制,每半年公布一次各地区主要污染物排放情况、重点工程项目进展情况、重点流域与重点城市的环境质量变化情况。
在2008年底和2010年底,分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核,评估和考核结果要作为考核地方各级人民政府政绩的重要内容。
”
2、《国家环境保护“十一五”规划》要求:
“环保部门要建立评估考核机制,加强对规划执行情况的督促和检查,加强环境统计和监测,每半年公布一次各地区主要污染物排放情况、重点工程项目进展情况、重点流域与重点城市的环境质量变化情况。
在2008年底和2010年底,分别对本规划执行情况进行中期评估和终期考核。
”
3、《国家级专项规划管理暂行办法》第二十一条要求:
“国家级专项规划实施过程中,编制部门要加强跟踪监测,应适时对实施情况进行评估,并向审批机关提交评估报告。
”
二、工作目标
开展“十一五”环保规划中期评估,是落实国务院环保部署和环境保护目标责任制的需要,是推动环境保护历史性转变的需要。
环境保护涉及面广,需要通过中期评估,统筹经济社会环境领域的发展状况,跟踪分析规划实施中的各方面因素和问题,做好环境保护规划与经济社会发展相关规划的衔接协调、相互促进、同步实施,将环境保护规划实施作为推动历史性转变的切入点。
本次评估工作的主要目标体现在以下五个方面:
1、评估总结规划实施中期执行情况。
对“十一五”环保规划及相关专项规划的实施情况进行客观评价,重点说清截至2008年底“十一五”环保规划目标、指标、任务、措施完成情况。
2、分析规划实施的经验和存在的问题。
分析各省实施“十一五”环保规划及落实各项政策的经验,剖析规划执行过程中遇到的问题。
3、明确下一步规划实施的重点。
通过总结分析规划实施的经验和存在的问题,提出“十一五”环保规划实施后两年的工作重点和思路,落实各地规划实施责任,提出强化规划执行的机制、制度与政策层面的建议,进一步推动“十一五”环保规划的实施。
4、初步预测2010年规划实施情况。
分析经济社会、资源能源等形势发生变化对规划实施产生的影响,依据规划中期实施情况,初步预测到2010年“十一五”环保规划目标、指标、任务、措施完成情况,并进行规划目标的可达性分析。
5、构建规划实施评估机制。
研究探讨“十一五”环保规划终期考核内容与技术方法,完善规划评估长效机制,为做好“十二五”环境保护规划的前期研究和编制奠定基础。
三、评估原则
中期评估应坚持如下原则:
1、对照规划,全面评估。
为掌握“十一五”环保规划的全面实施情况,规划目标、任务、重点工程与保障措施等规划内容均应纳入评估范围,为后期规划实施提供信息、技术与经验方面的支持。
2、环环相扣,分析因果。
应用逻辑框架分析方法,将环境质量目标、总量控制指标、工程项目投资、主要任务、保障措施等规划内容进行分析提炼,探索形成具有因果关系的指标(条目)体系。
3、突出重点,分类把握。
对于约束性指标和考核指标,评估工作要强化上级政府对下级政府的审核评估;对于部门履行规划过程中要承担的责任,直接影响到约束性指标完成情况的,也要强化审核评估;对非约束性、非考核性指标,评估工作以各省自我评估和各部门总结分析为主。
4、求真务实,利于对比。
保证评估标准的一致性、评估数据的真实性、评估结果的可比性,确保各省评估方法、数据、结果的公平。
四、评估主体与对象
本次评估工作由环境保护部会同国务院有关部门组织进行,评估31个省、自治区、直辖市(计划单列市纳入其所属省份进行评估)执行“十一五”环保规划的情况,即从2006年1月1日至2008年12月31日期间,31个省、自治区、直辖市人民政府对“十一五”环保规划的执行情况。
同时,国务院有关部门提交执行“十一五”环保规划的总结报告,在此基础上汇总分析“十一五”环保规划的实施执行情况。
五、评估程序
通过实地调研、专家咨询、有关部门和地方评估工作人员提出建议等方式,完善“十一五”环保规划中期评估工作技术指南;通过研讨培训、分区座谈等方式统一技术方法和思路;各省结合实际,按照中期评估报告大纲(见附1)的要求,编制本省(自治区、直辖市)评估报告(后附定量指标评估数据表等附件)。
各地在规划评估中,应鼓励公众参与和专家参与。
在各地评估工作的基础上,环境保护部会同有关部门开展“十一五”环保规划实施情况的中期评估工作,规划中期评估报告向国务院汇报并适时向社会公布。
六、评估方法
本次评估将在统一数据统计口径的基础上,结合污染源普查工作与污染减排工作,采用自查、抽查、实地调研、数据验证、定量评估与定性评估相结合的方式进行。
评估数据和资料来源:
依据各评估内容的差异,中期评估数据主要来源于环境保护部统计数据、监测数据、核查数据;各部门统计数据、年报数据;各省评估数据、监测数据、统计数据;国家专项规划评估数据、专项检查调查数据等。
评估工作采用定量评估和定性评估相结合的方法进行。
定量评估是评估规划实施的重点。
要分析各项评估指标的现状及2010年预测水平,并在评估报告中分析原因(见附2)。
这些指标包括国务院下达的污染减排指标、原国家环保总局规划目标指标分解方案、流域污染防治等专项规划确定的目标、国家与各省签订的责任状要求(包括落后产能淘汰等),以及各省(自治区、直辖市)批复规划的具体要求。
定量评估指标体系主要有“十一五”环保规划目标、任务要求、重点工程、保障措施中涉及的定量数据,也可以用“是否”等定性判断性问题构成。
各省(自治区、直辖市)按照实际涉及的工作范围,可以对定量评估指标适当增减。
如对于本省(自治区、直辖市)有特征性的重点工作,可以设定补充性评估指标,内陆省份不用填写近岸海域环境评估表格。
对于明确了2008年和2010年具体指标要求的,需要评估或预测指标完成程度(相对量)。
对于没有具体指标要求的,以绝对量(工程量)评价数据为主。
对于规划中涉及定性要求的条目评估,以各省(自治区、直辖市)报告为主,辅以调查问卷、实地调研等公众参与与专家咨询相结合的方式开展。
定性评估条目(见附2)提供各省(自治区、直辖市)参考,主要用于评估报告编制过程中需要或可能涉及的分析要点,各省(自治区、直辖市)按照实际工作情况适当增减条目。
对于规划中涉及国家政策法规制订的,由国务院有关部门提交规划实施总结报告,以定性评估为主。
为加强数据的分析,体现规划目标指标的先导性和逻辑关系,中期评估总体上采用基于环境要素的逻辑框架法的思路,进行定量定性相结合的系统分析(见附3)。
即按照水、气等要素为章节展开中期评估,将反映要素领域内的目标、指标、任务、工程、投资、措施、政策等集成,而不是按照目标、任务等分别论述,强化定性的因果关系分析。
与此相对应,中期评估报告编制也是按照要素进行的。
逻辑框架法是中期评估报告章节安排的思路,用于指导各地进行规划评估,本身不产生具体的数据表格。
为解决各地对于定性评估的技术方法问题,本指南设计了红绿灯分析方法(见附3)供各地参考。
红绿灯分析方法,实质上是一种定性和定量相结合的评估判断方法,主要依靠各省(自治区、直辖市)的自我评估进行。
各地可以结合实际,选择重点的定性评估条目、与定量指标关系密切的政策措施等进行红绿灯分析,总体判断政策趋势,共同分析评估总体规划实施态势。
七、评估报告和内容
评估报告主要以“十一五”环保规划内容为主,同时兼顾与规划内容密切相关的有关国家专项环境保护规划的实施情况,以及环境保护部与各省(自治区、直辖市)签订的目标责任状(书)完成情况。
评估报告应明确上述规划等对本省的要求,特别是2008年和2010年定量要求,并与本省“十一五”环保规划的要求进行对比分析,有差异的要重点说明,逐一分析实施与执行情况。
评估报告还要做好与本省“十一五”环保规划及其专项规划评估工作的衔接。
原则上定性定量评估指标、条目以“十一五”环保规划文本为主,不改变规划文本表述和要求。
但对于各省(自治区、直辖市)特殊性的目标指标等也应纳入评估内容,实现相互协调。
评估报告应尽可能突出环境保护重点,不仅仅局限于环保系统。
评估重点应放在定量评估指标上,特别是规划确定的总量和质量目标,强化规划目标可达性分析,通过分析规划中期实施取得的成效、存在的问题或差距、原因等,预测“十一五”末期规划目标能否完成。
定性评估条目只作为分析定量指标是否可达的基础与依据,用于分析环保工作、政策的效能,分析经济社会变化对“十一五”环保规划目标实现的影响,服务于中期评估报告文本的编制。
各省评估报告编写内容参见附1,并附适当的数据表和参考文件。
评估报告、定量指标分析表、部分定性评估条目分析表及参考文件是中期评估的最终产出。
评估报告主要按照环境要素类别,分水环境、大气环境、固体废物、生态环境、近岸海域、核与辐射6个部分,重点就目标指标可达性分析、措施有效性分析进行评估。
同时,就“十一五”环保规划特别关注的农村环境保护、环境监管能力建设以及共性政策配套问题进行实施情况评估分析。
最后要总结规划目标指标、重点工程、主要任务的实施成效等共性问题,找出差距、识别问题与原因,并提出相应的对策措施建议。
1、水环境
主要从COD减排、饮用水水源地安全、地下水污染防治、流域水污染防治等方面进行评估。
本项评估内容主要体现在大纲的第3章—水环境规划实施评估。
水环境评估从目标指标、任务措施等方面入手,应特别突出COD减排目标指标内容(有条件的可以单列一节展开),并将其结构减排、工程减排、管理减排等措施及三大体系建设等方面有机融入评估报告的相关章节(二氧化硫减排与此相同),并可结合年度减排计划执行情况进行评估。
定量的评估指标与定性的评估条目见附2(以下各项评估同);单项评估中“规划目标指标分析评估”主要围绕定量指标展开,单项评估中“规划任务措施分析评估”主要围绕定性指标展开;水环境的逻辑框架法应用参考见附3表2。
2、大气环境
主要从二氧化硫减排、城市空气质量改善、工业废气污染防治、机动车污染防治、噪声污染控制与温室气体排放控制等方面进行评估。
本项评估内容主要体现在大纲的第4章—大气环境规划实施评估。
3、固体废物
主要从危险废物与医疗废物处置、生活垃圾无害化处理、工业固体废物综合利用等方面进行评估。
本项评估内容主要体现在大纲的第5章—固体废物规划实施评估。
4、生态保护
主要从生态功能区划、重要生态功能区和自然保护区重点工程进展、开发建设活动的生态环境监管等方面进行评估。
本项评估内容主要体现在大纲的第6章—生态保护规划实施评估。
5、农村环境保护
主要从土地污染防治、农村生活环境整治与农村面源污染防治等方面进行评估。
本项评估内容主要体现在大纲的第7章—农村环境保护规划实施评估。
6、近岸海域
主要从陆源污染削减、海洋环境灾害应急、保护海洋生态环境等方面进行评估。
本项评估内容主要体现在大纲的第8章—近岸海域环境保护规划实施评估。
7、核与辐射安全
主要评价核设施和放射源的安全监管、放射性废物的处置等情况。
本项评估内容主要体现在大纲的第9章—核与辐射安全规划实施评估。
8、环境监管能力建设
主要从提高环境监管能力出发,着重评估监测预警体系的自动化、信息化建设情况以及相应的环境执法监督体系完善情
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