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社会政策与中国社会发展
社会政策与中国社会发展
社会政策与中国社会发展
社会政策与中国社会发展
——社会政策时代:
中国社会发展的选择
——人本与共享:
社会政策的价值指向
——通过行动主体多元化实现福利服务提供的变革
——社会政策对执政党意义重大
——基于需求的社会政策:
研究和分析框架
王思斌/辛鸣/王振耀/吴忠民/沙琳·库克
社会政策时代:
中国社会发展的选择
王思斌
作者单位:
北京大学社会学系
3月5日,温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告,谈及经济政策、收入分配、反腐、民生等诸多热点难点问题。
其中,民生问题占大量篇幅,比如“着力改善民生,加快发展社会事业”。
《中国社会科学》2004年第6期组织的以“科学发展观与社会政策”为题的一组笔谈中,笔者发表了《社会政策时代与政府社会政策能力建设》一文,指出“中国将迎来社会政策时代”,并在其他场合多次阐述过这种认识。
应时而生的“社会政策时代”
时代是一个“社会—时间”概念,它指的是某种社会在一个较长时间内表现出来的重大特征。
“社会政策时代”是指在一个国家或地区,以改善困难群体、弱势群体和广大民众的生活为目的的社会政策普遍形成,并且作为一种制度被有效实施的社会现象和社会发展阶段。
“社会政策时代”应该具有如下一些基本特征:
第一,社会公正的理念被普遍认可。
任何社会政策的制定都以一定的社会公正的理念、福利思想为背景,这种思想常表现为人们对某些社会问题的关注和对解决这些问题具有较为一致的价值判断。
这样,社会公正的理念、对困难群体的不利地位的关注在决策层和政府那里达成共识,于是,政府做出相应的制度安排。
第二,出台覆盖面较宽的诸多社会政策。
作为一种时代特征,社会政策时代意味着在一段时间内有较多社会福利政策出台。
开始,政府可能在最关键的领域制定相关政策,对脆弱群体进行救助和支援,缓解社会中的张力。
相继,其他社会福利政策会逐渐地或较快地被制定,涵盖那些被认为是有利于表现社会公正的领域,并表现出社会政策的群体效应。
社会政策的较充分发展将影响到人们日常生活的诸多领域。
第三,社会政策被制度化地有效实施。
为了保障社会政策的有效实施,必须有相应的执行政策的组织体系。
一般的,这种组织体系并不局限于政府部门,常常有民间组织的参与,实际是政府与民间的合作系统。
此外,其运行及功能效果具有可监测性。
“社会政策时代”是笔者根据中国经济社会发展的阶段性特点,并参考一些发达国家工业化、现代化的经验而提出的一个概念。
改革开放以来,特别是20世纪90年代中期向社会主义市场经济体制加速转变以来,中国经济获得了持续快速增长,社会财富大量增加。
同时也在转型过程中积累了大量社会问题,其中最明显的当属收入分配的两极分化,以及由此带来的社会基层民众的社会认同问题。
关心民生是重点
一方面是社会财富的大量涌现,另一方面是收入分配严重不公,失业、贫困、看病难、上学难等问题愈演愈烈。
这两方面加在一起必然会促成政府或社会的某种作为。
2003年,在坚持科学发展观、关心民生的大背景下,为了应对突出的社会问题,国务院在很短的时间内制定颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,一些关注困难群体、弱势群体(包括流浪乞讨者、进城务工农民、危重病患者、失依儿童与老人、城市退休人员及失业人员等群体)的人身权、生存权,更加体现人文关怀的政策已经出台或者正在制定之中。
当时,全国人大也宣布在未来几年内加强社会立法,这就是说,中国将出现社会政策集中出台的现象。
在这种情况下,有必要用一个概念来概括,即笔者在研究了德国、英国的社会保障、社会福利政策的发展进程之后,提出了既与它们相近,又与之不同的“社会政策时代”概念。
中国社会政策的发展正在呈现上述特征。
2004年以后,免除农业税的政策(这是一项社会政策)提前在全国范围内实施;保护劳动者和弱势群体的《劳动合同法》、《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》得以制定或修订;中央决定建立覆盖城乡居民的社会保障体系,城市较早实施了最低社会保障制度,农村也实施了最低生活保障制度;新型农村合作医疗制度全面推开;农民工社会养老保险金的转移接续在经历多年争论后得以实现;中西部地区中小学生的“两免一补”政策支持了贫困学生的学习;农村社会养老保险制度已在试点;一些省市开始对老年人发放生活补贴;许多城市开始积极实施使广大居民受益的公共政策;等等。
社会政策时代是发展的产物
近几年来,中央和地方政府都相当重视社会建设,关注民生,制定出台了大量
部门提出建立适度普惠型社会福利的想法,一些比较发达的省市正在积极发展普惠型社会政策(比如北京市的“大民政”),而且随着经济的持续发展,这些公共服务和社会福利还会向更大范围和更高水平发展。
我们可以期待通过经济社会的持续协调发展,逐步建成与之相适应的社会福利体系,到21世纪中期,中国人民的社会福利将会发展到较高水平。
应该说明的是,“社会政策时代”的发展,较大范围、不断发展的社会福利的实现,必须以经济的稳定、持续发展为条件,必须以经济社会协调发展为条件。
因此,从“社会政策时代”发展的角度来说,大力发展经济、促进经济社会协调发展是第一要义。
人本与共享:
社会政策的价值指向
辛鸣
辛鸣,中共中央党校教授
社会政策在今日中国受到关注的原因何在,社会民众对之可以期待些什么,决策者又应该如何面对?
认真梳理这些问题,对于今日中国社会政策的有效建设和健康发展很有意义。
发展的补课:
社会建设呼唤社会政策
我国第一次在完整意义上使用“社会政策”始于2006年中国共产党的十六届六中全会。
在此前并不是没有社会政策的说法,但彼时的社会政策内涵界定极其狭窄,主要是抚恤救济慈善等内容,故政府系统内也只有民政部门来担负这些社会政策的筹划落实。
这几年,社会结构在变化,社会群体在分化,社会空间在拓展,社会功能在凸现。
很多原本属于经济、政治的空间被日益剥离出来成为了社会空间,很多原先附着于经济政治领域的民生事项需要专门应对与解决,经济建设的成果与政治建设的要求要通过社会建设来实现。
中国社会要在现代背景下全面发展,必须补上社会建设这一课。
发展固然关注物质财富数量的增加,但更看重的是物质财富价值的实现。
我们发展创造的财富,归根结底还是要着眼于人民群众物质文化需要的满足,着眼于民生。
这就需要通过社会建设化解经济建设产生的发展目的异化的问题。
人本与共享:
社会政策的价值指向
着眼于构建社会主义和谐社会的今日中国,社会政策必须以“人本”与“共享”为基本价值指向,而不要老想着去减少群众的权利、降低群众的需求、控制群众的行动,老想着便于管理,老想着“清一色”、“一言堂”。
不能造福于民生的发展不是真正的发展,更不是中国共产党人追求的发展。
我们的社会政策必须在实现经济增长的同时,把解决贫困、就业和社会公正作为重要内容,必须在重视物质积累的同时,充分尊重人权,包括公民的政治、经济、文化等权利,切实解决收入分配、社会保障、看病、上学、生态环境保护、安全生产、社会治安在内的一些关系群众切身利益的问题,不仅满足人民群众当下的生活需求,更要满足人民群众长远的发展权利。
共享则是使人民群众得到的社会福利要随着经济的发展不断有所增加。
我们绝对不能搞平均主义,不能没有条件地进行“劫富济贫”;但另一方面,当前更为重要、更需要重点关注的是,一定要让人民群众共享社会发展的成果。
我们不能让社会上不同利益群体之间的收益差距太大,让一些利益群体超常规地获得利益,而另一些群众生活的改善赶不上相应的社会发展进步水平。
建立在这样价值理念上的社会政策就会把实现社会公平正义放到更加突出的位置,综合运用多种手段,依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系,妥善协调社会各方面的利益关系,使得各个社会阶层与群体都能享有自己可得到的和应该得到的权益与利益,都能在和谐社会的社会结构中找到自己的应有位置和恰当位置,进而实现社会的有序稳定。
量力与尽力:
社会政策的实践要求
出于对社会大趋势的认知,我们一些决策的同志在理论上也承认社会政策的重要性,但在实践中往往“顾左右而其它”舍不得投入。
确实,在进行具体的社会政策安排过程中,是要坚持量力而行与尽力而为有机统一,只是在理性考量现实社会财富能力可能性的前提下,要更加突出责任感与自觉性。
虽然,我们所说的总体小康仍然是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康,这一阶段的社会政策安排不能把群众胃口吊得太高,吊得太高不仅不利于社会持续发展,也解决不了社会民众的现实问题。
但是,毕竟30年来中国社会财富的积累是巨大的,经济总量超过了30万亿,在世界排名中坐三看二,人均GDP也已经接近4000美元,再老说家底薄,恐怕就不是“不能”的问题了,而是“不为”的问题了。
所以,在这个意义上,社会政策含金量的高与低背后更多反映的是决策者对人民群众感情的深厚与否以及对其所宣称执政信仰坚守的真诚与否。
目前,中国社会GDP增长的高速与人民群众满足感、幸福感的徘徊,政府搞建设的“大手笔”与群众消费“斤斤计较”的巨大反差,充分说明中国社会在社会建设方面是有历史欠账的。
而现在到还账的时候了。
我们不主动还,客观社会发展现实也会逼迫我们去还,与其被动应付不如主动作为。
中国在社会建设上要舍得投入甚至倾斜投入,在社会政策的安排上要各个部门全系统参与,不能仅仅停留于民政一个部门。
中国共产党十六大以来的实践表明,通过政策导向和制度安排,消除过大的贫富差距,使相对低收入以及一般收入社会群体的生活水准同社会发展的总体水准保持着一种大体同步的关系,从而最大限度地满足人民的基本需求,是必要的也是可能的。
这可以最大限度地减弱改革和发展过程中的社会阻力,保持社会稳定。
通过行动主体多元化实现福利服务提供的变革
王振耀
王振耀,民政部社会福利和慈善事业促进司司长
中国社会政策如何发展、路径如何选择、创新如何开展,才能推动社会政策适应我们经济社会的发展呢?
理念的现代化
在制定中国的社会政策时,全民“人口多、底子薄”的思维惯性和特殊的福利剩余模式理念成为制约中国社会政策发展的两大主要障碍。
“人口多、底子薄”的思维惯性严重束缚福利体系建设,或者整个社会发展的制度建设。
这些旧有理念给新的发展带来了新的挑战,不管是政府官员还是普通公民,一说起我们的国情,习惯性说“人口多、底子薄”。
这种观念已经根深蒂固到了每个人的潜意识中。
比如前不久一些美国教授来访问、谈中国发展水平的时候,我也很自然地说,中国整体上来看,还是“人口多、底子薄”。
弄得美国教授就问我:
你是讽刺我们,还是严肃地讨论问题?
美国相当多的国债都是中国人的钱,包括我们这些教授的贷款中也有你们的钱,你们却说“人口多、底子薄”。
可以说,“人口多、底子薄”已经与中国的社会现实不完全相符,或者说,很大程度上不符。
但是大家可以注意到,很多文章依然惯性如故。
当几乎没有学者在提倡社会福利的剩余模式时,我们的政府部门中社会福利的剩余模式却还依旧占有一定的市场,同时社会大众中也还存在着非常特殊的福利逻辑,还坚持认为不劳动者不得食;认为我们的经济发展还不行,福利政策要服务于经济发展,还要注意以家庭为中心,整个福利发展还不能有很强的再分配效果。
现在采取的很多措施,都是在上述理念的支配下开展的。
在这个时候,很多人一说起老年赡养,就还是强调家庭责任,一说起老年人的服务,还在强调是孝道。
一遇到这个问题,就说这个社会不行了,道德沦丧了,孩子不养老人了,道德水平低下了。
人们用一种很传统的理念来解读着现代社会,那就不会讨论专业护理技术,还是谈家政服务、保姆制度,不谈福利制度。
因此理念变革是中国社会政策转型和快速发展的首要问题。
理念变革具体来说,必须是知识生产方式的转型,如果知识生产方式不转型,那么中国的社会政策的转型就没有根基、没有基础。
知识生产方式转型产生的第一个变革应该是全新社会福利结构的提出。
中国社会福利理念的变革与突破,首先应该是“3+2”上面的突破,也就是建立起儿童的福利政策、残疾人的福利政策
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