关于加强农民专业合作社政府监管政策的研究.docx
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关于加强农民专业合作社政府监管政策的研究
关于加强农民专业合作社政府监管政策的研究
[摘 要] 农民专业合作社是一种具有经济互助性质的
组织与重要的生产方式。
近年来,在政府的有效推动下,
我国各地农民合作社呈现出快速增长的发展态势。
但是,
在合作社的发展如日中天的同时也暴露出了许多的问题与
弊端,导致合作社很难发挥其原有的农民互助合作的作
用,甚至合作社政策宗旨落空。
事实上,合作社作为一类
市场主体,不可避免的会发生市场失灵现象,进而会导致
危机的产生。
政府应当构建并健全规范的监管体系,对合
作社采取一定的监管措施,使政府监管与合作社自由发展
相辅相成,保证其在遵从市场规律的条件下,实现应有的
作用,保证农民专业合作社的可持续发展。
[关键词] 农民合作社;政府监管;问题;对策
[中图分类号] F470 [文献标识码] B
一、我国合作社政府监管体系发展历程回顾
从 1978 年实施“土地承包制”即农村改革开始至今,
我国农民合作社的演变大致可分为以下几个阶段:
(一)萌芽阶段
1983 年,党中央文件出台的文件――《当前农村经济
政策的若干问题》中已经清晰地指出了“经济联合是商品
生产发展的必然要求,也是建设社会主义现代化农业的必
由之路。
当前,各项生产的产前产后的社会化服务……已
逐渐成为广大农业生产者的迫切需要……合作经济也将向
这些领域伸展……”,但由于当时对合作社经济的认识程度
较浅,政府不知从何种角度、以何种方式对合作社实施监
管。
(二)形成阶段
1999 年,党中央《关于当前调整农业产业结构若干意
见的通知》将“发展农民合作经济组织”列入“促进农业
生产结构调整的政治措施”之中。
2002 年,农业部出台了
《农民专业合作经济组织试点工作方案》,结合发展态势的
需求,选取了浙江省和六个地市作为综合试点单位。
同
年,修订了《中华人民共和国农业法》,首次确立农民专业
合作经济组织的法律地位,明确了其发展原则、财产所有
权、经营自主权等内容。
与此同时,各地均在探索扶持政
策、财政支持、税收优惠、登记注册等措施。
例如北京、
内蒙古、江苏等省级政府都颁发了《农民专业合作社示范
章程》,对合作社监管开始呈现出兴隆的态势。
(三)发展阶段
从 2004 年开始,我国政府提升了对农民合作社的重视
程度,从 2011 年开始,每年的“中央一号文件”关注的都
是“三农”问题,都涉及到促进农民合作社发展的相关问
题。
特别是在 2007 年出台了《农民专业合作社法》,确定
了农民专业合作社的基本内涵和原则;明确了农民专业合
作社具有法人地位;规定了农民专业合作社的盈余分配制
度、民主决策制度、盈余分配制度和其成员类型和构成比
例;规定了对合作社的财务管理、扶持政策等,逐步构建
了监管体系。
其间,国务院制定了《农民专业合作社登记
管理条例》用以确认合作社的法人资格,规范合作设登记
行为;财政部制订了《农民专业合作社财务会计制度(试
行)》用以规范合作社的会计工作,保护合作社及其成员的
合法权益。
各地也制订了地方性法规,如《浙江省农民专
业合作社条例》、《重庆市实施中华人民共和国农民专业合
作社法办法》等,为支持、引导合作社的健康发展,规范
其组织和行为,维护成员合法权益,已有 16 个地区制定了
相关法规[1]。
总体来说,我国已经构成“正式立法―国务院行政法
规―中央部委行政规章―地方性法规”等四个层次的关于
合作社的政府监管体系;对政府而言,政府对合作社的制
度特征、角色定位、扶持及监管等的认识愈加明朗,将自
身角色定位为扶持、服务和引导;就监管内容而言,涵盖
了合作社的管理活动、商业活动、资本活动、技术活动、
会计活动和安全活动。
二、合作社由于政策缺失所引发的问题
受我国合作社建立初期相关文件的制定宜粗不宜细、
政府不宜干预过多的思路影响,我国当前的监管制度暴露
出了许多缺陷,致使许多“伪合作社”层出不穷,造成了
资本虚假化、治理单一化、产权集中化、分配随意化等问
题的出现[2]。
当前,由于政府监管缺失而造成的主要问题
有以下几点:
(一)市场准入制度管理松懈
当前,在农民合作社制度方面存在着市场准入制度管
理松懈问题。
注册一个合作社的成本较低,甚至有些地区
不需要人员出面及现金支出。
为吸引更多的农民加入合作
社,《农民专业合作社法》不惜降低设立门槛,取消最低资
金的条件,只对成员的出资额作出相对规定。
由于对资本
金没有强行要求,相应的验资环节就会取消,结果是引起
一系列的相关问题,如:
资本金、股金方面的监管盲区、
成员股金与实际不符[3]。
(二)合作社章程有待完善
章程不仅是合作社成立的先决条件,也是其自身运作
的基本原则,应该在合作社内部具有最高效力,除了是法
律扩展到合作社内部的结果,也应当是成员合意的终极目
的。
尽管 2007 年农业部颁布的《农业专业合作社示范章
程》产生了一定的作用,对于具体章程的拟定和完善产生
积极影响,但不具有法律约束力。
毋庸置疑,章程能高度
呈现出合作社的自治特性。
但现实中,某些合作社章程授
予成员的权利远远少于法律规定的内容,侵犯了农民权利
和利益。
例如《农民专业合作社法》规定了农民专业合作
社社员享有表决权、接受服务权、民主管理权、分享盈余
权、选举权和被选举权、查阅权以及其他权利,但一些地
方的合作社章程却缺乏民主管理权、分享盈余权、查阅权
的相关规定,导致社员法定权利受损[4]。
(三)日常运行非常态
《农民专业合作社法》中有如下规定:
“农民专业合
作社成员大会由全体成员组成,是本社的权力机构”,“理
事长、理事、执行监事或者监事会成员,由成员大会从本
社成员中选举产生,依照本法和章程的规定行驶职权,对
成员大会负责”,虽然绝大多数合作社都设置了成员大会、
理事会和监事会,但是成员大会召开的频率极低,理事会
成为合作社的最终决策者。
合作社的形成及运行主要依靠
大户及大企业,集中化的产权结构导致决策权通常由少数
领班人掌控,因为普通农民的投入少、集中性弱、主观参
与意识弱等原因,往往造成其在经营管理过程中缺失发言
权,很难提升其对农民合作社的认同感,客观上造成其搭
便车的心里。
久而久之,导致部分合作社被异化到由某一
个或者几个社员或企业所操控,形成“选举不过是确认,
讨论不过是告知,监督不过是附议”的结果,导致治理安
排和期望结果差距太远,进一步对合作社的可持续发展造
成影响[5]。
(四)审计监管形同虚设
事实上,治理结构是一种基于合作社所有权与经营管
理权分立基础上的委托代理关系,是一种受托责任关系,
信息不对称及受托人的趋利性会加大对委托人(即社员)
的利益损害的风险,因此,审计是为确保受托责任履行的
一种控制机制。
尽管《农民专业合作社法》中指出“设立
执行监事或者监事会的农民专业合作社,由执行监事或者
监事会负责对本社的财务进行内部审计,审计结果应当向
成员大会报告。
成员大会也可以委托审计机构对本社的财
务进行审计”,但从实际运行看,这种审计监督几乎形同虚
设:
首先,审计监管范畴太过偏狭,审计监管范畴应该扩
展到合作社受托者的全部经济责任,如果仅仅就财务会计
状况进行审计监管,不能完全评定受托者履行义务的状
况,会出现受托者(即社员)无法实际评价受托者的经济
责任;其次,社会审计制度可操作性不强,因为没有对委
托者、审计人及被审计人的权利义务关系做出清晰的规
定,会引起执行结果的混乱;最后,缺少政府特别审计监
督制度进行设置,引起合作社整个监管体系缺少重点,以
致现行监管制度的重大缺陷被凸显出[6]。
三、相关对策与建议
针对以上提出的几点当前农民合作社存在的几点问
题,国家也相继出台了一些法律法规,如《农民专业合作
社示范社创建标准(试行)》、《关于开展农民专业合作社示
范社建设行动的意见》等,也起到了一定的成效,但我国
合作社政府监管还有待加强,据此,提出以下几点对策、
建议:
(一)改进市场准入制度
市场准入是“有关国家和政府准许公民和法人进入市
场,从事商品生产经营活动的条件和程序规则的各种制度
和规范的总称。
”因此,合作社市场准入制度是农村市场监
管的预防性、前置性制度架构,是确保农村市场安全的首
要关卡。
严格市场准入制度,能够预防越来越严重的合作
社虚拟报账的情况,进而能够保证农村市场的安全和稳
定、保证市场机制的良好运行。
主要内容有:
判断申请人
是否具有真实加入合作社、进行生产经营活动的意愿;检
查合作社的实际出资、规模大小及运作情况,防止虚假出
资;对合作社软硬件条件进行核实,包括章程、资产、硬
件设施及场地等[7]。
(二)逐步完善合作社章程
章程不仅可以为社员的民主管理、权益保障创造自治
环境,还能够为监督管理部门提供重要的信息,所以逐步
完善合作社章程成为当前促进农民合作社发展的必要解决
步骤。
由于现实中某些合作社章程授予成员的权利远远少
于法律规定的内容,故地区政府应该逐步修改及完善其现
有的相关章程,确保农民的权益得到应有的保障[8]。
(三)加强日常运行监督
信息公开是防治腐败必要而有效的措施。
在合作社的
“委托―代理”关系中,由于委托人、代理人的信息不对
称及代理人的利己趋利行为的存在,委托者不能了解受托
者是否履行忠实义务,这就造成了道德风险的存在。
为克
服信息不对称缺陷,信息披露制度应运而生,这种机制可
以有效规避道德风险的发生,合作社要及时、准确、全面
地向社员公开合作社的组织业务、生产经营对策、财产使
用和管理状况等。
让所有的社员都能够既是了解合作社经
营管理方面的全部信息,减少损害普通社员权益的可能
性,真实实现全体社员对合作社的民主控制和监督,促进
市场机制的有效运行。
同时,信息披露制度也是政府监管
的前提,对市场信息的传递、有效信息的分享和规制部分
农民专业合作社利用“信息偏在”的获利行为有重大意义
[9]。
(四)切实加强审计监管
审计监管是一种有效、适度及低成本的方式,可以有
效规避“政府失灵”的顽疾,故而,此项制度的引入无疑
将会进一步健全我国的农民专业合作社监管制度,促进我
国农民专业合作社机制的健康运行。
其一,为解决内部社
员“一股独大”的非民主决策陋习,而且使对合作社监管
形成合力,在监事会下设立内部审计机构,代表监事会进
行审计监管;其二,为真实完整地评判被审计人的忠实义
务,社会审计范围应贯穿被审计人履行重视义务行为全过
程,不仅要对财务会计情况进行审计,还要对经营管理情
况及其他相关情况进行完整的审计。
其三,政府特别审计
监管是对社会审计监管制度的有益补充,在监管部门认为
有必要时或者社员(利益相关者)申请启动政府特别审计
程序时,可以针对合作社如何合理、有效使用扶持资金进
行监管,加强对扶持资金的规范化操作与监管,防止资金
使用的“低效化”[10]。
四、结论
近年来,我国大力发展农民专业合作社的出发点是提
高农民进入市场的组织化程度,解决农户分散耕种和宏观
市场的矛盾,增加农民收入,加速我国农业化进程。
因
此,近年来我国各级财政部门针对农民专业合作社的专款
支持不断加大,但与此同时,由于我国的农民专业合作社
处于成长初期,各种相关制度和法规不健全,导致政府投
入的资金达不到预期效果。
据此,根据现实情况,在查阅
相关文献的基础上,提出以上完善我国农村合作社政府监
管的意见,期盼通过政府监管措施,指导并引领我国农民
合作社健康发展,加快我国农业现代化发展步伐。
[参
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