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论当前中国社会保障体系的模式选择
论当前中国社会保障体系的模式选择
一中国社会保障体系的模式选择问题已经成为制约中国经济改革与进展的重大问题
中国市场经济体制的进展和完善,客观地要求成立一套与之相适应的完善的社会保障体系,因此,在推动中国的经济体制从传统的打算经济向社会主义市场经济转轨的进程中,必需要高度重视社会保障体系的转轨。
我在研究国有企业改革、经济转型等问题时,就开始注意到社会保障体系问题关于整个经济改革与进展的重要阻碍,如在1994年出版的《企业改革:
模式选择与配套设计》(中国经济出版社1994年版)中,我关于国有企业的社会保障职能、新加坡的社会保障制度等均进行了相应的研究。
(一)社会保障模式选择的明白得
从世界范围内看,社会保障体系的要紧模式有两种:
1现收现付模式(pay-as-you-gosystem)。
这种模式以德国最为典型,故又称为“德国模式”。
其大体特点是社会保障本钱的代际转移是以收定支,即由在职职工承担已退休职工的社会保障本钱;支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用。
这一模式要求有较小的人口压力、年轻的人口结构、较强的国家实力、完备的税收体系等。
可是,在这种模式下,社会保障负担随着支出的增加而逐年提高,而且资金完全没有积存。
2个人帐户模式。
这种模式强调雇员的个人缴费和个人帐户的积存,退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积存,且所积存的资金通过投资基金进行运作。
这种模式以智利的模式为代表。
这种模式的特点是具有积存性和增加性,资金供给比较稳固,在经济波动中表现出较强的抗击能力。
在现收现付模式中,政府在事实上承担了庞大的社会保障债务,尽管在许多情形下这一债务是隐性的;这就对政府的社会保障支出提出了相当高的要求;随着社会保障支出的增加,政府在各类压力下被迫提高收费标准,这必然会抑制经济增加,干扰经济运行中的正常的鼓励(incentive)机制的运行。
因此,不仅许多人口压力较大的进展中国家难以承担现收现付模式带来的债务压力,即即是一些经济实力强、人口压力小的发达国家也愈来愈意识到现收现付模式的负面阻碍。
在必然意义上能够说,正是这种现收现付的社会保障模式、和由此体系支持的较高的社会福利水平,是形成欧洲发达国家经济进展中的“福利病”的重要缘故。
因此,愈来愈多的国家开始实行个人帐户模式。
(二)中国社会保障模式的演变
在50年代,中国成立了企业职工养老保险制度,以企业为单位,大体上采取现收现付的模式,将社会保障本钱进行代际转移。
这一模式那时之因此是比较有效的,是由于那时的人口年龄结构年轻,同时这一模式取得打算经济体制的支持。
随着中国开始实行市场经济,人口年龄结构也慢慢趋于老化,社会保障问题开始引发关注。
1991年6月,中国政府公布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,开始着手改革社会保障制度;十四届三中全会进一步明确提出,要成立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度,其大体思路,是慢慢成立职工的个人帐户,将企业与个人缴费的大部份积存于个人帐户,以试图减缓现收现付制度与人口老龄化的矛盾;与此同时,促使职工承担必然的社会保障本钱,以减轻企业的负担。
在这一模式框架下,中国的社会保障部门正慢慢着手扩大这一社会保障体系的覆盖范围,如慢慢将私营企业、部份地域的农人等纳入这一框架。
只是,中国目前的社会保障模式尽管从名义上是个人帐户制度,可是其实质仍然是现收现付制度,因为现收的记入个人帐户的资金同时就用作社会保障的支出了,个人帐户中的资金只是帐面上的;与原先的现收现付模式相较,其不同确实是将风险分散单位由企业转变成地址政府,同时中国当前实行的新制度不仅要负担上一代人的保障本钱,还要为在职一代积存社会保障资金。
因此,中国当前实行的这一模式是一个名义上、帐面上的个人帐户制,在实质上是一个高标准、高负担的pay-as-you-go模式。
(三)当前中国实施的社会保障模式不能适应当前中国经济改革与进展的需要
因此,尽管我国的社会保障部门为推行新的社会保障体系作了大量工作,可是,当前我国社会保障模式及其运行状况还远远不能适应经济改革与进展的需要。
咱们以为,高效率的社会保障模式,应该达到以下几个方面的目标:
(1)社会平安网的成立;
(2)社会进行储蓄与积存的重要手腕;(3)维持对工作的踊跃的鼓励机制;(4)对所有权结构形成踊跃的阻碍;(5)成立一个低本钱、高效率的治理体制;(6)确信适宜的收入分派目标;(7)解决失业救济及劳动力流动问题,等等。
从这几个角度动身,在必然意义上能够说,当前的社会保障体系问题已经成为制约中国经济改革与进展的重大问题。
第一,当前以现收现付为基础的社会保障体系将不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁,不能保证经济的可持续增加。
中国当前的人口结构和独生子女政策,使得中国的人口结构将在不长的时期内进入老龄化社会。
若是不在当前年轻人口较多的时期及时成立以个人帐户为基础的社会保障体系,中国政府必然会难以承担愈来愈庞大的社会保障本钱,而且会被迫在经济进展程度较低的条件下进入老龄化社会,并被迫投入更大的本钱来解决这一问题。
依照粗略的估算,中国社会的老龄化推动专门快,2000年左右将进入老年型国家(即65岁以上的老年人口将占总人口的7%),2003年我国老年人口将达到9000万,相当于目前欧洲老年人口之和。
据劳动部门测算,基于当前的社会保障制度,加上物价上涨等因素,从2025年起,中国政府将每一年需要拿出5000亿――14000亿元用于维持城市退休职工的大体养老保障.显然,若是中国继续沿用当前这种以现收现付为大体特点的社会保障模式,到下个世纪上半叶,中国经济增加的可持续性将受到要挟。
第二,当前以现收现付为基础的社会保障模式在老龄化社会到来后,会扭曲经济运行中的踊跃的鼓励机制。
在退休职工占人口较大比重时实施当前的现收现付模式,就会使在职职工的个人所得在纳税后,一方面要负担相当比例的退休职工,另一方面还需要承担自身的社会保障本钱,最后所剩余的个人可支配收入的比重实现有限。
我国如此一个人口大国在进入老龄化社会以后,在职职工在社会保障方面的本钱会相当高。
若是依照目前的城市职工社会保险水平和标准,并采纳现收现付模式,到2020年,工资的提取率将达到%,到2040年将达到%。
即即是在经济实力壮大的德国,目前也碰到了社会保障负担过大、从而扭曲正常的鼓励机制的问题。
1997年德国的失业人口达到439万,失业率也相应达到%,其中一个重要的缘故,确实是高社会保障降低了公众的工作踊跃性。
依照德国联邦银行1996年发布的资料,若是将德国餐饮业就业者每一个月的最低纯收入与社会救济对象的收入状况进行对照,就会发觉,若是没有子女,前者比后者多收入276马克;若是有一个子女,前者比后者少收入41马克;若是有两个子女,前者比后者少收入573马克。
高社会保障水平乃至造成了社会救济收入大于劳动收入的现象,直接致使了社会鼓励机制的紊乱。
与德国、荷兰等国的社会保障制度扭曲踊跃的鼓励机制相较,新加坡的做法更值得借鉴,新加坡公积金中的自存自用、一份耕耘、一份收成、只有尽力工作才能不断充实个人帐户的制度设计,就有效地实现了踊跃的鼓励机制与社会保障功能的兼容。
第三,当前的社会保障模式不符合现代科技进展的新趋势。
为了操纵社会保障的本钱,当前我国关于退休职工的消费、医疗等实施不同范围的操纵,如限制特定的新药品的报销等。
可是,今世科技进步要紧体此刻生物化工、医疗器械、信息技术等方面,这些领域的技术进步在专门大程度上为退休职工扩大消费、改善医疗等制造了更好的条件;即便政府限制退休职工对这些新技术的应用,在社会观念、家庭观念的阻碍下,退休职工所在的家庭、企业也可能会踊跃为退休职工制造条件运用这些本钱较高的新技术,这就进一步扩大了事实上用于社会保障的本钱。
第四,继续运用现收现付为基础的社会保障体系,企业所承担的庞大的社会保障职能必然会成为企业改革的重要障碍。
正如咱们在《企业改革:
模式选择与配套设计》一书中指出的,企业运算社会保障体系方面的繁重负担,“本源的错误应该归结于退休金的现收现付制度”。
现实地看,庞大的社会保障本钱已经成为很多国有企业的经营陷入窘境的重要缘故。
咱们在企业改革的实际操作中也碰到很多类似的问题,在比较不同模式的基础上,咱们开始尝试在一些打算上市的企业中划出一部份国有资产,为职工成立个人帐户,从而设法解决社会保障本钱关于企业改革的制约。
这一做法表现了咱们对当前成立社会保障体系的一些假想和设计,咱们在后面还将继续讨论。
第五,继续运用现收现付为基础的社会保障体系,就会增大居民关于以后支出的不确信性预期,增大其储蓄偏向,这关于当前扩大消费、刺激内需的宏观政策形成了一个强烈的制约。
第六,现收现付为基础的社会保障体系无益于全社会进行储蓄和积存。
二当前中国社会保障模式的选择与方案设计
(一)成立以个人帐户为主导的分层次社会保障模式
1咱们所设计的社会保障模式的不同层次
咱们能够看出,当前实施的以现收现付为大体特点的社会保障模式,能够说是一种令各个阶级、方方面面都不中意的模式:
政府承担了过大的社会保障本钱;企业的负担过大,无益于企业改革的深切;退休职工的社会保障权益得不到保障;在职职工需要承担过大的社会保障本钱。
因此,这一社会保障模式必需进行改革和完善。
综合考虑中国的人口压力和财政的承担能力,和中国国情的复杂性,咱们以为,当前应该成立以个人帐户模式为主导的分层次的社会保障模式,即大幅度地成立强制型个人帐户,继续保留现收现付模式(pay-as-you-go)以知足社会的大体需求,关于少数高收入阶级能够通过购买额外的商业保险来进一步提高自身的社会保障水平。
第一,在在职职工中大幅度、大范围实施个人帐户模式,并将其作为整个社会保障体系中的主导性模式。
这一模式的大体特点是强制缴款、政府免税、确信严格的比例要求、成立严格的资金治理程序和制度。
第二,保留现收现付模式以知足社会的大体需求。
这一方面能够保证低收入阶级的大体生活要求,同时,由于这一阶级的人口规模有限,政府用于这一阶级社会保障的财政负担也是有限的。
第三,关于一些高收入阶级,能够鼓舞其购买额外的商业保险。
可是,在那个分层次的体系中,个人帐户模式应该是占据主导地位的,商业保险和现收现付都只能发挥辅助性的职能。
关于现收现付与个人帐户的利弊比较,学术界已经有了普遍的研究并已经有了共识,可是,在当前的社会保障体系设计中,还存在很多关于社会保障和社会保险、商业保险等关系的误解,咱们有必要作进一步的探讨。
2要适当处置社会保险在社会保障中的地位和作用
咱们之因此强调社会保险在整个社会保障体系中只能占据辅助性的地位,是由于社会保险与个人帐户模式相较存在许多内在的缺点和短处:
第一,社会保险在资金运用方面,实质上是运用大多数投保人员的资金来支持少部份需要支持的投保人员,具有显著的平均主义和社会再分派的特点,只要支出需要符合相关的条例就能够够利用,没有明确、稳固、踊跃的鼓励(incentive)机制,过度强调平安感必然会相应减少尽力工作赚钱的动力,从而无益于形成对个人进行社会保障积存的鼓励。
第二,商业保险关于职工没有强制性的约束,而是居民的一种志愿性的金融行为;而以个人帐户为基础的模式那么能够通过确信强制性的缴款来保证社会保障体系取得稳固的资金供给。
第三,为了表现政府关于社会保障体系的扶持,政府一样对纳入个人帐户中的社会保障资金免税。
可是,商业保险难以享受免税的优惠政策。
具体来讲,有许多保险品种的设计类似于银行储蓄,也能够说是银行储蓄的一种变种产品;若是对这些险种实行免税,就必然在商业银行储蓄和商业保险之间形成不平等的竞争格局。
第四,为了保证稳固、充沛的社会保障体系的资金供给,各国政府一样对纳入个人帐户的社会保障资金规
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