统筹建立国家生态环境监测网络.pdf
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统筹建立国家生态环境监测网络体系的初步思考20172017年年44月月1010日日重庆重庆1汇报提纲第一部分:
发展形势第一部分:
发展形势第二部分:
主要问题第二部分:
主要问题第三部分:
改进方向第三部分:
改进方向2信息是重要的国家治理工具国家治理体系之政府工具信息节点信息节点(Nodality)法定法定权威权威(Authority)公共财富公共财富(Treasure)完整完整组织组织(Organization)政府工具的NATO分析框架(ChristopherC.Hood&HelenZ.Margetts,2007)3需确保信息的及时、准确、完整,从而提高政府需确保信息的及时、准确、完整,从而提高政府科学决策和运行的水平科学决策和运行的水平中央文件对生态环境监测作出总体决策部署:
十八大报告、十八届三中全会、十八届五中全会、关于加快推进生态文明建设的意见(2015年)、生态文明体制改革总体方案(2015年)、生态环境监测网络建设方案(2015年)、关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见(2016年)、关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见(2016年)等法律法规对生态环境监测作出明确规定:
环境保护法大气污染防治法水法水污染防治法水土保持法海洋环境保护法水文条例气象法农业法防沙治沙法土地管理法草原法森林法固体废物污染环境防治法环境噪声污染防治法放射性污染防治法生态环境监测面临的形势4生态环境监测面临的形势5部门规章和规范性文件对生态环境监测提出新要求:
财政部、水利部、环保部、国土资源部、人社部等颁布系列规范生态环境监测的部门规章重要规划有赖于生态环境监测的基础支撑:
重要规划有赖于生态环境监测的基础支撑:
大气污染防治行动计划(2013年)、水污染防治行动计划(2015年)、土壤污染防治行动计划(2016年)、京津冀协调发展规划纲要、全国农业可持续发展规划(2015-2030年)、全国水土保持规划(20152030年)、全国公路水路交通运输环境监测网总体规划“互联网+”绿色生态为生态环境监测带来机遇:
政务信息资源共享管理暂行办法(2016年)、关于印发促进大数据发展行动纲要的通知(2015)、关于积极推进“互联网+”行动的指导意见(2015年)、关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见(2015年)6生态环境监测面临的形势总体定位:
国家推进生态文明体制改革的重要内容,新世纪国家生态环境监测网络建设的顶层设计行动路线:
“全面设点、全国联网、自动预警、依法追责”(16字方针)总体评价:
生态环境监测体制改革迈出了关键一步,但体制机制未深度触及国家印发生态环境监测网络建设方案(国办发201556号)生态环境监测网络建设方案(国办发201556号)迄今为止中央对生态环境监测体系发展做出的最高决策部署8指导思想:
坚持全面设点、全国联网、自动预警、依法追责,形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的生态环境监测新格局,为加快推进生态文明建设提供有力保障。
图片来源:
中央政府门户网站,图解:
生态环境监测网络建设方案,2015-08-13十六字方针:
全面设点、全国联网、自动预警、依法追责1.1.数据“能监测”和“测得准”数据“能监测”和“测得准”2.2.数据“用得上”和“有效用”数据“用得上”和“有效用”9新形势下的发展要求可概括为两方面新形势下的发展要求可概括为两方面数据“能监测”和“测得准”数据“能监测”和“测得准”及时、准确、完整地反映生态环境状况数据“用得上”和“有效用”数据“用得上”和“有效用”生态环境监测信息的加工环节要完整、传递环节要顺畅、使用环节要不失真;支撑生态环境保护决策,确保政府信息权威101.1.数据数据“测不了”和“测不了”和“测不准”“测不准”2.2.数据“用不上”和“扭曲用”数据“用不上”和“扭曲用”11差距与问题差距与问题造成问题的原因技术层面:
技术的先进程度、应用推广范围体制层面:
功能定位、职责配置、机构设置、法律授权、激励机制、人员和资金保障;聚集体制层面,通过体制层面的改革释放生态环境监测技术的应用活力12从生态环境监测的不同主体进行问题分析政府及所属监测机构:
生态环境监测数据搜集和产生的主体(Thevitalroleofgovernment-collecteddata,Brookings,March2017),能够保证监测的公益性、权威性、连续性、一致性私人公司和社会组织:
有益的补充13从生态环境监测的不同主体进行问题分析部门之间关系:
政府不同生态环境监测部门之间的职责配置和分工协作方面的问题中央和地方关系:
中央如何确保生态环境监测战略、规划和政策在地方的执行和落实;中央和地方支出责任和事权的划分政府和市场关系:
简政放权,哪些可以放给社会检测机构来做;政府及其所属监测机构的转型发展14部门间的关系:
在向专业化方向发展的同时出现同质化的发展趋势,比较优势在减少15水利部水利部水利部水利部水利部水利部带来的不利影响政府综合决策的数据支撑碎片化,支撑力度薄弱政府各部门数据不一致,严重影响政府数据权威性和公信力重复建设和无序建设造成政府资源利用效率不高,影响生态环境监测网络的协调发展1617法律法规的重叠交叉是深层次体制原因:
部门利益法律化新技术的进步使得各部门生态环境监测网络朝着规模化、自动化、精细化、现代化的方向发展随着技术进步,各部门的业务、内部管理制度、人员结构等都在发生渐进式变化,但这种变化的程度、节奏都不同原有的规范各部门职责分工、机构设置、数据信息应用等管理规定,并未做相应调整;即使调整了,也没有统筹安排(案例:
环境监测补贴政策案例:
环境监测补贴政策)管理体制滞后于技术进步(生产力推动生产关系的变革)中央和地方的关系:
责权利不对等事权划分不清:
基础性、区域性、流域性的监测事权被属地管理进行人为分割,难以实现山水林田湖的整体性监测事权和支出责任不对等:
“只派活儿,不给钱”监测体制和资源环境管理制度不匹配:
比如“考核地方,地方出数”、“联防联控,但属地分割监测”19不同部门的中央和地方的监测体制也不同,区别在于:
1.中央是否在地方设立中央直管的队伍2.省以下生态环境监测机构的层级设置2021部部门门行政管理行政管理体制体制行政管理行政管理机构机构设置设置生态环境监测网络管理体制生态环境监测网络管理体制网络层级网络层级机构设置机构设置环环保保部部门门属地管理1.环境保护部1.国家级中国环境监测总站2.省环保厅2.省级省级环境监测中心(站)3.市环保局3.地市级市级环境监测站4.县环保局4.县级县级环境监测站5.乡镇环保所中央垂直管理12个环保派出机构22部部门门行政管理体制行政管理体制行政管理行政管理机构机构设置设置生态环境监测网络管理体制生态环境监测网络管理体制网络层级网络层级机构设置机构设置水水利利部部门门属地管理1.水利部1.国家级水利部水文局水利部水土保持监测中心2.省水利厅2.省级省级水文局省级水土保持监测总站3.市水利局3.地市级(部分)市级水文局(市级)水土保护监测分站4.县水利局中央垂直中央垂直管理管理流域管理流域管理机构机构流域流域水土保持监测水土保持监测机构机构流域流域水文水文局局23部部门门行政管理体制行政管理体制行政管理行政管理机构机构设置设置生态环境监测网络管理体制生态环境监测网络管理体制网络层级网络层级机构设置机构设置海洋部门海洋部门1.分层属地管理1.国家海洋局1.国家级国家海洋环境监测中心2.省海洋厅2.省级省级海洋环境监测中心3.地市海洋局3.地市级市级海洋环境监测机构4.县海洋局4.县级县级海洋环境监测机构2.中央中央垂直垂直管理管理三大海洋分局1.海区监测中心2.国家海洋局区域海洋环境监测中心站气象部门气象部门中央垂直管理中央垂直管理1.省气象局2.副省级市气象局3.地(市)气象局4.县(市)气象局(站)以行业垂直管理为主,各级气象局分别监测,统一汇交,统一发布不受地方政府影响政府和市场的关系生态环境检测行业不断发展:
全国大约有2万多家提供社会环境监测服务的机构政府简政放权和购买服务不断推进:
各部门都在或多或少地,将一些环境监测任务委托给社会监测力量24生态环境监测服务的两种供需机制类型类型运行机制运行机制激励方式激励方式资金来源资金来源行政命行政命令型供令型供需机制需机制任务下达干部提拔、职称评聘固定、稳定的财政供养市场选市场选择型供择型供需机制需机制价格机制自由竞争利润最大化、社会责任市场盈利承担市场风险政府与市场关系发展面临的三个“两难”既要稳定政府监测队伍,又困于事业单位激励机制不足;既要依靠社会监测力量,又困于社会监测力量薄弱;既要加强政府对社会监测力量的监管,又困于政府监管能力不足26对策及改进方向27
(一)政府管理碎片化的整体性治理
(二)不同层级政府监测职能的划分(三)不同职能部门监测职能的配置政府生态环境监测职能的动态优化配置统一监测统一监测专业化监测专业化监测生态监测职责优化配置1、并集的关系、并集的关系继续做强每个部门的“看家本领”,发挥专业化优势2、交集的关系、交集的关系中央和地方的关系中央要承担更多的生态环境质量监测、区域、流域性监测支出责任和事权要匹配生态环境监测和生态文明制度要匹配30总体原则:
市场能做的都交给市场,外部性、公益性服务仍然有政府提供政府简政放权:
“政府干不了”“干不好”“干得低效”的领域应积极引入市场竞争机制政府加强监管:
稳妥发展生态环境监测市场,加强监管,维护公平公正的市场秩序政府与市场的职责边界
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- 统筹 建立 国家 生态环境 监测 网络