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tyu002
公私管理之異同:
美國傑出公共行政與企業管理碩士學程之比較研究
PublicandPrivateManagement:
AComparisonbetween
OutstandingMPAandMBAProgramsintheUS
余致力
ChilikYu
世新大學行政管理學系副教授兼主任
臺北市文山區木柵路一段十七巷一號
Tel:
02-22368225ext.641or642
e-mail:
cyu@cc.shu.edu.tw
中國行政評論
第10卷第1期,頁111-154
中華民國八十九年十二月
公私管理之異同:
美國傑出公共行政與企業管理碩士學程之比較研究
PublicandPrivateManagement:
AComparisonbetweenOutstandingMPAandMBAProgramsintheUS
by
余致力ChilikYu
摘要
有關公私管理異同之爭議以及公共行政教育與企業管理教育之定位,長年以來,一直是公共行政與企業管理學者專家所關心的課題。
本研究旨在透過美國傑出公共行政碩士學程與企業管理碩士學程必修課之比較分析,來釐清界定公私管理之異同。
誠如美國知名公共行政學者RichardJ.Stillman指出,公共行政的內涵與範圍,可從一些傑出的公共行政碩士學程中反映出來,同理,企業管理的主要內涵與範圍,亦可從一些聞名的企業管理碩士學程中一窺究竟。
以公共行政與企業管理碩士學程必修課之比較來探究公私管理之異同,應是一種合理可行的研究途徑,其結果對多年來公私管理異同之爭議,當可提供一些新的立論依據與思考方向,對我國公共行政教育與企業管理教育之改造與提昇,亦能有所啟發與助益。
從本研究所蒐集的資料展現出美國傑出公共行政碩士學程與企業管理碩士學程必修課程的差異,如果我們相信這些一流學府對公私管理重要內涵的判斷,則對公私管理異同此一問題的答案似乎十分明確:
公私管理異大於同。
關鍵詞:
公共行政、公共管理、企業管理、公共行政碩士學程、企業管理碩士學程、公共行政教育、企業管理教育
ABSTRACT
Thecomparisonbetweenpublicandprivatemanagementisoneofthemajortopicsforscholarsandpractitionersinthefieldsofpublicadministration(PA)andbusinessadministration(BA).Bythesametoken,thecontentandscopeofPAeducationandBAeducationarefrequentlydiscussedinthesetwofields.ThepurposeofthisstudyistocomparethecorecoursesofoutstandingMPAandMBAprogramsintheUS,andtoshedsomelightinthesimilaritiesanddifferencesbetweenpublicandprivatemanagement.AsfamousPAscholarRichardJ.Stillmanpointedout,thecontentandscopeofthefieldofpublicadministrationcanbedetectedthroughreviewinganumberofoutstandingMPAprograms.Thislogicgoestothefieldofbusinessadministrationtoo.Accordingly,thecomparisonbetweenoutstandingMPAandMBAprogramscouldprovideussomeknowledgeandideasaboutthesimilaritiesanddifferencesbetweenpublicandprivatemanagement.Inaddition,theresultsofthisstudycanhelpimprovePAeducationandBAeducationinTaiwan.ThedatacollectedbythisresearchdemonstratethedifferencebetweenthePAeducationandBAeducationofferedbytheoutstandingMPAandMBAprogramsintheUS.Ifwebelievetheseoutstandingprograms’judgmentabouttheimportantcontentsofpublicandprivatemanagement,thentheanswertothequestionwhetherpublicandprivatemanagementarealikeisveryclear:
publicandprivatemanagementaredifferent.
Keywords:
PublicAdministration,PublicManagement,BusinessAdministration,PrivateManagement,MPAPrograms,MBAPrograms,PublicAdministrationEducation,BusinessAdministrationEducation
壹、前言
有關公私管理異同之爭議,長年以來,一直是公共行政與企業管理學者專家所關心的課題。
有部份學者專家認為,管理就是管理,無所謂公私部門之差異(例如:
徐仁輝,民88年;Knott,1993;Murray,1975;Weinberg,1983;Yates,1985)。
無論是在政府機關或私人企業從事管理工作者,都需要類似的管理知識、技能、概念與工具,來幫助他們發揮相同的管理功能(如規劃、決策、組織、領導、溝通、控制等),俾將組織的資源(如人力、財力、物力與資訊)加以妥適地配置運用,以期有效地生產財貨與提供服務,達成組織的目標。
這樣的理念,在公共行政學的發展過程中曾經有過相當的影響力,係於1956-1970年間公共行政學發展的主流之一,Henry(1999)便稱此時期公共行政學的典範為「公共行政即管理學」。
而晚近風行的「民營化政策」、「建構企業型政府」等政府再造與行政革新的作為,就某個程度而言,亦可說是立基於「企業管理與公共行政無異」的理念,再加上「企業經營績效優於政府施政績效」之前提而產生的。
然而,另有部份學者專家並不認同「公私管理無異」的理念。
例如,Allison(1980)的經典之作便揭示公私兩域之管理只在細微末節上相似雷同,可說是道出了這些學者專家的心聲。
Ott,Hyde,Shafritz(1991)也指出企業管理與公共行政有相當不同的意識型態,強調不同的價值,企業管理是資本主義的產物,強調資金、成本、利潤、投資報酬率的觀點,公共行政則是以民主憲政為基石,強調追求人民主權、分權、制衡、人權、多元主義、公共利益、民眾知的權利、代表性、機會平等、法律之前人人平等、公平、正義等的理念或價值,可說是有結構性的差異。
Rosenbloom(1998,pp.6-15)從憲法、公共利益、市場與主權的觀點析論公共行政與企業管理的差異,並強調私部門只提供消費者財貨與服務(goodsandservice),而公部門除了提供財貨與服務外,更負有管制民眾的責任(regulationofthepublic)。
此外,一些對公私組織異同之研究亦顯示,公共組織在決策時有多元權威又沒有利潤底線,缺乏市場競爭與價格機制,沒有明確的績效標準,受限於獨特的倫理規範等等因素,使其與私人組織有相當的差異(PerryandRainey,1988;Rainey,1983,1997;Raineyetal.,1976;RingandPerry,1985)。
由於公私組織間的結構性差異以及這些因素的存在與影響,往往使得私部門管理上的制度與方法,在引介到公部門運用後,產生隔隔不入甚至失靈無效的情形,令公共管理者有徒勞無功、不知所措的感嘆(DownsandLarkey,1986;Rainey,1990)。
因此,公共行政學術社群的諸多學者均認為公私管理有所差異,強調公共行政的教學研究,不可忽視「公共」的重要性,並主張公共行政與企業管理的教育應有所區隔(江明修,民80年,民82年,民86年;林鍾沂,民80年;吳瓊恩,民82年;施能傑,民80年;陳金貴,民80年;Bozeman,1993;Denhardt,1991;Henry,1999;KettlandMilward,1996;Lynn,1996;Rainey,1997;Rosenbloom,1998;Starling,1998)。
然而,公共行政教育與企業管理教育是否有所區隔?
若有,其主要差異何在?
回顧國內外文獻,確有許多關於公共行政與企業管理教育的研究。
以公共行政為例:
(1)有對台灣公共行政教育的反省與前瞻(江明修,民80年,民82年,民86年;吳瓊恩,民82年;政治大學公共行政學系,民85年;施能傑,民80年;陳金貴,民80年;SunandGargan,1997);
(2)有對美國公共行政教育的評估、檢討與展望(Baldwin,1988;BalfourandMarini,1991;Cleary,1990;Cohenetal,1995;Dunn,1994;Durant,1997;DurantandTaggart,1985;Elmore,1991;HaysandDuke,1996;Hummel,1991;Jennings,1989;LaporteandHadwiger,1991;O'Hare,1991;O'Leary,1997;LoweryandWhitaker,1994;Mcginnis,1993;Oroszetal.,1997;PoisterandIngraham,1991;ReidandMiller,1997;Saltzstein1997;Scharchter,1993;Stanford,1992;Tummala,1991;Uveges,1987;Ventriss,1991;Walters,1993;Waltonetal.,1997;Waughetal.1994;West,1994;YooandWright,1994);
(3)更有對其他世界各國公共行政教育之比較研究(AverchandDluhy,1997;Carino,1991;GreenwoodandEggins,1995;Talbot1993;Vernardakis,1994)。
就企業管理教育而言:
(1)有描繪我國管理教育現況並提出展望方向的論著(江蕙民,民85年;黃俊英,民80年,民82年;張光正、呂鴻德,民85年;曾怡禎,民85年;溫肇東,民86年;溫肇東、李仁芳,民85年;鄧振源,民84年;劉常勇,民83年);
(2)有評估、省思美國企業管理教育之文獻(BehrmanandLevin,1984;
Ghorpade1991;Heimovicsetal.1996;Hugstad,1983;Jenkins
etal.,1984;PorterandMckibbin,1988;Stewary1984);
(3)更有探討兩岸三地乃至東歐各國管理教育的研究成果(劉水深等,
民86年;吳思華,民84年;Jovanovic,1995)。
然而在這諸多文獻中,卻看不到對於公共行政與企業管理教育做系統化比較之研究論著,而遍查中外相關文獻,雖偶有公共行政與企業管理教育之比較研究,但卻侷限在特定教學方法之比較(Curtis,1994;Daley,1994)或單一課程之比較(FredericksenandLondon1994;NelsonandLovrich,1994;SisnerosandNelson,1996),可說是公私管理比較研究的一項缺憾。
職是之故,本研究旨在透過美國傑出公共行政碩士學程(MasterofPublicAdministrationPrograms)與企業管理碩士學程(MasterofBusinessAdministrationPrograms)必修課程之比較分析,來釐清界定公私管理之異同。
誠如Stillman(1999)指出,公共行政的內涵與範圍,可從一些傑出的公共行政碩士學程中反映出來,同理,企業管理的主要內涵與範圍亦可從一些聞名的企業管理碩士學程中一窺究竟。
Segev,RavehandFarjoun(1999)亦指出,一個傑出學程的課程設計,特別是必修課(corecourses)的規劃,必定是經過教師們審慎思辯後所形成的共識,再經過層層委員會(如系、院、校等課程委員會)通過,所以可說是反映出該學程的特色以及教師們對特定課程重要性的價值判斷。
因此,以公共行政與企業管理碩士學程必修課之比較來探究公私管理之異同,應是一種合理可行的研究途徑,對多年來公私管理異同的爭議,當可提供一些新的立論依據與思考方向,對我國公共行政教育與企業管理教育之改造與提昇,亦能有所啟發與助益。
本研究針對美國評鑑前二十名之公共行政碩士學程(詳見表一)與企業管理碩士學程(詳見表二),透過電腦網際網路至各校網址蒐集其必修課程後,加以歸納、分類與整理。
本文第二節與第三節分別介紹美國傑出公共行政與企業管理碩士學程的必修課程,第四節則據以比較公私管理之異同並總結本文之分析。
貳、美國傑出公共行政碩士學程之必修課程
表三列出美國傑出公共行政碩士學程所開授的必修課程。
由於各學程部份開課名稱並不完全相同,本研究逐一檢視其課程內容簡介再做合理的歸類後,共計有二十七種課程被一所或多所學程列為必修課。
有些學程所開授的必修課會同時涵蓋本表分類上兩門或多門課程,在此情況下,該課程在表三歸類時會並列為兩門或多門課程。
例如,堪薩斯大學將政府預算與政策分析結合為「預算與政策分析」一門必修課,其內容涵蓋表三中的「政府預算與財務管理」與「政策分析」兩門課,故在表三製作上,這兩門課都列為堪薩斯大學的必修課。
以下針對這二十七類課程及各學程開授的情形加以說明。
1、政府預算與財務管理(PublicBudgetingandFinancialManagement)
「財政」為庶政之母,位居公共行政的心臟地帶,在全美前二十名的公共行政碩士學程中,「政府預算與財務管理」拔得頭籌,計有十八個學程將其列為必修課。
當然各學程的課程名稱不盡相同,教學內容也略有差異,但大體而言,差別不大。
以雪城大學的「公共預算」(PublicBudget)為例,課程內容除針對聯邦、州與地方政府之預算過程有詳盡探討之外,對於預算控制、府際財政關係、政府會計、資本預算與預算改革也有深入介紹。
其他學程如印地安那大學的「公共財務與預算」(PublicFinanceandBudgeting),喬治亞大學的「公共財務行政」(PublicFinancialAdministration),哈佛大學的「公共與非營利財務管理」(PublicandNonprofitFinancialManagement),南加州大學的「財務管理與預算」(FinancialManagementandBudgeting),堪薩斯大學的「預算與政策分析」(BudgetandPolicyAnalysis),美國大學與奧斯汀德州大學的「公共財務管理」(PublicFinancialManagement),奧伯尼紐約州立大學的「公共經濟與財政」(PublicEconomicsandFinance),維吉尼亞理工大學的「公共預算過程與政策意涵」(PublicBegettingProcessandTheirPolicyImplications),紐約大學的「公共、非營利與醫療組織財務管理」(FinancialManagementforPublic,Nonprofit,andHealthOrganizations),杜克大學的「公共預算與財務管理」(PublicBegettingandFinancialManagement),喬治華盛頓大學的「公共預算、歲入與歲出分析」(PublicBudgeting,Revenue,andExpenditureAnalysis),佛羅里達州立大學的「公共財務資源管理」(ManagingPublicFinancialResources),教堂山北卡大學的「政府預算與財務」(GovernmentBudgetingandFinance),麥迪遜威斯康辛大學的「聯邦預算暨賦稅政策與行政」(FederalBudgetingandTaxPolicyandAdministration),哥倫比亞大學的「政府財務管理」(FinancialManagementinGovernment),以及俄亥俄州立大學的「公共財務、政府預算與歲出決策」(PublicFinance,PublicBegettingandSpendingDecisions),這些課程內容多涉政府預算與財務管理,本研究將之歸類為「政府預算與財務管理」課程。
2、統計/量化分析(Statistics/QuantitativeAnalysis)
數字會說話,美國學術研究重視統計量化資料的蒐集與分析,著實反應在傑出的公共行政碩士學程,計有十五個學程將「統計/量化分析」列為必修課,包括雪城大學的「統計學概論」(IntroductiontoStatistics),印地安那大學的「政策與管理統計分析」(StatisticalAnalysisforPolicyandManagement),喬治亞大學的「公共行政資料應用」(DataApplicationsinPublicAdministration),哈佛大學的「管理者資料分析」(DataAnalysisforManagers),南加州大學的「量化分析」(QuantitativeAnalysis),堪薩斯大學的「量化方法概論」(IntroductiontoQuantitativeMethods),奧伯尼紐約州立大學的「資料、模型與決策」(Data,Models,andDecisions),紐約大學的「公共、非營利與醫療管理的統計方法」(StatisticalMethodsforPublic,Nonprofit,andHealthManagement),杜克大學的「政策制定者統計與資料分析」(StatisticsandDataAnalysisforPolicymakers),喬治華盛頓大學的「研究方法與應用統計」(ResearchMethodsandAppliedStatistics),佛羅里達州立大學的「公共行政量化分析」(QuantitativeAnalysisinPublicAdministration),普林斯頓大學的「量化分析」(QuantitativeAnalysis),教堂山北卡大學的「公共政策分析統計學」(StatisticsforPublicPolicyAnalysis),哥倫比亞大學的「決策與行政量化技術」(QuantitativeTechniquesforPolicymakingandAdministration),以及俄亥俄州立大學的「公共行政資料分析」(DataAnalysisinPublicAdministration)。
以雪城大學為例,「統計學概論」介紹各種分析資料之工具與技術,主要內容包括描述統計、機率理論、統計推論、敘述性資料分析、抽樣、點與區間分析與假設檢定等課。
3、公共管理(PublicManagement)
共有十五個學程將「公共管理」列為必修課。
印地安那大學、美國大學、奧伯尼紐約州立大學、杜克大學、哥倫比亞大學的課程名稱一致,都叫做「公共管理」。
麥迪遜威斯康辛大學更是開了兩門有關公共管理的課:
「公共管理概論」(IntroductiontoPublicManagement)與「進階公共管理」(AdvancedPublicManagement)。
雪城大學、哈佛大學、南加州大學與紐約大學四所學校的課程名稱為「公共組織與管理」(PublicOrganizationandManagement)或「管理公共組織」(ManagingPublicServiceOrganization),在表三分類中並列「公共管理」與「組織理論」課程。
維吉尼亞大學的「政府行政:
管理者的行為技術」(GovernmentAdministration:
BehavioralSkillsforManagers)與「政府行政:
管理者的系統技術」(GovernmentAdministration:
SystemsSkillsforManagers)兩門必修課涵蓋「公共管理」相關議題,前者又可列為「組織行為」,而後者涵蓋「組織理論」,故在表三中作出雙重歸類。
奧斯汀德州與喬治華盛頓大學的「公共行政與管理」(PublicAdministrationandManagement)在表三分類中並列「公共管理」與「公共行政」兩門課。
教堂山北卡大學的「公共管理與領導」(PublicManagementandLeadership)以及俄亥俄州立大學的「公共管理與人際關係」(PublicManagementandHumanRelations)與「策略領導」(StrategicLeadership)這三門課,除涵蓋「公共管理」相關議題外,在表三分類中,也屬於「組織行為」的課程。
各校公共管理課程主要係介紹在公共組織從事管理工作者所需知悉與具備的理論、概念、方法、技能與策略,內容涵蓋組織、規劃、決策、領導、溝通、績效評估等議題,並應用各種公共管理個案幫助學生深入瞭解公共管理實務內涵。
四、政策分析(PolicyAnalysis)
「政策分析」在全美前二十名的公共行政碩士學程中,計有十二個學程將其列為必修課,唯其課程名稱頗不相同。
杜克大學、哥倫比亞大學的「政策分析」(PolicyAnalysis),哈佛大學的「應用政策分析」(AppliedPolicyAnalysis),柏克萊加州大學的「政策分析概論」(IntroductiontoPolicyAnalysis)與「進階政策分析」(AdvancedPolicyAnalysis),教堂山北卡大學的「公共政策分析」(PublicPolicyAnalysis),麥
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