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美国温室气体管制政策走向
永續(研)094-005號
中華民國九十四年三月十日
March10,2005
美國溫室氣體管制政策走向
永續發展組高級助理研究員郭博堯
壹、國際溫室氣體排放減量行動與美國的角色
自工業革命後,人類產業活動大量排放的「人為溫室氣體」(人為溫室氣體主要是由於人類燃燒煤、石油、天然氣等化石燃料所產生二氧化碳),造成大氣層中溫室氣體濃度不斷提高(全球大氣層溫室氣體濃度變化參見表一),大氣層原有的「溫室效應」轉而增強,使地球表面溫度有逐漸升高的趨勢。
這種地球溫暖化的現象,除了帶來區域氣溫升高的情況,也伴隨產生海平面上升及暴雨、洪水、乾旱的強度與頻率增加,使全球因為天災造成的經濟損失及人命損失,有年年大幅成長的趨勢。
過去大自然生態緩和、自然變化的規律已被人類破壞,地球生態的穩定面臨嚴重的挑戰。
表一、全球大氣層溫室氣體濃度變化
為防止未來地球面臨氣候更為劇烈且大幅變化的衝擊,1992年6月世界各國在巴西里約簽署了「聯合國氣候變化綱要公約」(theUnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,簡稱UNFCCC),由公約成員承擔共同但不同程度的責任,並要求工業化國家率先進行減量工作,目標是各國於2000年將溫室氣體排放降至1990年排放水準。
美國也在國會支持下,於1992年10月15日批准了氣候變化綱要公約(此公約於1994年3月21日生效)。
1996年7月瑞士日內瓦舉行「氣候變化綱要公約」第二次締約國大會(COP-2),當時美國依據氣候變化綱要公約提出在二十世紀後半應進行的下一步,已開發國家必須兼顧經濟發展、包含實際可行的適當期程目標及以最大彈性設計減量機制,也要求開發中國家也必須採取行動。
另一方面,美國國會反對任何不要求開發中國家承擔減量義務的國際公約,認為如此會對美國經濟造成負面衝擊,因此美國參議院於1997年7月25日決議:
「除非議定書或其它的協定不僅針對附件一國家訂有新的減量義務,也針對開發中國家做出於相同的承諾期間內負有具體減量義務的規定,或如果議定書或協定將對美國經濟造成嚴重損害,則美國不應該簽署公約下的任何議定書或協定。
」
在1997年12月於日本京都舉行「氣候變化綱要公約」第三次締約國大會(COP-3)中,各國共同提出「京都議定書」,要求在西元2008年至2012年期間,以工業化國家為主的「附件一」國家,將溫室氣體排放量平均抑制在1990年溫室氣體排放水準以下5.2%,不過各國允許有不同的減量目標,且京都議定書最終還是沒有賦予開發中國家具體的減量義務。
由於京都議定書未限制開發中國家的溫室氣體排放,已無法達到美國國會1997年的要求,故雖然柯林頓政府在998年11月12日簽署了京都議定書,此行動也無法獲得國會支持,故柯林頓政府並未將京都議定書送進美國國會,美國因而遲遲未有批准京都議定書的動作。
除了美國之外,其實多數國家對京都議定書的內容都有意見,使各國也難以批准京都議定書。
為了解決京都議定書中各項運作方式的岐異,1998年在阿根廷召開之第四次氣候變化綱要公約締約國大會(COP-4),通過「布宜諾斯艾利斯行動方案」,要求各締約國在第六次締約國大會(COP-6)中,應對運作方式完成定案,以促使「京都議定書」生效。
其中在2000年11月11日COP-6會議前,柯林頓總統發表演說,列出美國出席荷蘭海牙第六次締約國大會(COP-6)所想達成的目標:
(一)、尋求一個強力、以市場為基礎的規則去對抗氣候變遷,反對就京都彈性機制之使用作出限制;
(二)、要求密而不漏的會計制度,對未達成減量指標國家有約束性法律後果;(三)、尋求適當農地與林地碳匯之減量額度計算;(四)要求清潔發展機制(CDM)儘早開始進行運作,以協助開發中國家建設相關基礎設施。
但在2000年11月於荷蘭海牙第六次締約國大會(COP-6)中,許多議題仍無法達成共識,最後決定將大會展延至2001年5月波昂第六次代表大會第二部份會議(COP-6PartII)再繼續協調。
隨著2000年小布希政府上任,對於京都議定書的態度大幅轉變,於2001年3月28日以京都議定書將對美國經濟帶來過大衝擊,及中國、印度等重大開發中國家排放源未納入管制為由,宣布不會批准「京都議定書」。
美國政府改變立場,同時一度動搖了俄羅斯、日本、加拿大及澳州等主要溫室氣體排放國支持「京都議定書」的立場(俄羅斯、日本、加拿大與澳洲的排放量比例分別為17.8%、8.5%、3.3%與2.1%),使此全球共同推動溫室氣體管制公約架構瀕臨瓦解邊緣。
幸而2001年7月在德國波昂召開第六次代表大會第二次會議(COP-6PartII)中,美國聲明不阻礙各國達成協議,且歐聯等集團同意妥協讓步,滿足日本、俄國等國的要求,使各國終於達成「波昂協議」,京都議定書生效的計畫重新出現曙光。
而美國小布希政府在2001年3月宣布退出「京都議定書」後,原先國務卿鮑爾在2001年7月19日聲稱美國希望在2001年10月「氣候變化綱要公約」第七次締約國大會(COP-7)中,提出「京都議定書」的替代方案。
然而2001年9月11日美國遭受恐怖攻擊後,全球氣候變遷政策的制定不再列為小布希政府的首要工作,美國遂未提出「京都議定書」的替代方案。
於是各國於2001年10月29日至11月10日在摩洛哥瑪拉克什召開第七次代表大會(COP-7),以2001年7月「波昂協議」為基礎,通過「瑪拉克什協商共識」,該協商共識將「京都議定書」爭議條文明確定義及規則運作。
許多評論指出,2001年兩次會議(波昂會議及瑪拉克什會議)中,各國能夠打破以往壁壘分明的局面,終至獲得共識,將「京都議定書」爭議條文明確定義及訂出運作規則,最大的功臣可能反而是美國在2001年3月宣布退出京都議定書的動作。
因為美國退出京都議定書,一度動搖歷經10年的氣候公約談判架構,引發其他國家的危機意識,使各國重整歧見,同意進行妥協,來共同支持一個「有缺陷」但勝過一無所有的公約,以使全球能夠開始跨步推動溫室氣體減量工作。
於是在去年(2004年)11月俄國批准後,京都議定書終於在今年(2005年)2月16日生效。
在全球經由爭議與妥協而促使京都議定書生效的過程中,扮演了不願加入京都議定書卻又影響深遠的角色的美國,究竟其十多年來的溫室氣體排放情勢、能源政策及因應溫室氣體政策究竟有何轉變?
為何其要從全球氣候公約共同的推動者轉而執意要退出此架構?
未來其因應地球溫暖化的策略為何?
本文係從美國十多年來的相關決策進行探討,所得出的一個概括的看法。
貳、美國二氧化碳排放趨勢
一、美國能源情勢
美國是全世界最主要的能源消費國,1990年能源總消費量為84.6千兆BTU(1BTU是指1磅重的水,溫度上升華氏1度所需的熱能),約占當年全世界總能源消費量348千兆BTU的24.3%,同時期美國能源產量為70.7千兆BTU,占全球總產量351千兆BTU的20%;2000年能源總消費量為98.9千兆BTU,約占當年全世界總能源消費量399千兆BTU的24.8%,同時期美國能源產量為71.2千兆BTU,只占全球總產量396千兆BTU的18%;2002年能源總消費量為97.6千兆BTU,約占當年全世界總能源消費量411千兆BTU的23.7%,同時期美國能源產量為70.8千兆BTU,只占全球總產量405千兆BTU的17%。
可以說,美國的能源消費量約占全球能源消費量的四分之一,不過近年美國能源消費量成長趨緩,占全球消費量比重略有降低。
二、美國二氧化碳排放情勢
在京都議定書規範架構下,美國減量目標為2008至2012年間排放量比1990年排放量少7%。
美國不但是全球最主要的能源消費國,也為全球最主要的二氧化碳排放國,其二氧化碳排放量排放量約佔全球總排放量25%,更佔「京都議定書」所管制的「附件一」成員國家(涵蓋OECD國家、歐盟及經濟轉型期國家)在1990年的二氧化碳總排放量之36.1%。
自1990年起的美國歷年二氧化碳排放量如表二所示,同時表二也同時列出其它各種溫室氣體排放量(各溫室氣體排放量已經乘上其與二氧化碳相對應之溫暖化潛勢之倍數),2003年各種溫室氣體排放量占其全國溫室氣體排放量的比重如圖一所示,顯示美國八成以上的溫室氣體為二氧化碳。
表二、美國溫室氣體排放量
(單位:
百萬噸二氧化碳當量)
註:
各溫室氣體的數量已經過溫暖化潛勢換算
資料來源:
美國能源部能源資訊署
資料來源:
美國能源部能源資訊署
圖一、美國各溫室氣體排放量占其全國排放量之比重
美國2003年二氧化碳排放量為5,870.2百萬噸,較2002年增加45.5百萬噸,年增率為0.8%;相較2002年則較2001年增加47.8百萬噸排放量,年增率也約0.8%(參見圖二)。
自1990年至2003年,美國二氧化碳放量平均年增率為1.3%。
至於美國歷年每人二氧化碳排放量、單位發電量二氧化碳排放量、單位能源二氧化碳排放量、單位GDP能源使用量及單位GDP二氧化碳排放量,以及美國歷年各部門別二氧化碳排放量,可參見圖三、圖四及圖五。
(資料來源:
美國能源資訊署)
圖二、美國歷年二氧化碳排放量年增率變化,1990年至2003年
(資料來源:
美國能源資訊署)
圖三、美國歷年每人二氧化碳排放量、單位發電量二氧化碳排放量及單位GDP二氧化碳排放量,1990年至2003年排放趨勢
圖四、美國歷年單位能源二氧化碳排放量、單位GDP能源使用量及單位GDP二氧化碳排放量,1980年至2003年
(資料來源:
美國能源資訊署)
圖五、美國歷年各部門別二氧化碳排放量,1990年至2003年
參、美國老布希政府時期溫室氣體管制政策走向
早於老布希政府(1988-1992)時代,美國即於1992年10月15日批准了聯合國氣候變化綱要公約,凸顯美國的氣候變遷政策,由原本”研究為重(studyonly)”轉向到”研究與行動並重(studyandact)”,但美國會批准氣候變化綱要公約的主要原因,是因為此聯合國氣候變化綱要公約的減量目標並無拘束力(non-binding),且當時布希政府的分析認為,只要美國推行的減量政策著重在沒有罰則的志願減量方案,同時美國可達成減量目標,則美國的減量成本應不會太高,不至於影響美國經濟。
在美國批准氣候變化綱要公約的同時,美國也開始有了具體行動。
首先美國於1992年10月24日完成「1992年能源政策法(EnergyPolicyActof1992)」立法,全文共三十章,部分內容係由美國原本的「國家能源節約政策法(NationalEnergyConservationPolicyAct)」修正而來。
此法為美國提供一全方位性的國家能源政策,雖然非專為履行氣候變化綱要公約而制定(主要是為了因應伊拉克入侵科威特事件),不過本法案含蓋促進節約能源、提升能源使用效率、促進再生能源使用及國際能源合作等部分,對當時全球正進行討論的氣候變化綱要公約內容也有相當的回應,如其第十六章就專門針對全球氣候變遷進行規範。
能源政策法的第十六章共有九節:
包括行政部門向國會就全球氣候變遷政策報告的義務、最低成本能源策略、於能源部下設立氣候保護組(DirectorofClimateProtection)、替代政策評估、國家排放清冊、志願減量行動報告及創新環保技術移轉方案,並以全球氣候變遷因應基金(GlobalClimateChangeResponseFund)提供美國協助全球氣候變遷議題的管道等等。
由於這些策略與方案與氣候變化綱要公約中賦予締約國的條約義務非常類似,藉由授權這些策略與方案的制訂,使本法可說是各種相關計畫之法律基礎。
但本法案初始的立法目的並不是專門設計來減低溫室氣體的排放,在本法中,溫室氣體減量只是為達成其他特定目的所附加的利益,所以本法只是協助在無悔政策的立場下,推動志願減量的工作。
針對批准氣候變化綱要公約後的其它具體行動方面,老布希政府於1992年12月訂定「全球氣候變遷國家行動方案(NationalActionPlanforGlobalClimateChange)」,此行動方案評估美國溫室氣體的排放情勢,並彙整溫室氣體減量相關的政府行動,包括1991年2月美國能源部所提「國家能源策略(NationalEnergyStrategy)」中的研究行動,1992年10月立法的「1992年能源政策法」中的行動,以及美國環保署自1991年起推動的各種污染防制”綠色”計畫。
整體而言,美國老布希政府時期的因應溫室氣體減量策略,雖然包括當時美國對溫室氣體減量研究成果以及國內相關溫室氣體減量行動的匯整,但當時會存在這些與溫室氣體相關的國內減量行動,主要仍是美國因應節約能源及改善空氣污染問題行動的附加收獲,而非真正針對溫室氣體減量工作所採取的行動,此行動方案強調以志願性減量行動為主的行動,凸顯了美國是以「無悔(no-regrets)」政策為全球氣候變遷因應政策的主軸。
由於在不採取任何行動情況下,預估美國溫室氣體排放量(基線情況)將在1990年至2000年間增加13%,因此在老布希政府的全球氣候變遷國家行動方案中,設立了減少98.6-139.7百萬噸碳當量溫室氣體的目標(其中其它溫室氣體換算成二氧化碳溫暖化潛勢後,總減量目標相當150~200百萬公噸碳當量)(部分重要減量策略內容見表三),預估可使美國在2000年時溫室氣體排放量和1990年排放量相比,增幅由13%降至1.4%~6%。
表三、老布希政府重要溫室氣體減量策略成果預估
策略
溫室氣體減量
(百萬公噸碳當量)
占全球氣候變遷國家行動方案設定減量目標總量的百分比
減量氣體種類
商業/工業GreenLights,DSM,標準
17.0-50.1
11.3-25.1%
CO2
綠建築標準
8.8
5.9-4.4%
CO2
綠汽車標準
8.3
5.5-4.2%
CO2
能源之星電腦計畫
5.5
3.7-2.8%
CO2
“AmericatheBeautiful”及其他森林計畫
5-9
3.3-4.5%
CO2
(Sequestration)
掩埋場標準
39
26.0-19.5%
CH4
家畜廢棄物
7
4.7-3.5%
CH4
尼龍生產N2O減量計畫
8-12
5.3-6.0%
N2O
總計
98.6-139.7
65.7-69.9%
資料來源:
美國國會CRSReport:
RL30024,January12,1999.
肆、美國柯林頓政府時期溫室氣體管制政策走向
柯林頓政府(1992-2000)上台後,首先在1993年6月舉行「白宮全球氣候變遷研討會(WhiteHouseConferenceonGlobalClimateChange)」,隨後於1993年10月訂定新的「氣候變遷行動方案(TheClimateChangeActionPlan)」,方案中表示希望美國2000年的排放量可以回歸到1990年的水準(但二氧化碳排放量仍增加2%),1994年3月,柯林頓政府再針對此行動方案提供技術補充內容(TheClimateChangeActionPlan:
TechnicalSupplement)。
不過美國並沒有將上述行動方案呈報至聯合國氣候變化綱要公約秘書處,而是另於1994年呈報了一份「氣候行動報告(ClimateActionReport)」,並於1997年向聯合國呈報修訂版。
1998年,柯林頓政府提出其氣候變遷技術行動方案,規劃5年內投入63億美元(約為每年投入12億6千萬美元),進行稅賦減免及研究發展工作,以減少溫室氣體排放。
其相關重點整理如下:
(一)5年內對購買高能源效率設備(如高燃料使用效率汽車、節能建築及汽電共生發電機組)及使用再生能源(如太陽能)提供36億元額度的稅賦減免。
(二)5年內提供27億元進行研究發展,研究領域包括減少住宅、工業、運輸及電力部門溫室氣體排放減量技術、二氧化碳移除技術及再生能源(如風力、太陽能、地熱、生質能及水力)技術等等。
柯林頓政府除除了在1993年設立2000年排放量回歸1990年水準的目標,並設立溫室氣體減少109百萬公噸碳當量的目。
為此柯林頓政府共提出50項以自願減量為主的計畫(包含原有計畫及新提出的計畫),其中部分重要減量策略的預期減量效益如表四所示。
表四、柯林頓政府部分重要溫室氣體減量策略成果預估
策略
溫室氣體減量
(百萬公噸碳當量)
占氣候變遷行動方案設定減量目標總量的百分比
減量氣體種類
“金胡蘿蔔”市場合作/提升家電標準
11.8
10.9%
CO2
“汽車挑戰”計畫
8.8
8.1%
CO2
雇主聯邦稅補貼改革-提供提升交通系統效率及促進電信使用策略
6.6
6.1%
CO2
加速源頭減量、污染預防及回收
9.2(5.0bySequestration)
8.5%
CO2
減少肥料及農藥使用
7.2
6.6%
CO2-2.7
N2O–4.5
減少及管理高溫暖化潛勢化學品使用
5.0
4.6%
HFC、PFC
推動生產HFC-22以取代HCFC-23
5.0
4.6%
HFC
總計
53.6
49.4%
資料來源:
美國國會CRSReport:
RL30024,January12,1999.
但因為無法獲得國會支持,所以柯林頓主政時期,減量目標面臨縮水的命運。
柯林頓政府1993年規劃的溫室氣體減量規模為109百萬公噸碳當量(老布希時期為98.6-139.7百萬公噸碳當量),至1997年將減量目標下調為76百萬公噸碳當量。
此外,在柯林頓政府時期,美國處於經濟快速成長時期,溫室氣體排放量節節昇高,美國溫室氣體排放量也持續擴大與1990年排放量的差距,而柯林頓政府一開始卻略為低估基準情境的溫室氣體排放量。
前述柯林頓政府氣候變遷行動方案設立2000年溫室氣體減量109百萬公噸碳當量後回歸1990年排放水準(惟二氧化碳排放量增2%),但比較老布希時期設定減量98.6-139.7百萬公噸碳當量後會較1990年排放量高出1.4%~6%,顯現柯林頓政府一開始的排放量預估值過於樂觀。
而在幾年經濟超乎預期的強勁成長後,更迫使柯林頓政府在1997年調高2000年的溫室氣體排放量基準情境預測值,較原1993年預測值多出157百萬噸。
總結柯林頓政府1992至1997年這段執政時期的溫室氣體減量過程,其實是一段減量成果不如預期、排放量成長卻超乎預期高的過程,造成柯林頓政府在1997年的預估溫室氣體減量成效,不但無法達到在1993年設定之於2000年減量回歸至1990年排放水準的目標,更在1997年調整為至2000年美國溫室氣體排放量較1990年排放量增加13%(相當於增加188百萬噸碳當量)。
其實在1997年7月25日美國國會通過決議,表示如果發展中國家沒有提出減量承諾,且公約內容將嚴重傷害美國經濟,則美國不應簽署京都議定書。
可以想像在國會的條件設定下,除非主要發展中國家能提出減量目標,且溫室氣體減量成本很低,否則美國難以批准1997年提出的京都議定書。
也因此,柯林頓政府雖在1998年11月12日簽署京都議定書,卻在衡量國會情勢後,決定除非主要發展中國家設定減量目標,否則不會將京都議定書提交國會。
但除了阿根廷曾一度提出減量目標之外,並無其它主要發展中國家有提出減量目標的意願,加上基於「無悔政策」的低減量成本前提,在美國國內減量政策重心的技術進步及效率提升工作都進展有限情況下,減量工作都難以達到預期成果,所以在柯林頓主政時期,美國國會批准京都議定書的機會,其實一直都是很渺茫。
在柯林頓執政後期,柯林頓曾於1999年6月8日發佈"GreeningtheGovernmentThroughEfficientEnergyManagement"的政府執行命令,此政府執行命令要求行政部門須在2010年時,減少溫室氣體排放量至較1990年排放量低30%;其中要求政府部門在2010年時之設施每單位面積能源消耗量較1985年能源消費量低35%,要求工業及實驗設施在2010年時每單位面積(或每單位產量)能源消耗量較1990年減少25%,要求政府部門在2010年前安裝2萬個太陽能系統,以及要求政府部門減少石油消耗量。
不過這柯林頓政府執政時期最後的政府內部命令,隨著2000年總統大選民主黨高爾落選而共和黨小布希上台,美國政府的溫室氣體減量政策再度面臨調整。
伍、美國小布希政府之溫室氣體管制相關政策走向
小布希政府(2000-2008)上台後,於2001年3月宣布退出「京都議定書」,引發國際對美國政府交相指責。
然而,雖然布希總統在溫室氣體減量相關問題的態度無法使一般重視環保的國家及人士滿意,但由於京都議定書註定無法獲得美國國會的批准,與其使國際持續觀望美國對京都議定書的態度而延宕京都議定書的生效機會,還不如因為小布希政府的斷然聲明,反而使美國之外的國家能相互忍讓,各退一步,最終促成京都議定書能於2005年2月16日生效。
此外,小布希政府在因應相關溫室氣體減量工作上,也非完全漠視不管,而仍有提出不少減量策略,其中有相當多可供我國進行減量工作參考之處。
因此對此全球首強的國家的相關政策主張以及因應策略,仍值得我們進行瞭解與研究。
一、小布希政府2001年3月退出「京都議定書」的政策考量:
(一) 經濟發展的要求:
布希總統以國家長遠利益為優先,因而聲明:
「美國仍會和友邦一起進行二氧化碳減量工作,可是不願損及美國經濟及就業機會」。
(二) 要求開發中國家能納入管制二氧化碳排放的體系中:
美國政府認為中國大陸及印度等開發中國家的二氧化碳排放量如果沒有納入管制,則「京都議定書」即使施行,亦無法扼止全球溫室氣體持續成長的趨勢。
(三) 能源供應穩定的要求:
布希總統指出:
「我們面臨能源危機,不適合現在管制二氧化碳總量,否則要大幅提高天然氣的使用量,但我們並無可大幅提高天然氣輸送的基礎建設」。
而能源部長也指出,20年後水力之外的再生能源占美國總電力消費的比例,最好的情況也只能由2%增加到6%,對能源供應貢獻有限。
(四) 確保國家安全的要求:
自2000年加州能源危機以來,美國石油進口數量增加,卻使美國憂慮受制於OPEC國家,所以提出開採阿拉斯加保護區原油的建議,以提高自產化石能源,但此政策卻與管制二氧化碳排放的環保要求相抵觸。
二、美國「國家能源政策發展小組」2001年5月「國家能源政策」重點:
(一)能源的穩定供應:
1、 美國越來越仰賴外國供應的石油、天然氣及電力供應,影響能源美國經濟、生活水準及國家安全。
要增加化石燃料能源生產、能源供輸設備及增設包括核能在內電廠,以增加能源供應。
2、 目前興建中的發電廠有90%是天然氣發電廠。
過於依賴一種燃料來源將使消費者易受到價格波動及供應中斷的影響。
美國煤炭還有250年的儲存量,故可研究發展淨煤技術以用於新的發電廠。
3、 核能不產生溫室氣體,而且有安全及效率上的優點,應在美國未來的能源供應中扮演更重要的角色。
4、 建議開放8%的極區國家野生動物保護
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