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新闻自律机制之回顾与再思考
新聞自律機制之回顧與再思考
《中文摘要》
新聞自律機制受到政治經濟與社會的型塑。
在歐美,客觀性與
社會責任論的出現,都是當時社會情境下因應政治經濟需求的產物。
而各國自律組織的表現,也受到民間社會與市場力量的制約而有所不
同。
在台灣,威權時代官督民辦的新聞自律機制,隨著解嚴而崩解,
成為當前媒體小報化的成因之一;而近期社會對於新聞報導的反彈,
卻形成一股「淨化新聞」的保守趨勢。
本文最後援引目前歐盟「共同
管制」的觀點,建議重塑新聞自律,納入業者、工作者、閱聽人、與
政府力量的新作法。
關鍵詞:
自律、倫理規範、新聞評議會、新聞外部監察人
壹、研究動機與問題
2005年3月,《中國時報》頭版頭條引用網路BBS版使用者留言,指稱東
海大學某女學生遭男友「捉姦在床」(陳洛薇,2005)。
報導刊出後,BBS版
上許多使用者指責該則報導查證不週、內容不實,隨後並組成「網民對抗媒體暴
力聯盟」,批評中國時報在新聞事實查證與處理「失準」,因而要求「媒體應建
立在客訴之外的正式回應機制」,以期「使記者與編輯能更瞭解其傳播對象的想
法」(網民對抗媒體暴力聯盟,2005)。
上述事件並非單獨的特殊個案。
近年來台灣新聞媒體趨向「小報化」,因此
這類要求媒體建立回應或監督制度的呼聲一直不斷。
例如該事件的半年後,新聞
局進行〈衛星廣播電視法〉實施以來,第一次的換照審議。
基於對新聞頻道報導
處理方式的批評,審議委員在過程中明確要求,各新聞台必須加強本身的觀眾回
應機制,包括設立「媒體外部監察人」與回應觀眾的節目等等(管中祥、羅世宏,
2005)。
雖然使用詞彙不同,不過當前對商營媒體報導內容改進的方向建議,其
實是傳播實務與學界老生常談的「新聞自律機制」。
所謂的新聞自律機制,包含
在更廣義的「媒體責任制度」(mediaaccountabilitysystem)當中。
後者指涉的
是所有對媒體內容的控管機制,主要包含了「政府」、「市場」、「公眾」、與
「專業」等四個不同的系統;新聞自律機制則屬於最後的「專業」責任系統,主
要包括了專業規範(codeofethics)、新聞評議會(presscouncils)、以及新聞
外部監察人(ombudsmen)等作法(Bardoel&d’Haenens,2004;Bertrand,1997)。
事實上,新聞自律的作法在台灣已行之多年,例如〈中國新聞記者信條〉與
「中華民國新聞評議會」的實施與設置。
但是從近年來台灣社會對新聞報導的批
評聲浪愈來愈高漲的情況觀察,顯然此類措施並沒有發揮明顯的功效、也與社會
的普遍期待有一定落差。
為了藉由新聞自律機制的有效規範,以促成媒體品質提
升與社會文化發展,本文嘗試探討新聞自律機制——包括自律規範與相關組
織——在各國的發展與限制,以作為本土的借鏡。
在第二、三、四小節中,透過
對相關研究與自律組織相關資料的整理與檢視,回溯新聞自律機制如何在歐美發
韌,及其在二十世紀三個不同時期的主要發展;同時也透過對不同國家自律機制
的分析,扒梳政治、社會、經濟脈絡對於自律機制發展與功能的影響。
本文接著分析台灣新聞自律機制的發展。
在第五小節中,透過文獻與相關資
料的整理,探究不同時代的社會條件下,台灣的新聞自律機制所展現的特色與問
題。
經由上述的分析,最後在結論部分,本文參考歐美自律機制的經驗與最新發
展,嘗試提出一個可能的本土新聞自律機制的方向參考,作為對研究目的的回應。
貳、二十世紀中期以前:
專業規範的建立
一、客觀性專業規範的緣起:
經濟、社會、與科技
從美國新聞界發展出來的以「客觀性」(objectivity)為中心的新聞專業性
觀念與專業規範,可說是新聞自律機制中最早出現的一種型態。
目前美國較為人
所熟知的幾個專業規範,則大約在1920年代建立。
其中包括「美國報紙編輯協
會」(AmericanSocietyofNewspaperEditor)於1922年成立大會訂定〈新聞信
條〉(Cannonsofjournalism),後來於1975年修改並將之改名為〈守則宣言〉
(Statementofprinciples)(ASNE,2002);以及「專業記者協會」(Societyof
ProfessionalJournalists)則於1926年參考ASNE的信條,訂立〈倫理守則〉(Code
ofethics),後來於1973、84、87、與96年歷經數次修改(SPJ,n.d.)。
新聞專業性的觀念,以及美國新聞專業規範的出現、並進一步轉化成為新聞
工作程序規則,事實上是為了解決媒體內外的矛盾,包括媒體責任與利潤之間、
以及新聞理論與實務之間的衝突。
十九世紀之後的新聞專業規範的發展史,主要
圍繞著媒體因應不同時期的的市場危機,為維護本身的經濟利益而出現的變化
(Iggers,1998;Kaul,1986)。
但這並不是說,新聞專業規範完全由宰制的資產階
級根據自身長久利益所「量身打造」;而是在新聞媒體以販售新聞獲利的情況下,
其專業規範首先必須考量報導做為一種商品,「不能挑戰當前全力分配關係」作
為前提(Golding&Murdock,1978/1992,pp.241-245)。
簡單地說,專業規範此
一自律機制的興起,受到經濟、社會、及媒體科技進展的影響與型塑。
首先,目前許多為人熟知的新聞專業規範核心價值的形成,其實受到媒體市
場變化相當大的影響。
十九世紀中期收入來自新興廣告主的便士報紙(penny
papers),為了攻擊市場的對手、依靠政黨的黨派報業(partisanpress),所以開
始提倡「公正性」原則(impartiality),而「黨派之私」(partisanism)至此才
成為一項新聞倫理的問題。
到了十九世紀晚期,NewYorkTimes等新興報業為了
攻擊NewYorkWorld等廣受歡迎的「黃色報業」(yellowjournalism),同樣也
把「煽色腥」(sensationalism)塑造成一個倫理問題,也使得「客觀性」逐漸成
為專業規範中的核心(Iggers,1998)。
除了經濟上的因素之外,社會脈絡的轉變對客觀性的型塑也有相當大的影
響,Schudson(1978/1993)考察美國新聞學發展的歷史發現,客觀性與相關專
業規範,是在二十世紀初期取得主導地位。
在第一次世界大戰與隨後的經濟大蕭
條衝擊下,社會對自由市場與民主制度失望;加上戰時政府宣傳的成功、以及大
型公關宣傳機制的成長,使得過去新聞學中對於「事實」的想像崩潰。
客觀作為一個新聞理想,和當時社會科學的理想一樣,都是深植於認為信
心喪失是個無法逆轉的過程。
……新聞工作者之所以願意相信客觀,一方
面是基於需要,一方面認為大眾在懷疑及無所適從的情況下,需要一種逃
避。
……當然,客觀在過去,甚至在現在,都常被用來作為權力的掩飾。
但它的存在有一個更深的機轉,那就是滿足現代人的失落感。
(pp.161-162)
因此,社會與新聞界都轉而只信賴專業菁英與科學。
個別新聞工作者的主觀判斷
不再可靠,只有「符合專業團體所設定的規範」的報導,才受到信任;因為,「『事
實』非世界之呈現,而是你我雙方可以一致接受的陳述」(p.10)。
除了上述的外部壓力之外,客觀性同時也是媒體業者為因應當時基進主義帶
起媒體工潮的內部壓力,所做的改變。
傳播學者Carey就強調,新聞倫理辯論的
興起,並非受到報老闆對民主社會的高尚情操所驅動,
而是為了在記者身上強加社會控制,為了消解工會運動,也為了將本來身
為勞工階級的新聞工作者改造成保守冷漠、辛勤工作、且不會質疑報老闆
與管理階層特權的雇員。
(轉引自Iggers,1998,p.62)
再者,英國傳播學者Elliott(1978)也指出,客觀性中心概念之一的「意見
(opinion)與事實(facts)區分」原則,其實是晚近受到科技與經濟發展的影響,
而發展出的觀念;而新聞工作的專業性,則是因應報業市場的需求、以及媒體組
織變革所導致的結果。
一方面,速記技巧與電報使得媒體能夠對於快速報導突發
事件;其次,受到報紙大眾化的影響,「資訊」商品逐漸比「立場」在市場上更
有價值。
為了符合大眾市場所需,報業就必須生產「可預測(predictable)與可
銷售(marketable)」的大量資訊商品;因此,新聞工作逐漸組織化與常規化,
也必須要有一套相同標準製造商品。
社會學者Tuchman(1972)就逕以「策略性儀式」(strategicritual),來概
括客觀性專業規範所形成的原因與主要功能。
她認為,一方面,公正客觀的原則
對記者來說,最重要的用處是無非保護自己免於出錯受罰。
另一方面,對於新聞
組織來說,面臨新聞事件的多樣性與流動,必須發展出一套通則來控制工作流
程、並確保勞工的效率。
透過鼓勵記者的專業性,可以降低組織的控制成本與難
度,報業因此維持彈性、也節省成本。
她認為,記者的專業性與專業規範,其實
模糊了社會真實、掩蓋國家與資本的親密關係;更進一步,新聞機構透過特定的
採訪路線與消息來源的選擇,加強了國家的合法性(1978,p.210)。
因此,1920年代的專業規範運動,在這樣的社會條件下開始發展;與客觀
性所連結的一套程序,成為新聞操作的中心,也使得「專業」與「客觀」形成一
種固定的意識型態。
「客觀性」從最早理性懷疑的態度出發,進入新聞實務場域
後卻開始轉化,變成了天真的現實主義(na.verealism),認為「客觀」可以、
也只有透過這樣的一套守則來達成(Iggers,1998,pp.61-66)。
二、新聞專業規範的世界性拓展
主流的新聞專業規範研究強調,當前世界各國的新聞專業規範,有趨向一致
的情況,因此而體現一種普世價值(例如Christians&Nordenstreng,2004)。
Cooper
分析發現,總體而言,世界各國專業規範的價值觀,大致上可以歸納成三點:
1)
對於追求真相的堅持,包括正確性與客觀性;2)對於責任的要求,包括媒體報
導的公平與品質;以及3)對於言論自由的呼籲,包括資訊自由流通與免於審查
(引自Nordenstreng,1995;Laitila,1995)。
發展中國家的研究也有此類傾向。
例
如對伊斯蘭世界的新聞專業規範分析,強調雖然目前這些國家的專業規範仍有不
足之處,但正逐漸朝向與西方相同的「追求真相」與「客觀」等核心價值邁進(Vogt,
2002;Hafez,2002)。
另外,雖然部分亞洲國家曾經在1970年代提倡「發展新聞
學」(developmentjournalism)、強調媒體必須在國家發展過程扮演正面角色,
但近來也逐漸貼近歐美的新聞專業規範理念,轉以擺脫政府控制、追求真相為主
要社會目標(Ali,n.d.)。
至於這樣的新聞專業規範為何在不同地區發展起來,主流論述往往刻意忽略
國際政治經濟關係所帶來的影響,而直接認為這是一種趨向普世價值的潮流。
事
實上,以客觀性及放任式的新聞自由為核心的新聞專業規範,是相當「美式」的
產物,並非自古以來便放諸四海皆準的真理;而其他國家之所以接受這套規範,
也並非全然為當地新聞工作者的自發行為,許多是受到美國影響而訂定。
歐洲國
家新聞專業規範的出現較美國為晚,在第一次大戰與第二次世界大戰之後出現
(Laitila,1995)。
其中,德國新聞界過去就不排斥「主觀」的報導方式;一直到
1945年德國戰敗之後,這套主要在美國發展起來的專業規範,才逐漸形成主流、
取代了過去德國新聞工作者在媒體上積極表達主觀意見的傳統(P.ttker,2004,p.
90)。
日本方面,媒體業者的聯合組織「日本新聞協會」則是在戰敗後的1946
年,於美國佔領軍司令部的授意下,遵循美國的CannonsofJournalism,制訂了
《新聞倫理綱領》。
這個專業規範強調新聞自由、以宣示揚棄軍國主義,因此第
一條開宗明義便表示:
「在日本重建民主和平國家之際,新聞擔負及其重要的使
命,爲了迅速而有效地實現這個目標,新聞必須保持高的倫理水準,提高職業權
威,充分發揮其功能」(周建明,2001)。
在發展中國家,新聞專業規範更是一種源自西方社會的外來觀念。
對發展中
國家的新聞工作者來說,包括客觀性等大部分倫理原則,並非從實踐中逐漸產生
的,而大體是源自傳播科技轉移、及文化依賴所帶來的意識型態。
Golding(1979)
指出,奈及利亞等非洲國家的新聞規範,主要是西方國家透過三種管道輸入而
來,包括組織的平行移植、教育訓練、以及職業意識型態的傳布。
發展中國家新
聞工作者之所以持有與西方國家同儕類同的專業規範理想,主要是因為他們被整
合進由西方媒體主宰的社群當中,因而分享了相同的價值與標準。
參、二十世紀中期:
社會責任論與自律機制建制化
一、社會責任論的出現與發展
第二次大戰之後,另一個當代新聞規範的重要語彙「社會責任論」(social
responsibility)隨之而起。
這個新的倫理原則之所以產生,第一個因素是隨著廣
電媒體的普及,政府介入分配無線電波的必要性愈來愈高。
在歐洲,廣電媒體具
備社會責任的具體措施,表現在這些國家的公共廣電媒體制度當中。
美國則在
1922年的第一屆國家廣播會議中,由當時的商業部長、後來的總統Hoover提出
廣播應服務公共利益的概念,並融入到後來的相關傳播法案當中。
到了二次大戰
之後,FCC更在當時羅斯福新政的影響下於1946年提出《廣電執照持有人的公
共服務責任》報告(Napoli,2001/2005,pp.73-77)。
後美蘇從局部地區戰爭到全面冷戰的大環境,導致西方國家調整過去放任政
策、對媒體加以政治管制的作法,也是後來社會責任論逐漸轉變、且蔚為主流的
重要因素。
被傳播學界社會責任論者引為源頭之一的《自由而負責的報業》(Afree
andresponsiblepress/CommitteeonFreedomofInformation,1947),雖曾被批評
左傾;但該報告中部分結論,或可視「自由主義修正派」對當時各地蜂起的馬克
思主義革命的回應。
例如,針對馬派的階級衝突論,該委員會強調媒體要維護言
論自由、並使社會衝突「由暴亂的水平升高到討論的水平」(CommitteeonFreedom
ofInformation,1947,p.113/轉引自Schramm,1969/1992,p.123)。
後來援引這份報告的主流傳播學者,例如鼓吹發展中國家媒體「現代化」的
Schramm等人,更將社會責任論與傳統的客觀性專業規範結合,主張媒體必須透
過客觀報導來負起社會責任。
例如,社會責任論的重要經典著作《報業的四種理
論》(Fourtheoriesofthepress),認為依據Hutchins報告所提出的建議,媒體
第一要務就是謹守「事實與意見分離」、及進行能穿透事件的客觀性報導(Siebert
etal,1956,pp.87-88)。
客觀性與社會責任論結合而成的的主流新聞專業規範,
在1960年代受到左派思潮下的參與式新聞學(advocacyjournalism)等新新聞學
的嚴重挑戰。
尤其是因為50年代「客觀報導」間接促成了麥卡錫主義的興起,
使得這套主流專業規範在後來受到了強烈批評。
因此,Schramm雖然仍舊大力強
調「事實與意見分離」以及「客觀公正」的原則,但也提到應該有「謹慎的闡釋
性報導」來補充(Schramm,1969/1992,p.275)。
不過,隨著1980年代新保守主義的復辟、及新新聞學報導出現的一些問題,1這套論述的地位也重新獲得穩固——Iggers(1998)稱之為「新『事實』基本教
義派」(anewfundamentalismoffacts)(p.69)。
另一方面,在近年來新聞媒
體愈發傾向市場導向,媒體組織加強科層控制、記者自主性衰退的狀況下,客觀
原則與社會責任論所結合的主流新聞專業規範,逐漸喪失了曾經標舉的「媒體業
者擔負社會責任」的進步意涵,而或者成為媒體企業的公關與行銷策略,抑或成
為媒體經營階層把報導錯誤推給個別記者的卸責工具(pp.75-85)。
在社會責任論的影響下,首先是廣電媒體的內容、尤其是關於猥褻與暴力的
管制上,歐美政府都以較平面媒體嚴格的特別法令與制度來規範,而非只以一般
法律進行管制。
廣電媒體內容與傳統媒體的「差別待遇」,除了這項新興媒體的
侵入性之外,使用電波這項公共資源的業者必須擔負起較大責任的看法,是相當
重要的理由。
社會責任論的另一項影響,則是引發1950年代開始陸續建立專業
規範以外的建制化自律機制。
其中,較有代表性的是以下所述新聞評議會、及新
聞外部監察人的設立。
但本文也將說明,1980年代後隨著新聞媒體愈發向市場
傾斜,媒體組織加強科層控制、記者自主性衰退,如同社會責任論的新聞專業規
範逐漸成為媒體的卸責與公關策略一般(Iggers,1998,pp.75-85),這些建制化
的新聞自律機制,同樣逐漸淪為業者的公關與行銷工具,自律功效備受質疑。
二、自律機制的建制化:
新聞評議會與新聞外部監察人
新聞評議會與新聞外部監察人的制度,起源於北歐瑞典。
瑞典「報業公會」
(NewspaperPublishersAssociation)與「記者工會」(UnionofJournalists)在
1916年建立世界第一個新聞評議會(PressensOpinionsn.mnd)。
1969年,瑞典
新評會因應社會對於犯罪新聞報導的憂慮、同時為避免國會立法直接管制內容,
進一步引入「公眾代表」(MembersforthePublic)、並建立「外部監察人室」
(Allm.nhetensPressombudsman)。
2瑞典新聞評議會與外部監察人的管轄範疇,
包括報紙與雜誌等平面新聞媒體。
當事人認為報導錯誤或侵犯隱私時,可向評議
會的外部監察人提出申訴。
在媒體陳述理由之後,由外部監察人裁定讀者申訴是
否有理、及是否要求媒體答覆或更正。
若報社更正或答覆後,當事人依然不滿意,
案件便會進一步送交新評會審議。
如果新評會最後裁定申訴成立並譴責該則報
導,媒體除了必須立即刊登譴責聲明之外,還得繳交約2000英鎊的罰款。
在1996
年,共有78家瑞典報紙遭到新評會的譴責與處罰(Jigenius,1997;Rov.ek,2005,pp.
90-92;Nauman,1994)。
瑞典的新聞評議委員會、以及該委員會的外部監察人制度,都開世界風氣之
先。
同時,受到北歐社會民主政治傳統的影響,民間力量的強大,使得瑞典新評
會與外部監察人制度,具備獨立於政府之外、並又有一定強制力的特殊地位。
但
是瑞典自律機制的特色,在1950年代美、英等國在社會責任論的大旗下進行移
植之後,卻受到這些國家政治與社會情勢不同的影響,使得新評會與外部監察人
的制度與功能都受到嚴重的削弱。
而其他發展中國家所建立的新聞自律機制,大
抵都是在美國社會責任論的新聞專業規範下所進行的運動,因此也與瑞典原本的
設計大相逕庭。
英國報業於1953年成立「報業聯合新聞評議會」(TheGeneralCouncilofthe
Press),1963年因國會對報業所有權壟斷現象調查報告的建議,改組為「新聞
評議會」(ThePressCouncil),由包括5位非業界代表的25名委員所組成,處
理報導當事人的申訴案件(PCC,n.d;劉騏嘉、周柏均,1999,p.13)。
至於德
國,在1956年主要以當時英國新評會為範本,由記者組織與媒體業者,共同發
起成立了「德國新聞評議會」(DeutcherPresserat)。
受到統合主義(corporatism)
的政治傳統影響,德國新評會與其他歐洲國家新評會最大的不同,就是一直都堅
拒非專業代表(laymemberships)、例如消費者或公民代表的加入,委員會由記
者組織與媒體業者佔有相同比例、共同運作(Leonardi,2004;Tillmanns,1997)。
德國新評會接受與調查申訴案件,如果當事人的申訴成立,將知會報導的媒體;
如果違反守則的事態嚴重,新評會便公開譴責,而當事的媒體基於對新聞評議會
的承諾,也必須刊登這項譴責(Tillmanns,1997;DeutcherPresserat,n.d.)。
英、德兩國的新聞自律組織能夠要求媒體刊載裁決,但卻沒有類似瑞典的罰
款等更進一步的強制力量。
資本力量相對更為強大、且「放任主義」更為明顯的
美國,新聞自律組織的發展空間就更為受限。
「全國新聞評議會」(NationalNews
Council),雖然在1973年成立,但是由於缺乏經費、公眾支持度低、以及管轄
範圍僅有全國性的報紙與廣電媒體等問題,運作11年後在1984年解散(Ugland,
2000,p.237)。
在地方層次,目前Minnesota、Washington、Hawaii、及Florida
等州,有地區性的新聞評議會,其中「明尼蘇達新聞評議會」(MinnesotaNews
Council),是成立最久、且最具有代表性的地方性新聞自律機制。
1970年由當
地報業所成立,是美國第一個新聞自律組織。
1979年接受申訴的範圍擴充到廣
電媒體,並更名為當前的名稱。
明州新評會由1名主席、與24名志願委員所組
成,其中12位代表一般公民、另12名由媒體業界代表所組成。
委員任期三年、
可連任一次。
明州新評會的經費,20%來自媒體業者、40%來自其他企業、30%
為基金會供應、10%則為個人捐贈。
新評會接受報導當事人的申訴,若案件無法
透過兩造的溝通協調而解決,新評會即召開公聽會,然後依照個案狀況(而非專
業規範)進行裁決,而裁決並不具備任何強制效力(MNC,n.d.;Ugland,2000;劉
騏嘉、周柏均,1999)。
雖然業者的聯合自律組織,因不具強制力且常受抵制而無法發揮作用,但美
國的新聞自律卻另闢蹊徑:
由媒體企業個別聘用新聞外部監察人。
31967年,
Courier-Journal與LouisvilleTimes設立了北美首見的外部監察人;隨後在1970
年,WashingtonPost也設立了外部監察人的職位(Nemeth,2003;ONO,n.d.)。
41980
年,美國報社的外部監察人共同成立了「報紙外部監察人組織」(Organizationof
NewspaperOmbudsmen),隨後更名為「新聞外部監察人組織」(Organizationof
NewsOmbudsmen),逐漸發展成跨國性非政府組織(ONO,n.d.)。
不過,由於成本考量與編輯室的抵制,新聞外部監察人的數目成長一直很有
限。
北美設有新聞外部監察人的媒體數目,從1973年的8家,到1980年代早期
增加到22家報社;這個數字在1990年代初期曾經成長到38家,但在1996年則
剩下了31家(Nauman,1994;Nemeth,2003,p.24;Case,1996)。
廣電媒體方面,
一直到1993
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