试论国资委与国有企业的关系定位.docx
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试论国资委与国有企业的关系定位
■王东艳西安理工大学工商管理学院硕士生长安大学经济管理学院讲师
■苏晓东陕西省机械设备进出口公司
【摘要]如何从制度安排上解决目前国资管理中的政资不分、国有企业所有者“虚位”问题,是国有企业公司化改制的核心。
文章从经济学的角度对国资委进行了定位分析,强调国资委在行使职能中应做到“到位”而不“越位”、不“错位”,以保证现代公司治理结构在国企中的建立。
【关键词]国企改革现代公司制度国资委
一、国企改革的出路——建立起现代公司治理结构
我国传统的国有企业是在列宁的“国家辛迪加”模式上建立起来的。
它实际上仅是一个成本核算单位,一个简单的经济单元,并不具备企业所应具备的各种特征。
在传统的计划体制下,企业的供、产、销都是由政府部门管理,企业无法根据自身利益和市场变化作出资源最优配置的决策,而仅仅是政府行政命令、指令的执行者。
政府对企业的管理由中央和各级地方政府分担,每一级政府的各个部门对企业经营的各个方面进行具体的管理。
国家对企业的所有权完全被各个政府部门分割。
各级政府部门对企业的管理更多的是出于政治任务、社会管理职能及自身利益的考虑,而不是从企业资源配置的角度。
这种制度安排上的缺陷导致国有企业资产运营效率低下,资源浪费严重,于是我国开始了长达50多年的国有企业改革。
从195底开始,我国先后采取了由中央下放到地方,对企业“放权让利”、“扩大企业自主权”,以及“承包制”等措施。
这些措施虽然在当时起到了一定的积极作用,但都没有达到预期的效果。
原因是这些以放权让利为主线的改革都没有改变国有企业制度的基本框架,没有改变国有企业所有权在国家和内部人之间的分割,因而并没有抓住国有企业真正的缺陷所在。
现代公司制度要求建立起所有权与控制权相分离的公司治理结构。
公司治理是以公司价值最大化为目标的一整套约束激励手段和制衡机制,是在两权分离的情况下,投资者与公司之间的利益分配和控制关系。
其核心问题是如何处理股东同经理层之间的关系。
良好的公司治理能够从制度上保证实现公司价值最大化的企业目标。
实践证明,在国有企业中建立起“两权分离”的现代公司治理结构既是国企改革的出路所在,也是国企改革的方向。
在国有企业公司化改制的过程中,突出的问题就是如何从制度安排上解决国资管理的政资不分、国有企业所有者“虚位”,即国家所有者能够在国有企业的公司治理机制上“在位”,发挥所有者的作用和影响力。
二、国资委——履行出资人职责的机构
1.国资委的经济学解释
从经济性质的角度看,国有资产可分为非经营性国有资产和经营性国有资产(即国有资本)两类。
根据公共财政理论,具有明显公共属性的非经营性国有资产应纳入政府公共管理范畴,而国有资本则应由一个独立的出资人代表所有者履行权利,这便要求政府社会管理职能和国有资本出资人职能分别由两个主体来行使。
目前我国在政府系列内设立的国资委正是这一理论的体现,它实现了两种职能的初步分离,而真正实现两种职能的彻底分离,国资委应是在政府系列外设立,即隶属于人大。
但我国没有在全国人大下另设行政权的法定机构的传统,特别是各级人大常委会在目前政治经济条件下尚难担负起领导国资委工作的艰巨任务,因而在政府系列内设立国资委并接受人大预算监督从目前来看应是次优选择。
新制度经济学认为,一项制度之所以被创新一个必要条件是制度创新成本低于制度创新收益。
国资委这一组织创新将耗费诸多经济和社会资源,如果无法将制度创新的潜在收益内在化,那么国资委将是一个无效率的制度安排。
因此,当前国资委的设立,还只是符合理论分析需要的一种形式创新,实际意义上的创新发生于国资委真正做到履行出资人职责之时。
2国资委的性质、权利范围
(1)国资委的性质
①国资委的应然性质:
国家出资人代表。
以往我国国有企业改革走过的曲折道路说明,由政府以行政管理的方式行使出资人职能必将造成政企不分、责任不明。
只有存在一个纯粹的“国家出资人”,将所有者职能和行政管理职能完全分开,才能克服以往国有资产管理中的各种弊端。
国资委正是基于这一需要产生的机构,其应然性质是代表政府履行出资人职责,即是所出资企业的股东。
《企业国有资产监督管理暂行条例》第12条规定:
“国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构”。
条例从宏观上明确国资委作为国有资产的出资人的地位和特征,强调国资委作为国有股权的代表机构对国有企业行使出资人拥有的权利,追求出资收益的最大化。
②国资委的实然性质:
行政、出资人二重性。
从国资委目前的情况来看,国资委既是国家出资人又具有行政性。
理由有二:
第一,国资委行使对国有资产的监督权力中具有行政性。
受国务院委托,国资委对违反国有资产管理法律法规的个人和组织进行检查、揭露和处理,有权制定一些贯彻国有资产基本法的行政规章制度,有权指导和监督下一级国资管理部门的工作,这些都属于行政事业性。
第二,国资委在与其他政府部门协调合作中体现行政性。
国有资产运行遍及国民经济各个领域的开放市场,而不限于一个孤立、封闭的系统内部。
为了国有资产的整体利益,国资委必然和计划、财政、税收、金融等其他部门发生联系,从而为国有资产的管理提供宏观指导、协调和信息服务;国资委还必须协调与各个部门之间的关系,使之出台优惠的配套政策以支持国资委制定规划和产业政策。
显然,这些工作在一定程度上使国资委具有了公共管理职能的权属。
②国资委的权利范围
①应然范围。
作为国有资产的出资人,国资委“管资产、管事和管人”的权利行使必须符合《公司法》对股东和股东会权利的规定。
“管人”,即公司法规定的股东享有的“选择管理者的权利”;“管事”,指股东享有的“重大决策权”。
“管资产”是指国有资产以资本金的形式投入公司后,依法形成该公司的法人财产,公司的“法人财产权”受到法律保护。
国资委对国有企业的行权方式必须是通
过股东会投票,而不是通过行政审批任命或者决议,比如聘任或者解聘经理(总经理)等。
除以上列举的权利外,国资委不得直接干预企业其他属于董事会职权范围的事务。
②《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定。
条例规定国资委的监管范围为中央所属企业不含金融类企业)的国有资产。
国有资产监督管理机构的主要职责概括为:
依照《公司法》等法律、法规,对所出资企业履行出资人职责,维护所有者权益指导推进国有及国有控股企业的改革和重组;依照规定向所出资企业派出监事会依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核,并根据考核结果对其进行奖惩;通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管;履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。
三、国资委与国有企业的关系定位
随着国资委的成立,中国的国有资产监管进入了一个新的历史阶段。
国资委如何代表国家履行出资人职能、监管国有企业已成为我国公司治理结构的核心。
那么,国资委与国有企业的关系如何定位?
L国资委与国有企业的关系一一公司治理结构视角
在现代公司治理结构中,出资人通过董事会实现其股东权力。
股东会行使出资人所有权,董事会是所有权代表机构,经理层是经营权拥有者,监事会行使出资人监督权。
在现代公司制企业中,公司股东会和董事会都是履行出资人职责的机构。
股东会作为企业的最高权利机构,一般只对重大事项如公司章程制定和修改、董事会人选及薪酬、重大产权重组、年度预算决算等进行表决。
而董事会则是受股东会委托、代表全体股东履行所有者职能,是企业组织内部的核心决策机构,并通过选聘、激励、监督约束经理阶层来对企业的日常运作进行管理,使企业按照董事会的决策来运转。
因此,国资委代表国家履行出资人职责,应定位为国有企业的股东会。
2国资委与国有企业的关系一一《公司法》的视角
《公司法》是规范公司制企业的基本法律,国资委在已经实现公司制的公司中代表国有股东行使管资产与管人、管事的职权,也必须在《公司法》框架内进行。
管资产与管人、管事分别与《公司法》规定的“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”相对应。
对于管资产,国有资产以资本金的形式投入公司后,依法形成公司的“法人财产”,受到法律保护。
出资人股东)只有在公司治理框架内维护自己的权益,而不能直接干预公司法人财产的运作。
对于管人,《公司法》规定,股东拥有“选择管理者”的权利,在股东会投票“选举和更换董事,决定有关董事的报酬事项”而并不包括“聘任和解聘经理(总经理),根据经理的提名,聘任或解聘公司副经理、财务负责人,决定其报酬事项”。
对于管事,《公司法》规定,股东享有“重大决策权”,包括:
投票选举和更换董事,决定有关董事的报酬;决定公司的经营方针和投资计划;选举和更换由股东代表出任的监事,决定有关监事的报酬事项;审议批准董事会的报告;审议批准监事会或监事的报告;审议批准公司的年度财务预算、决算方案;审议批准公司的利润分配方案和亏损弥补方案对公司增加和减少注册资本作出决议;对发行公司债券作出决议;对公司合并、分立、变更公司形式、解散和清算事项作出决议;修改公司章程。
因此,国资委应代表政府履行出资人职责,负责监督管理企业的国有资产。
它应根据授权依法行使出资人的权利,行使国有企业的股东权利,并且是以产权纽带而非行政手段来行使国有企业股东权利,国有资产监督管理委员会作为出资人代表其行使出资人职能的落脚点在于行使国有企业的股东权利。
3关系定位
国资委要处理好与其所出资国有企业的关系,必须将自己定位于股东会而非董事会来履行出资人职责。
具体来说,国资委的“管人”,就是通过在股东大会上行使自己作为股东的法定权利,选举董事,并对其履行职务的勤勉程度和业绩进行考核,从而给予相应的激励。
在“管资产”方面,国资委的经营重点应是资本的运营,而不应是具体的实业经营。
在“管事”方面,国资委的经营重点应是审查和批准其营运主体的中长期经营计划和年度经营计划,审计其财务状况及批准利润分配方案等。
这种定位基本上符合了现代企业制度下股东会、董事会和经理阶层的委托代理机制设计原则,有利于提高经营决策的科学性和管理效率。
四、国资委在行使职能中应做到“到位”而“不越位”、“不错位”
执行《条例》的规定,国资委主任李荣融指出,国资委在行使职能中应该做到:
“不缺位、不越位、不错位”。
即国资委在行使出资人权利时,首先,应以股东的身份在《公司法》赋予的权利范围内管好该管的事情,这样才能保证出资人到位,才能真正落实所有权制约。
其次,不该管的事情,也就是企业的具体经营决策等不要乱伸手,否则会干扰企业的正常运营。
国资委成立两年多来,起到了出资者的作用,但在监管国有企业的具体运行中,国资委“对国资的管理越来越紧,越来越细”。
例如,对国有企业负责人的选择任命、业绩考核甚至深入到副总经理层次,公开招聘国有企业副总经理已经成为国资委的重要工作内容;要求中央国有企业和大型地方企业参加信息化、律师、新闻发言人、管理创新等各类培训班、研讨会和咨询活动;在电信业动用人事权让三大电信集团首脑对调等。
国资委“越位”行使权利,或是说国资委行使董事会、经理层范畴内的权利会带来一系列的问题。
国资委因管理范围较大,如果干涉企业的具体经营,会因信息不对称、行业管理特点不同、自身具备的管理能力等原因,将企业“管死”。
国资委应严格按照国务院对其定位,代表国家行使国有资产出资人的角色,它的管理对象应集中在国有资产上,应该区别于原来的经贸委,不要行使国务院没有赋予的政治职能和社会职能,防止出现新的“政资不分”。
每个部门都会专注于自己掌握的资源和扩大自己手中的权利,使自身利益最大化,国资委同样不能免俗。
国资委作为国有企业的出资人,同时参与政府的宏观调控,参与国企改革政策的设定,推动大型国企的业务重组,权利极大。
对国资委权利的界定不清、约束不力,必然会导致这种权利的膨胀。
那么国资委“越位”、“错位”又开始行使一些政府职能权利就会成为顺理成章的事情。
因此,应该尽快出台《国资法》来规范国资委的权利和行为,以保证国资委在本来的定位上行使出资人的权利,保障国有企业出资人到位而不“越位”、“错位”,从而使现代公司治理结构在国企中的建立得到保证。
参考文献:
[1]吴敬琏:
当代中国经济改革M,上海:
上海远东出版社
②赵昆:
国资委的职能定位与国有资产管理体制改革,财经论丛,2004年⑸
⑶李荣融:
国资监管工作要牢牢把握出资人职责定位【J】,当代经济,2004年(3)
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