第三章财政支出.pptx

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第三章财政支出,【本章提要】财政支出又称公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。

中国作为独立自主的大国，政府的财政收入既患寡又患不均，应该寻求更有效的财政政策；财政支出几乎每三年半翻一番，支出远远大于收入。

财政对国家经济的影响作用主要体现在财政支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是通过财政支出来实现的。

因此，财政支出的规模和结构，往往反映一国政府为实现其职能所进行的活动范围和政策选择情况。

本章重点介绍1、财政支出的基本理论；2、财政支出的增长与控制3、财政支出宏观和微观角度的经济分析,1,第一节财政支出概述,一、政府与公共物品的提供

（一）公共物品的提供方式公共财政始终是与市场经济紧密相伴的。

在市场经济条件下,财政存在和发展的主要依据是满足社会公共需要。

所以,在市场经济国家称财政为政府财政、国家财政或公共财政。

从这个意义上理解,公共财政就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩序,提高社会公共服务水平,实现经济均衡发展,促进社会公平与进步。

2,按照公共产品理论,整个社会产品分为公共产品和私人产品两大类。

公共产品是指政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展所提供的各种产品和服务。

具体划分为纯公共产品（包括政权建设、基础教育、科学研究和环境保护等行政服务）和准公共产品（包括高等教育和职业教育、文化卫生、基础设施等社会公益事业）。

相对于私人产品来讲,纯公共产品具有消费上的非排他性与供给上的非竞争性两大特征,所提供的是社会最基本的和最重要的公共资源,其绝对量大,范围相对稳定,所以,一般难以由私人部门提供,纯公共产品必须由政府通过无偿征税来提供。

3,

（二）混合物品（准公共产品）的提供方式,混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，可以由公共提供也可以采取混合提供方式，混合物品的特征又是两种原因引起的；一是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。

1、一是具有非竞争性又具有排他性的混合物品例如，桥梁成本2、具有外部效应的第二类混合物品。

例如，基本判断是看这类混合物品的外部效应的大小。

例如基础教育,4,准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间,能够体现一定程度和一定范围的所得与所费的对应关系,所以,是政府和私人共同活动的领域。

这就是说,在市场经济条件下,一切可以通过市场进行的资源配置活动,都应该通过市场竞争主体提供私人产品来实现,政府一般不应介入;政府公共经济活动则是作为市场机制失灵和市场缺陷的补充而存在的,其实现途径是提供公共产品,满足公共需要;而对高等教育、职业教育、基础设施这些准公共经济活动,则政府可以通过适当收取费用或部分推向市场等办法来进行资源优化配置。

5,（三）公共生产（图示）,公共物品,公共生产,私人生产,6,二、财政支出理论的演变（见教材P63）,伴随着市场经济产生和发展起来的公共财政理论，经过200多年的不断充实和完善，至今已形成了一套完整的理论体系。

公共财政理论以“市场失效”为分析问题的出发点，将“公共产品”理论作为核心理论，从而为正确处理政府与市场的关系奠定了基础，为正确界定财政的职能范围和活动空间提供了理论依据。

正确认识和理解公共财政理论的实质对指导我国的财政实践具有十分重大的理论意义和现实意义，同时也是我们正确吸收和借鉴其合理内核的先决条件。

7,1、亚当斯密的财政支出理论,

（1）政府的职能和作用17世纪中叶至18世纪中叶，西欧进入自由资本主义初期，完全依靠市场自发地配置社会资源。

18世纪，英国著名经济学家亚当斯密发现市场能够有效地配置资源。

他认为供求双方在市场竞争的环境下，每个人各自理性地追求自身的利益，不但不会造成整个经济的混乱，相反会带来整个经济的高效率。

亚当斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当“守夜人”的角色,政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身安全,保护本国免受他国的侵犯和维护公共安全,举办公共工程等。

因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、法律秩序和国防等政治服务成本的狭窄范围内。

8,因为“他所盘算的也只是他自己的利益。

在这场合，像在其他许多场合一样，他受一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。

他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。

”因此，这一时期的资产阶级经济学者们反对国家干涉经济，主张自由竞争，由市场这只“看不见的手”调节经济的发展。

但是，亚当斯密等经济学家对国家干预经济不是一概否定，而是反对乱干预。

他们认为政府的责任是抵御外来侵犯、维护社会秩序、建设和维护某些公共事业和公共设施等，为资本主义经济发展创造条件。

近200年来，实行不干预和放任自由的传统经济理论，对资本主义经济的繁荣和发展确实起到了极大的促进作用。

9,

（2）政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动,亚当斯密反对国家对经济的干预，要求资本主义的发展不受任何阻碍和干扰。

在亚当斯密看来，政府的活动不创造物质财富，属于非生产性劳动。

国家的财政支出是社会财富的一种虚费，它严重妨碍资本的积累和国民财富的增长。

斯密还指出了财政分配与国家的本质联系，把财政看成是国家或政府的活动，把财政支出看作是社会的一种消费，从而把财政确认为是一个与国家相联系的经济范畴。

在国民财富的性质和原因的研究第五篇“论君主或国家的收入”中，亚当斯密比较系统地论述了财政收入、财政支出、税收、公债等财政范畴，提出了税收原则，规范了税收分类，讨论了税收转嫁，批判了国家公债，分析了财政收入来源和财政支出用途。

10,（3）亚当斯密的财政支出的领域,早期国家必须为国民建造的报时钟与边境防御工事早已成为历史陈迹，现代国家则必须为加强国际间政治、经济及文化交流而设置更多的外交机构，派驻更多的驻外使节。

亚当斯密：

国民财富的性质与原因的研究中将财政支出的领域仅涉及防卫、司法裁判、公共工程三大领域。

斯密对政府的公共开支作出严格的限定，目的是明显的，这就是让政府严格紧缩公共开支的范围与数量，以保障人民能最大限度地积累资本，加快经济的发展。

他反复告诫人们：

“总之，无论就哪一个观点说，奢侈都是公众的敌人，节俭都是社会的恩人。

11,（4）结论,亚当斯密认为政府管理职能的财政支出属于非生产性，国家官吏每增加一人，物质资料生产部门就减少一人。

国家财政支出每增加一英镑，物质资料生产部门的资本就减少一英镑。

因而，应尽量缩减财政支出，国家职能限于维护社会秩序和保卫国家安全的政治职能，仅起“守夜人”的作用，进而提出了著名的“廉价政府”的口号，主张政府应节约开支，以免多取于民，妨碍私人生活和私营企业的生产和经营。

12,2、瓦格纳的财政支出理论,

（1）瓦格纳定律的前提瓦格纳提出非生产性劳动的有用性和生产性。

瓦格纳认为那些靠别人劳动为生的官吏、法官在解决分配和需求矛盾上有积极贡献，如果没有这批人，就不能增加社会需求，就会导致生产的停滞，因而这些官吏和法官等创造的“生产力”甚至比物质生产者的劳动更具有生产性。

13,

（2）瓦格纳定律,瓦格纳从财政支出的本质特征出发探讨财政规模问题，提出了著名的瓦格纳定律（WangnersLaw），即认为一个国家政府的财政支出规模随着经济及文化的发展“具有不断扩大的趋势”瓦格纳认为财政支出上升趋势的最基本的原因是工业化：

工业化人均收入增加政府活动扩张财政支出比率提高。

一方面原有的国家职能（如国防、警察、司法等）不断加强;另一方面随着社会经济的发展又不断出现新的国家职能（如干预经济、社会福利等）。

14,市场经济条件下，财政支出总量具有不断增长的变化趋势。

19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格纳法则。

瓦格纳法则：

随着人均收入的提高，公共部门相对规模也会提高，表现为财政支出占GDP比重呈不断上升的趋势。

他把导致政府支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。

随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。

经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。

此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP上升的比率而增长。

瓦格纳的公共支出理论为许多国家的经济发展资料所证实。

15,（3）瓦格纳法则的解释,

（1）市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。

瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。

（2）政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。

因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。

（3）城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。

最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。

这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。

16,1988年1990年1991年1992年1993年美国23.2523.8525.4524.6423.78英国34.5336.238.541.254.2瑞典43.845.545.445.851.1法国43.242.444.345.0746.8日本16.415.92221.823.7意大利47.349.049.752.5资料来源：

世界经济年鉴1996年。

中国统计年鉴1996、1997年。

（4）实证资料六国公共支出占GDP比重比较,17,（5）归纳结论,瓦格纳由于看到了“国家经费”的不可逆转性，解除了对客观上存在的财政支出增长趋势的主观限制，从而为探寻财政支出规模的客观数量界限扫除了障碍。

瓦格纳研究财政支出规模的另一个进步，是将财政支出放在整个国民经济中通盘考虑。

他说到：

“国家为完成生产经济方面的任务，需要一定量的经济财富。

这是国家的需要，表示为国家的开支。

如果我们考虑财政经济中国家以及其它消费所需支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其它财货而必须预为筹措的财货或货币的部分。

在整个国家需要中，这一部分特别叫作财政需要。

”,18,3、皮考克和魏斯曼的财政支出理论,

（1）基本理念英国经济学家皮考克（Peacock）和魏斯曼Wiseman用英国18901955年间的有关财政支出的统计资料，对瓦格纳提出的“财政支出不断增加的法则”进行了验证。

财政支出的增长只是由于财政收入的增长而造成的，而不是其他别的什么原因所造成的。

19,

（2）导致财政支出增长的因素主要来自两方面：

一是内在因素。

随着国家经济的发展和国民收入的增加，在现行税制下国家税收收入必然呈不断增长趋势，而追求政治权力最大化的政府是喜欢多支出的。

政府的财政支出的上升必然会同国民生产总值的增加以及由此带来的财政收入的增加成线性关系。

但纳税人所能容忍的税收水平是对政府扩大财政支出欲望的约束。

20,二是外在因素。

在社会发展过程中会遇上动荡时期，如战争、经济危机及别的社会灾难，这时财政开支会出现急剧增加的需求，于是政府只能被迫提高税率或新增税种，而公众在动荡时期也会易于接受提高了的税率和新增的税种。

但动荡时期过后，税率水平并不会退回到原来的水平上，有些新税还要继续存在。

这是因为社会动荡后又赋予政府新的、持续的任务，如战争带来的抚恤金，债息和赔款的支付等，另外社会动荡也会改变公众的社会观念，使政府有了新的职能，导致财政支出的上升。

21,4、马斯格雷夫和罗斯托的财政支出理论,马斯格雷夫和罗斯托都曾经论述过经济发展阶段与财政支出增长的关系，我们将这种理论被称之为发展阶段增长论。

特别是马斯格雷夫教授对不同的发展阶段各类财政支出的增长变化作了详尽的阐述。

他把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；,22,

（1）马斯格雷夫和罗斯托的“财政支出的增长的发展模型”,“财政支出的增长的发展模型”把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，在不同的发展阶段，民用支出中的三类支出的增长情况各异。

A、经济发展的初期经济发展的初期公共积累支出应占较高的比重。

交通、通讯、水利等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。

因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济“起飞”。

23,

（1）马斯格雷夫和罗斯托的“财政支出的增长的发展模型”,B、在经济发展的中期在经济发展的中期私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设也已基本完成，财政投资只是私人投资的补充。

因此，公共积累支出的增长率会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也会有所下降。

C、在经济发展的成熟期在经济发展的成熟期财政投资的增长率有可能回升。

因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活的质与量提出更高的要求，需要更新经济基础设施，加大社会基础设施和人力资本的投资。

24,东南大学远程教育,财政税收,主讲教师：

吴斌,第10讲,25,三、财政支出的原则,财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估的作用。

我国财政支出规模与结构对经济体制改革前的计划经济和对经济体制改革后的转轨经济都是有着重要的支持作用的。

然而，我们也必须充分认识我国财政支出的基本问题，财政支出不仅有总量不足的问题，这与财政收入能力相关；同时更多的是财政支出结构的问题。

26,1、财政支出的效益原则（教材P66-财政性原则）,

（1）由于国家财政的职能主要是用无偿性税收来满足社会公共需要的，而且各支出项目在性质上又千差万别，所以，财政支出效益的考核，“所费”是有据可查的，而“所得”不仅要分析直接的有形的“所得”，而且要考虑间接的无形的“所得”，即所谓宏观社会效益。

财政支出的目标则是整体社会效益，因而局部的亏损是必要的，是允许的。

财政性原则分为经济节省原则和收支均衡原则。

经济节省原则要求政府财政支出应以节约为宗旨，不应浪费经费，应以最小的财政支出，取得最大的社会效益；收支均衡原则要求政府财政支出限于财政收入范围内，不能超支，即量入为出原则。

27,举例说明；有一些项目，如电站等产业投资之类，其效益是可以用货币计算的经济效益，对这类支出的效益可以采用“成本一效益”分析法来考核。

另一些支出，如军事、行政、公安以及义务教育之类，成本费用是可以计量的，但效益却不易精确计量，而且这些支出所提供的劳务不能进入市场交换，考核这类支出效益的主要根据是定员定额和开支标准，主要看成本费用的高低，要求用最少的钱办好更多的事，即成本费用最低化，服务质量最优化。

28,还有些支出，如属于公共设施的公路、电讯投资以及属于社会公益性的文教、科学、卫生事业费等支出，也是成本费用可以计量而效益不易精确计量，但由这些支出提供的商品或劳务可以按政府定价或收费标准全部或部分地进人市场；可以全部收回成本费用的，则视同投资类支出考核其效益，可以部分收回成本费用的，成本费用扣除回收部分可视为净成本费用，在坚持政府收费标准的前提下，也要求净成本最低化，服务质量最优化。

29,

（2）财政支出效益模型,财政支出的效率与财政的配置资源职能有密切的关系，一般说来，财政配置资源的效率首先应该选择一个可行的效率标准：

资源配置效率=f（社会净收益最大化）=社会所得-社会所失,30,31,32,效率原则的权衡：

我国从古至今崇尚“量入为出”原则。

就当期预算安排来说，当收入规模既定时，以收定支不失为可行的原则。

但不可将“量入为出”绝对化，绝对化就会导致理财思想的扭曲。

首先，“量入为出”的“入”显然是指经常性收入，“量入为出”是排除政府借款的必要性和可能性。

所以，我国古代的“量入为出”思想带有浓厚的一家一户的小农经济色彩，也是自给自足的封闭型经济的反映。

其次，“量入为出”意味着收人规模可以不受国家职能和法律程序的制约，多收是它的主导方面，支出管理属于次要地位，至于提高支出效益的意识更是淡薄了。

所以封建制国家经常是横征暴敛，以满足宫廷和官吏挥霍无度的需要。

33,2、社会性原则（公平原则-教材P66）,社会性原则要求财政支出实现平等、普遍的社会公平目标。

即财政支出应成为给所有国民带来普遍利益的支出，而不能只限于国民中特定个人和特定阶层的利益，应对所有的人给予均等利益。

并依据受益能力原则，实行同等情况同等待遇，不同情况不同对待的做法，通过适量的转移性支出（补助性支出），缩小社会财富分配不均的差距。

34,3、政治性原则（教材P66）,根据政治性原则的精神，政府只对私人或私人团体绝对办不到的事项、私人或私人团体不应该办的事项、私人或私人团体不想办的事项列入财政支出范围，除此之外，政府不应支出经费。

35,4、国民经济性原则（教材P66）,国民经济性原则要求财政支出应能促进国民经济的发展。

通过财政支出的增减变化，调节社会供需的平衡，实现充分就业、物价稳定和保持适当的经济增长率的经济稳定发展目标。

（注意上述四大目标）,36,三、财政支出的分类,我国政府的公共支出主要有两大类：

第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要，等等。

第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出，等等。

37,东南大学远程教育,财政税收,主讲教师：

吴斌,第11讲,38,

（一）按政府的职能进行分类,教材P67按政府职能进行分类，可分为国防支出、外交支出、行政支出、司法支出、经济建设支出、债务支出和社会福利支出等。

我国财政支出按国家职能分类，包括经济建设支出，教育、科学、文化、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补助支出和其他支出。

采用这种分类方法把财政支出同国家职能联系起来，使得国家财政支出的责任明确，也可以反映出国家政治经济活动的全貌和各个时期国家职能与活动范围的变化情况。

39,

（二）按照财政支出的性质分类,1、分类

（1）购买性支出购买性支出是指政府在市场上购买履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活动所需的商品和劳务的支出，以及购买用于国家投资所需的商品和劳务的支出。

遵循市场交易规则。

这类支出反映政府部门要占用、消耗一部分社会经济资源，并排斥私人及私人企、业占用、消耗这些资源的可能性。

对生产、就业和社会总需求有着直接的影响，但对国民收入分配的影响是间接的。

40,

（2）转移支出（转移支付transfer）,转移支付（transfer），原意是指“转移”、“转账”。

狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移。

我们常说的转移支付一般是狭义的。

目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的一半，美国为20。

转移支付已成为市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。

41,2、购买性支出,购买性支出是指政府在市场上购买履行各种职能所需的商品和劳务的支出，包括购买日常行政活动所需的商品和劳务的支出，以及购买用于国家投资所需的商品和劳务的支出。

（1）购买商品（政府采购）如加拿大自90年代以来，政府实行削减预算，各地为平衡财政收入和支出均采取节约支出方法，通过建立政府采购中心，统一招标方式，事前竞争方式确定采购内容及大额财政支出，社会效益和经济效益相当显著，节约了大笔支出资金。

在我国对大宗的财政支出实行由政府集中统一采购的办法，引进市场机制，建立政府采购制度意义重大。

42,政府采购在我国的实施：

据财政部提供的资料，我国从年开始政府采购制度的试点工作。

近些年来，用于政府采购的资金每年增长幅度很大，发展势头良好，资金节约率达到。

从年政府采购的项目构成看，政府采购项目主要为各种货物类采购，所占比重达。

其次为工程类采购和服务类采购。

从采购品项目看，多数集中在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产品。

去年全国政府采购汽车万辆，计算机万台，两项采购金额约占总规模的。

据介绍，今年我国将进一步扩大政府采购的规模和范围，逐步将大型商品、跨部门通用商品以及投资额较大的工程纳入政府采购范围，力争采购规模比去年翻一番。

（新华社2001-10-25）,43,

（2）机构改革,机构改革的目的是进一步控制人员经费支出。

我国供养比例（即总人口与财政负担人员之比）,50年代为6001,70年代为1551,而今天为401,即使按800万党政工作人员计算,这个比例也为1561。

这就是说,今天1000个中国人里有64个官员,25个吃财政饭的人;而70年代1000个人里只有17个官员,65个吃财政饭的人;50年代1000个人里只有04个官员,167个吃财政饭的人。

政府官员猛增,直接造成我国行政管理费用呈直线上升,1995年我国行政管理费用达9965亿元,占国家预算的146%,比1978年的53亿元,平均年递增18.9%。

据有关部门统计,全国近一半的县财政为“吃饭”财政,政府根本拿不出资金用于提供公共服务。

如陕西省有90多个县,其中约60个县发工资困难,有些乡镇干部甚至数月或半年拿不到工资。

44,国外的做法：

克林顿政府近年来大幅度成功裁员（裁了28万人）的作法,给我们以很大启示。

其具体做法是:

将政府一些机构成建制转移出政府,实行企业化管理,与国家财政脱钩;鼓励提前退休,对一些年龄较大、业绩平平且工作年满30年的公务员,允许其提前退休;对自愿脱离政府的公职人员,采取一次补助的办法,让其自谋职业,平均每人补助25万美元;对裁减下来的公务员,政府为他们提供培训和咨询,促其尽快重新就业等。

资料来源；向世聪（2000年，对我国政府机构改革的几点思考）,45,3、转移支出,政府之间的转移支付就其实质而言，是各地区间横向的财力再分配关系，即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展较落后的地区。

但是，由于这种财力再分配行为不是各地区政府之间的自发的授受关系，而是表现为国家意志，所以没有任何一个国家的政府转移支付制度采取单一的各地区政府之间财力的平行转移。

根据国际上的经验，政府间转移支付的模式有两种：

（1）单一的自上而下的纵向模式即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据各地区财政收支平稳状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分财政收入不等地分配给各地区，以此实现各地区间的财力配置的相互均等。

46,

（2）以纵向为主、纵横交错的转移支付模式,即对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，并且直接通过特定手段进行转移支付，但同时又负责组织地区之间的直接转移支付。

其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付则主要用于财政落后地区公共开支不足问题。

实际上，我国长期以来就是通过单一的自上而下的纵向模式实施政府间转移支付的。

而且，目前世界上多数国家的政府间转移支付也都是采取这种方式进行的，区别在于我国以往实行的单一纵向的转移支付制度缺乏必要的法律规范，透明度较低、稳定性差，而其他国家则将其法制化了。

47,（3）我国转移支付的目标,转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展的差距，促进区域间的均衡发展。

重点用于经济欠发达省份，能源、交通、环保等基础设施以及教育、科技、医疗、就业培训等社会保障事业。

在均衡目标的实现上应分三步走：

初始阶段，