新预算法解读.ppt

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新预算法解读,中南财经政法大学财税学院王金秀,预算、审计、会计、财务、统计,英国：

自由大宪章1689年权利法案；1866年6月国库和审计部法案1787年统一基金法案美国预算与会计法,提纲,预算法出台背景,先期预算改革,新预算法框架与核心：

透明、规范、绩效,制度方法程序,权责关系,新一轮改革,府院内外,政府预算改革（政府悄悄的自我革命外部监督）,分钱花钱办事预算编制预算执行结果评估总预算机构预算（部门预算单位预算）,预算范围扩展预算内容细化完整、全面、统一一本账健全体系：

三级预算复式预算,健全预算形式：

统分结合全口径预算：

复式、综合跨年预算：

年度与中期预算参与式预算绩效预算公私合作：

ppp,基础,四项改革,部门预算制度国库集中收付制度政府采购制度（物品、服务）收支两条线,单位预算管理办法标准定员定额政府收支分类政府会计核算和报告预算公开绩效评估,改革深化,部门预算,部门一般预算,部门基金预算,部门预算收入,部门支出预算,其他收入财政拨款收入,项目支出基本支出,基金支出预算基金收入预算,预算改革的基础工作,标准定员定额管理制度,定员：

编委,定额,日常公用经费定额：

公务,实物耗费定额,05年,政府收支新分类,政府会计：

基础工作,单位预算管理方式,收入按性质分类：

6类4级,支出分类,功能：

1727类3级,经济性质：

12类2级,事业：

核定收支、定额定项补助,行政：

收支统一管理，定额定项拨款,项目支出定额标准，09-2020年,两列五级三部分,超支不补，结余留用（结余结转按规定使用）,基建会计合并,权责发生制,预算编制程序、标准预算周期制度,政府收支分类的范围,行政单位,事业单位,政府单位,预算收支,预算外收入,政府收支,社会保险基金,预算内收支,预算外收支,其他收支,预算收支,预算外收支,事业收支,经营收支,广义政府收支,政府收支分类,收入来源和性质分类：

四级,经济：

两级12类/83款,功能：

三级17类/160款/800多项,政府收支分类：

主要内容,通过政府收支分类体系，可对财政资金进行多维定位，清楚地说明政府的钱是怎么来的，办了什么事，具体花在了哪些方面。

支出分类,税收收入（20款），社会保险基金收入（取消），非税收入（6款），贷款转贷回收本金收入（取消），债务收入

（2）、转移性收入（7）,201类一般公共服务202类外交203类国防205类教育206类科学技术207类文化体育与传媒208类社会保障和就业210类医疗卫生229类其他支出类,301类工资福利支出302类商品和服务支出303类对个人和家庭的补助306类赠与307类债务利息支出308类债务还本支出309类基本建设支出310类其他资本性支出399类其他支出,2013.11.18中央十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定2014.6.30政治局深化财税体制改革总体方案预算、税改、央地3方改革2014.8.31新预算法正式通过，自年月日起施行2014.10.8国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发（2014）45号）2014.12.9.财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知2014.10.2国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443号2014.10.28财政部地方政府债务纳入预算管理的甄别方法2014.10.9国务院关于加强审计工作的意见国发201448号2014.10.28中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定2014.12.31国务院批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案2015.1.3国务院关于实行中期财政规划管理的意见国发20153号2015.2.2国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见,政治局深化财税体制改革总体方案,改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；透明预算：

逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。

提高效率：

推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民群众生活水平。

2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

预算透明、规范,科学合理,决定国发（2014）45号文,决定涉及7类共21条，包括预算公开、预算管控、预算执行、地方债务等4方面。

最大亮点：

提出研究编制三年滚动财政规划未批准保留的财政专户2年内取消逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%,一、预算法亮点：

透明、绩效,95法缺陷滞后于财税改革预算法律制度明显缺陷有些重要条款过于笼统有些重要内容不够完整,79-101条：

82处改动新增28个条文和3款内容删去5个条文和1款内容,法定完整科学公开,20年磨一剑十年修法跨三届人大四审,原则,新预算法五大突破,1.完善政府预算体系，健全透明预算管理制度2.改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制3.规范地方政府债务管理，严控债务风险4.完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化5.坚持厉行节约，硬化预算支出约束,立法宗旨：

从“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”，凸现预算法从管理法向控权法转变。

张德江：

经4次审议从5个方面作出重要修改,重点从实行政府全口径预算管理、完善财政转移支付制度、健全地方政府债务管理机制、推进预算公开和绩效管理、加强人大预算决算审查监督等方面，对预算法进行了全面完善。

全口径政府预算：

完整、全面,预算完整性：

所有的政府收支统一纳入预算管理新预算法第四、五条明确指出“政府的全部收支出都应当纳入预算”第三十六条各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。

各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。

横向四本：

一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（统筹）纵向五级：

中央、省、市、县、乡,2007-2015年全国政府收支格局（亿元）,单位：

亿元,社会保险基金预算,四本预算,2010年试编2013年正式提交人大,2007年试编2010年正式提交人大,2009年提交人大提交,财政部关于完善政府预算体系的通知,加大预算“四本账”的统筹力度，财政部将11项政府基金统一划入一般公共预算，取消部分专款专用税费。

国有资本收益上缴公共财政的比例在2020年提高到30%，一般公共预算安排国企政策性补贴等方面的资金逐步退出，国有资本经营预算支出应编列到具体项目等,2010年国企累计实现利润近2万亿元,上缴比例仅占5%左右。

2012年国企利润2.1万亿元,但上缴财政的收入仅970.68亿元,比例降至4.6%；即使上缴红利比例达30（国外大型国企上缴利润比例大多高于30%,最高可达70%以上）2013年,国企累计实现利润总额24050.5亿元,其中,中央企业实现利润16652.8亿元,地方国有企业7397.7亿元。

根据财政部发布的数据,2014年地方国企的营业收入占国企总收入的39%,实现利润占总利润的30%。

2014年度前11个月全国国资委系统监管企业实际上缴税金同比增长4.8%，国资委监管的央企与地方国企合计缴纳税金2.8万亿元。

一般公共预算收支,地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位）的预算和税收返还、转移支付预算。

地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。

地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。

预算信息全方位公开,新预算法14条，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。

预算全过程公开透明,政府预算从编制到执行效果整个过程的透明性都提出了更高要求。

1.在预算编制方面，新预算法第十四条对预算信息从公开时间期限到公开对象的范围，都做了明确的规定2.在预算执行效果的透明性方面，新预算法第八十九条也规定：

“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”。

3.新预算法在第九十七条：

“按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告报本级人民代表大会常务委员会备案”。

新预算法六提“绩效”,总则要求“讲求绩效”“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

在预算编制环节，要参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。

各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

在预算审查和批准环节，各级人民代表大会有关专门委员会，要向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。

审查结果报告应当包括提高预算绩效的意见和建议。

在预算执行和监督环节，要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。

在决算环节，县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，要重点审查支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。

预算绩效管理制度,按照我国加强政府绩效管理的要求，围绕完善公共财政体制机制和强化部门支出责任这根主线，遵循统筹规划、分级管理、因地制宜、重点突破原则，逐步建立以绩效目标的实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。

“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要运用”的预算绩效管理模式。

财政支出绩效评价：

财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

二、预算编审,各级预算编制科学：

原则、依据,第三十五条地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除另有规定外，不列赤字。

第三十二条各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。

各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。

预算编制：

细化、节约，统筹兼顾,第三十七条各级预算支出应当按功能和经济性质分类编制。

各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。

各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。

转移支付支出编制明确要求：

分地区和项目。

第三十二条各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

预算约束力：

全口径,第4条：

政府全部收入和支出都应当纳入预算.第13条：

经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。

各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

2014.11.15国务院常务会议：

为企业减负每年将减费400多亿；保留的行政事业性收费、政府性基金和实施政府定价或指导价的经营服务性收费，实行目录清单管理，实时对外公开，清单外的收费一律取消。

时间周期扩展：

收支平衡扩展到了跨年度预算平衡,1、改进年度预算控制方式：

“顺周期”问题新预算法规定了预算审查重点调整。

2.建立跨年度预算平衡机制。

新预算法第十二条规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。

“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要工具”短收通过预算稳定调节基金来弥补；超收只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。

3.编制政府综合财务报告。

各级政府按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。

原法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。

新预算法规定了预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变的内容，将收入预算由约束性转向预期性，明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

预算平衡调节机制（债务）,第四十条各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。

第四十一条各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。

各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。

超收短收：

预算稳定调节基金,各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。

各级一般公共预算的结余资金应当补充预算稳定调节基金。

省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

结转、结余资金：

存量资金,第四十二条各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。

各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。

2013年7月3日国务院常务会议，部署审计后整改工作，研究激活财政存量资金（倒逼预算管理改革）财政部7月18日发布关于加强地方预算执行管理、激活财政存量资金的通知（财预2013285号）,中期财政规划：

国发20153号,中期财政规划涵盖四本预算财政部牵头编制全国中期财政规划。

全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用。

财政部要在下一年度预算编制启动之前，提前编制中期财政规划草案。

部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划对于农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业等方面涉及财政支持的重大政策，有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制做好编制中期财政规划的基础工作。

地方各级财政部门要加强财政数据信息管理、支出项目化管理和定额标准体系建设,地方举债：

堵疏结合，开正门堵偏门,原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。

新预算法规定：

经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

新预算法对地方政府举借债务作出限制性规定。

地方政府举债设置“九道锁”,1.举债主体：

只能是经国务院批准的省级政府；2.用债方向：

只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

3.限制规模，需要国务院报全国人民代表大会及其常委会批准；举借债务的规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。

由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达限额内举借的债务，报本级人大常委会批准；4.债务的管理方式，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，要列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准；5.限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措,6.控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

7.法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。

8.地方政府及其所属部门不得在法律规定之外举债，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止出现地方政府举债开了“前门”，堵不住“后门”局面。

9.债务公开，实行阳光举债。

对地方政府债务实行规模控制和分类管理,地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。

地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。

一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。

专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

审计署全国政府性债务审计结果：

截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿。

政府工作报告：

2015年拟安排财政赤字13500亿元，比上年增加1500亿元，其中中央财政赤字9500亿元，由中央代地方发债4000亿元；财政赤字和国债规模随着经济总量扩大而有所增加，但赤字率稳定在2.1，体现了财政政策的连续性。

新增规定完善转移支付制度：

公平,第十六条国家实行财政转移支付制度。

财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

按法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。

建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。

市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。

上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。

但按国务院规定应由上下级政府共同承担的事项除外。

近5万亿元转移支付资金,促进地区间基本公共服务均等化专项转移支付过多，资金散、乱、小难以形成合力，地方配套负担重在中央转移支付之前，2014年东部、中部、西部地区一般公共预算收入占比为54：

25：

21转移支付实施再分配后，东部、中部、西部地区一般公共预算支出占比为39：

31：

30。

转移支付结构,继续加大对地方一般性转移支付力度：

2013年中央对地方一般性转移支付决算数为24525.61亿元，占转移支付总额的57.1%。

2014年中央对地方一般性转移支付预算27217.87亿元，占转移支付总额的58.2%。

一般性转移支付占比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。

清理、整合、规范、下放、从严控制专项转移支付项目：

2013年中央对地方专项转移支付决算数为18438.22亿元，占转移支付总额的42.9%。

2014年中央对地方专项转移支付预算数为19569.22亿元，占转移支付总额的41.8%。

安排2014年预算时，将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右，完成了政府工作报告提出的2014年减少1/3专项转移支付项目的目标,美国联邦对州的补助全部以专项拨款和分类补助的方式下达日本中央对地方一般性转移支付（地方交付税）占转移支付总额的50%以上,提前下达转移支付预计数、编入预算,第三十八条一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。

专项转移支付应当分地区、分项目编制。

县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。

地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。

第三十九条中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。

关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见,指导思想、五条基本原则和九条主要措施。

围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，并遵循加强顶层设计、合理划分事权、清理整合规范、市场调节为主、规范资金管理等基本原则。

措施：

1优化转移支付结构。

2完善一般性转移支付制度。

3从严控制专项转移支付。

4规范专项转移支付分配和使用。

5逐步取消竞争性领域专项转移支付。

6强化转移支付预算管理。

7调整优化中央基建投资专项。

8完善省以下转移支付制度。

9加快转移支付立法和制度建设。

预算权责配置预算关系：

制约与协调,政府内部：

国务院、财政部、部门（法定支出、公开责任）、国库人大内部：

人代会、常委会、专委会府院关系,第十七条各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制,初步审查制度：

时限30日（中央45），范围，机构印发代表、报告主席团（报告内容）民主化：

人大代表、地方人大的预算审查，要采取多种形式广泛听取社会意见，基层参与预算审查预算草案细化：

一般预算要求功能项，基本支出经济款；另三本预算要功能项人大预算审查：

重点支出，政策，转移、改革预算双报双备案制：

上级政府、人大常委会会预算限期批复制、转移支付限期下达；抄送人大；预算批复（财政20，部门15、转移支付下达（中央一般30日，专项90；省30；县30，60）,完善预算的初步审查制度,1.新预算法完善了预算草案的初步审查制度，明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案，审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行，规定了审查的时限要求等内容。

为了提高预算审查的效率，新预算法将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间从会前30天提前到45天，给审查以充分的时间，地方人大的预算审查，要采取多种形式广泛听取社会意见。

国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。

省、市、县各级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。

第四十四条全国人民代表大会财政经济委员会（省市专门委员会、县常务委员会）对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。

预算民主化：

参与预算审查,市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。

第四十五条县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。

预算草案细化,第四十六条报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。

本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。

本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。

初审意见及反馈：

印发给人大代表,初审提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。

全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。

完善预算审查、监督责任,明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。

新预算法规定各级人大要对本级预算、决算进行审查监督，并细化了审查的具体内容，对于重点支出和重大投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定了审查要求。

新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：

预算安排是否符合国民经济和