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监督学案例

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新中国反腐败第一案

1949年10月1日，中国人民在中国共产党的领导下，经过多年浴血奋战，终于推翻了三座大山，实现了民族解放，建立了人民共和国。

1951年12月1日，中共中央作出了《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》。

决定指出：

“自从我们占领城市两年至三年以来，严重的贪污案件不断发生，证明一九四九年春季党的二中全会严重地指出资产阶级对党的侵蚀的必然性和为防止及克服此种巨大危险的必要性，是完全正确的。

现在是全党动员切实执行这项决议的紧要时机了。

再不切实执行这项决议，我们就会犯大错误。

现在必须向全党提出警告：

一切从事国家工作、党务工作和人民团体工作的党员，利用职权实行贪污和实行浪费，都是严重的犯罪行为。

?

?

一切贪污行为必须揭发，按其情节轻重，给以程度不等的处理，从警告、调职、撤职、开除党籍、判处各种徒刑、直至枪决。

典型的贪污犯，必须动员群众进行公审，依法治罪”。

在决定作出后，一场规模浩大的“三反”运动就此展开。

“三反”运动期间，中央陆续收到各地报来的情况。

1951年11月29日，华北关于天津地委严重贪污浪费情况的报告送到了毛泽东的办公桌。

报告列举了前地委书记刘青山，副书记、专员张子善贪污腐化的事实。

刘青山、张子善参加革命均已二十多年，他们在国民党血腥的白色恐怖下，在艰难的八年抗日战争和三年多的人民解放战争中，都曾奋不顾身地为党和人民群众的解放进行过英勇的斗争。

但是，刚一解放，他们就违反法纪，背叛了共产党人的信仰。

与此同时，各地的情况也陆续上报到中央。

在北京市属各机关和企业部门工作人员中，已发现贪污分子650人，贪污额15亿元。

天津市12个公安分局中，仅一个公安分局就因受贿而将674个反革命分子释放或者取消管制，此分局的干部、警士收受过3514户商家的贿赂。

西北局检察院、法院、纪检三单位已查出和受理的贪污案件共损失国家财产80余亿元。

西南区从1950年1月到1951年7月，据不完全统计，贪污渎职案1400件，案犯3317名，共计盗窃国家财产110亿元以上，粮740余万斤，总计款200亿元以上。

1952年12月，刘青山、张子善在河北保定被执行枪决。

毛泽东曾指出，正因为他

们两个人的地位高、功劳大、影响大，所以才下决心处决他们。

只有处决他们，才可能挽救20个、200个、2000个犯有不同程度错误的干部。

案例思考：

权力腐败产生的根源是什么？

依靠严刑峻法能否有效解决腐败问题？

马伯里诉麦迪逊案

在1800年美国总统大选中，联邦党候选人约翰·亚当斯（时任美国总统）落选，民主党候选人托马斯·杰弗逊当选。

新总统定于1801年3月4日正式就职。

为了日后联邦党人能长期控制司法机关，亚当斯在杰弗逊正式就职前采取了一系列紧急措施，例如任命他的国务卿约翰·马歇尔为联邦最高法院首席法官、成倍增加联邦法官人数、在哥伦比亚地区任命42名治安法官等。

以上新增法官人选全由亚当斯总统提名，也全都是联邦党人。

1801年3月3日，这些人选由参议院连夜批准，由亚当斯总统连夜颁发委任状。

但是，由于时间过于匆忙，有些委任状并未发出，而3月4日新总统就上任了。

新总统杰弗逊就职后，命令他的国务卿麦迪逊扣发了这些委任状，以减少联邦党人对司法的控制，马伯里就是被任命为治安法官而又未拿到委任状的人之一。

为此，马伯里与其他几个未拿到委任状的人一起，请求联邦最高法院向执行部门颁发执行命令，发给委任状。

因为，根据《司法条例》（美国国会1789年颁布）第13条的规定，最高法院有权对公职人员颁发执行命令。

最高法院根据马伯里的申请，命令国务卿麦迪逊说明不颁发委任状的原因，以考虑如何处理此案。

但杰弗逊和麦迪逊对联邦党人控制下的法院极为轻视，认为在理论上，民选的代表即使不具有绝对的最高性，也具有相对的独立性，否认司法机关有权向执行机关发布司法命令。

此外，经过改选，国会已控制在民主党人手中，并且正在对上届国会通过的巡回法院法案展开激烈辩论。

在这种形势下，如何判决马伯里一案，最高法院处于两难地位：

如果驳回马伯里的请求，显然是向杰弗逊的民主党屈服；如果颁发令状，杰弗逊和麦迪逊显然不会执行，从而贻笑全国。

采用任何一种做法都会形成行政和立法两部门不受司法部门牵制的危险局面。

1803年，最高法院运用司法审查的手段摆脱了两难境地。

首席法官马歇尔在他起草并经最高法院全体法官同意的判决书中，先是承认马伯里被任命为法官是合法的，他有权得到委任状，而总统和国务卿不予颁发是没有理由的，马伯里的正当权利由此而遭到侵犯，有权得到补偿。

其后他却又说，最高法院不能颁发这样的执行命令，因为它超出了宪法第3条关于最高法院管辖权的规定。

根据宪法第3条的规定，最高法院除对极少数案件有第一审管辖权外，只能审理上诉案件，因而《司法条例》第13条的规定是

违宪的。

最后，他就联邦国会立法权的界线、宪法的最高法律地位、法院何以有审查法律的权力等问题作了长篇论证，明确宣布“违宪的法律不是法律”、“阐明法律的意义是法院的职权”，以此开创了美国联邦最高法院审查国会法律的先例。

案例思考：

从马伯里诉麦迪逊案中，分析司法权对立法权、行政权的制约，思考权力分立与制衡机制

山西省人民代表大会常务委员会监督周腊成案

周腊成系山西省晋城市泽州县巴公二村村民，1984年至2001年在该村任党支部书记兼村委会主任。

1994年至2001年5月间，周腊成利用职务之便，用其私有的三辆汽车在巴公二村村办集体企业“春城煤矿”拉煤卖煤，除私自将卖煤所得的460余万元转入个人账户外，还指使“春城煤矿”矿长和会计采取瞒报收入、虚假申报等手段偷税1400余万元。

2003年5月，晋城市中级法院一审以偷税罪、职务侵占罪、聚众扰乱社会秩序罪、非法拘禁罪、寻衅滋事罪、故意销毁会计凭证、会计账簿罪、行贿罪等7项罪名33起犯罪事实，数罪并罚判处被告人周腊成有期徒刑30年，合并执行有期徒刑20年，并处罚金20万元。

周腊成不服一审判决，提出上诉。

2004年3月，山西省高级人民法院开庭审理此案，并于同年６月２４日作出二审判决，以职务侵占罪、聚众扰乱社会秩序罪、非法拘禁罪和故意销毁会计凭证、会计账簿罪4项罪名，改判周腊成有期徒刑3年。

一审认定的周腊成所犯7宗罪33起犯罪事实被陡减为4宗罪6起犯罪事实。

在二审判决中，一审认定的且被告人周腊成也始终承认的“春城煤矿是巴公二村的集体企业”竟成了周腊成个人企业，并且认定周腊成拥有春城煤矿90％多的股份。

更巧的是，二审判决周腊成的刑期自2001年6月25日至2004年6月24日，于是宣判当日周腊成即被释放。

2005年2月，巴公二村80多名村民代表，在山西省十届人大三次会议期间到人代会信访组上访。

接待村民上访后，山西省人民代表大会常务委员会办公厅认为案情重大，依法立即成立了调查组，展开调查。

通过调查发现，省高级人民法院二审判决时认定周腊成不构成职务侵占罪的依据“产权界定意见书”是虚假证据，巴公二村村民反映的问题属实。

考虑到此案性质恶劣、影响较大，省人民代表大会常务委员会办公厅遂将其列为重点督办案件，并以简报和口头通报的形式向山西省高级人民法院的主要负责人反映了案件中存在的疑点，并经多次交涉后，山西省人大常务委员会办公厅下发督办函，但省高级人民法院对于再审后可否对周腊成改判加刑仍不同看法。

为统一认识，山西省人民代表大会常务委员会调查组就该案向全国人民代表大会常务委员会请示，并在山西省高级人民法院向最高人民法院送达请示后，赶往最高人民法院汇报，最终得到了与全国人大常务委员会一致的答复，认为可以加刑。

省高级人民法院最终启动了再审程序。

经过再审程序，2007年4月，周腊成被终审判决判处有期徒刑11年，并处罚金5

万元。

非但如此，在二审中主办此案的山西省高级人民法院法官孟来贵、郭文明均因徇私枉法罪被判刑。

案例思考：

当前我国人民代表大会的监督存在哪些问题与不足？

应采取哪些措施改善人大监督？

阜阳腐败群案：

一手遮天之祸

王怀忠是新中国成立后第三个因严重腐败而被处以极刑的省级以上高官。

法院查明：

自1994年以来，王怀忠在任阜阳市主要领导和安徽省副省长期间，索取、收受贿赂共计517万余元人民币。

并对其拥有的价值480余万元的财产不能说明合法来源。

此外，他还利用职务之便，通过直接干预、打招呼等方式为他人谋取利益，其妻韩桂荣从中收受巨额钱款及两套别墅。

以王怀忠为代表的“阜阳腐败群案”，揭示了诸多深层次问题。

而关键是“一把手”一旦失控，因其一手遮天而营造出来的“一把手天下”，将给地方经济和社会发展造成严重灾难。

1.长官意志扭曲干部选拔机制。

早在上世纪70年代初，王怀忠担任亳县县委常委、区委书记时，就有人反映他乱搞男女关系，不按规矩办事。

当地干部群众给他起了个绰号叫“王大胆”。

王怀忠为了达到升迁的目的，极力揣摸领导的心思，迎合上级的心理。

上级领导好大喜功，他就大吹特吹，伪造政绩；上级领导要抓典型，他就到处建立闪光点和形象工程。

因此，尽管他名声一直不好，却靠着那套善于投机钻营、见风转舵的本领，一再被当做有能力的干部受重用。

80年代初他成了全地区最年轻的县长之一，此后又担任县委书记、常务副专员、专员，直至升到阜阳市市委书记和安徽省副省长的高位。

像王怀忠这样的人之所以一而再、再而三的被提拔重用，原因就在于当地的各级党组织在选人用人上没有坚持“德才兼备”的原则。

2.家长独裁取代集体决策。

王怀忠担任市委书记期间，在市委常委班子内部，一切大事都由他个人说了算。

首先，他常把班子里正常的不同意见指责为“杂音”。

他在班子里拉几个亲信，形成一股势力，使班子其他成员不敢发表反对意见；对于持不同意见的人，他既拉又打，软硬兼施，使其屈服；他经常欺上瞒下，推说是省里某领导的意思，使持不同意见的人不敢坚持。

再不行，则采取冷落、孤立、打击手段，甚至恶人先告状，让上级领导出面批评。

在使用干部上，不按原则、条件和程序办事，说用谁就用谁。

对于一些明知有劣迹的人，只要是他的小圈子里的，或是给他送钱送物的，都最终得到提拔重用。

在王怀忠的家长制作风影响下，不少区县“一把手”独裁的现象十分突出，在重大事项和人事任免上都是少数主要领导说了算。

在有些领导班子中，只要谁对“一把手”持不同意见，就会被以“闹不团结”或“有杂音”的借口加以调整，以至谁也不敢

违背“一把手”的意志。

3.浩然民意不敌上级青睐。

王怀忠以及阜阳腐败群案涉案人员，在被挖出前一直都是群众密集举报的对象。

反映王怀忠问题的群众来信特别多，在安徽人所共知，王怀忠甚至在大会上扬言：

“你们不是到处告我吗？

告状又有什么用？

你们告一次，我就升一级”！

而反映各县领导的信件在王怀忠的压制下，更是得不到正常的调查处理。

王怀忠在阜阳当政数年，乱纪无纲，随心所欲，把人的思想搞乱了，风气搞坏了，经济搞垮了。

有能力、说真话的人受排挤，拍马逢迎、满嘴假话的庸碌之辈受重用，阜阳人一度普遍缺乏信心，甚至发出“阜阳没有共产党”的感慨。

4.纪委监督受制“乌纱帽”。

地方纪委没有独立办案权，在同级党委的领导下工作，如果党委“一把手”不能坚定反腐败和一抓到底的决心，纪委的监督和查处案件的力度会大为削弱。

同级党委“一把手”捏着纪委的“乌纱帽”，“一把手”的监督被虚置，这也是阜阳市县“一把手”成为腐败重灾区的原因。

与王怀忠沆瀣一气的王汉卿、付红杰、张华琪等人的问题，早有确凿证据反映到阜阳市纪委，但因王怀忠的阻挠，不仅纪委的查案工作根本无力展开，而且腐败官员能逆着民怨步步高升。

案例思考：

监督党政“一把手”是监督的重点和难点，在这方面，我国应当有针对性地创制或者完善哪些具体监督制度？

解码香港廉政公署

多年来，ＩＣＡＣ的经验一直是世界许多国家和地区反贪领域的一个话题。

那么，ＩＣＡＣ到底用什么方法遏制香港的贪污问题呢？

1．超脱的权力。

从“港督特派廉政专员公署”的名称看，专员就是最高行政长官直接委派，并对其负责的反贪“钦差大臣”。

ＩＣＡＣ的权力来源非常清晰，即直接受制于行政长官，但行政长官本身又不过问它的具体事务，使它非常独立，它具有警察部门的权力，根据法律对贪污案件独立行使调查权。

就权力运作程序而言，ＩＣＡＣ直属特首领导和指挥，不被任何横向的行政权力割裂，是一个纵向的、责任和权力非常清晰的反贪体系。

曾在ＩＣＡＣ工作20多年并担任副廉政专员的郭文纬先生说：

“有时候，会有官员找我们说情，但根本不用理他们，因为他们管不着我们”。

这或许就是当初在设计ＩＣＡＣ这一制度模式时，并没有将其列入公务员体系的原因。

这样，它虽然行使公权力，且从权力的性质而言属于行政性权力，但香港公务员事务管理局却管不到ＩＣＡＣ。

同时，ＩＣＡＣ的经费预算完全来自财政拨款，除接受审计署的审计和立法部门、独立机构的监督外，没有任何部门和官员可以卡住它的经费拨付。

2．ＩＣＡＣ的“杀手锏”。

提起ＩＣＡＣ的反贪业绩，就不能不说到30年前在香港实行的一项特殊反贪政策：

任何政府雇员如果拥有与收入不相称的财产而又无法提出合理解释，即属违法；任何政府雇员未经行政长官许可而接受礼物或者一定数额的贷款，即使没有贪污动机的证据，也属违法。

执法的高压对贪污行为产生了极大的威慑作用，ＩＣＡＣ也在不断强化这一观念：

不要伸手，伸手必被捉！

一方面是严酷的法律和“六亲不认”的ＩＣＡＣ，另一方面是优厚的待遇。

对于公务员来说，除了廉洁守法，别无选择。

从20世纪70年代中期开始，港英当局实行公务员管理制度现代化，逐步提高了公务人员的待遇。

同时，从个人工资中拿出一小部分，连同政府承担的大部分，作为退休金一起存入专户，公务员退休时既可以一次性提取，也可以每月领取，确保其生活水平不会因为退休而降低。

但是，根据香港法律，公职人员一旦被判刑，所有的退休金都将被取消，即便是受到纪律处罚，也要被扣罚或者全部没收。

与高薪制度相对应的是ＩＣＡＣ“零度容忍”的反贪政策。

原副廉政专员郭文纬对“零度容忍”的定义是：

无论大贪还是小贪，100元、10元、甚至1元都要处理。

ＩＣＡＣ在严厉打击贪污腐败和进行制度设防的同时，并没有忽视宣传教育的作

用。

在记者所接触到的香港本地人士中，认为ＩＣＡＣ这30年来宣传教育的最大成果是彻底改变了香港人的观念，将诚信变成了一种大众文化。

ＩＣＡＣ的经验从另一个角度说明，依靠严刑峻法打击腐败并不难，真正难的是设计一套让人无法腐败的制度，达到从源头上预防腐败的目的；其次，从观念上建立一种全民廉洁的社会文化，更不是几天几年所能做到的事情。

3．制衡ＩＣＡＣ。

如果单纯从权力架构上看，ＩＣＡＣ确实具有超乎寻常的权力，但这只是问题的一个方面。

为了防止它成为独立王国，制度设计者们为它量身定做了一整套监督程序和机构，包括四大委员会和一个独立的“廉政公署事宜投诉委员会”。

四大委员会的成员主要是由行政长官从社会各界的名流中选任的，与ＩＣＡＣ毫无干系。

曾担任贪污问题咨询委员会委员的十届全国人大代表温嘉旋先生对记者说：

“监督委员会是完全独立的，为公共利益服务，与自己的利益没有关系，能够做到公平公正，监督廉署的权力”。

除上述4大监督组织外，还有一个独立的“廉政公署事宜投诉委员会”，负责处理针对ＩＣＡＣ人员的非刑事投诉。

设计出这样的监督模式，既不会影响ＩＣＡＣ行使权力的超脱性，确保它始终是一个不受其他权力干预的独立反贪机构，同时，又能够时刻监督它，防止它滥用权力。

案例思考：

一个有效的行政监督体制必须包含哪些基本要素？

重庆市政协发挥民主监督作用；大力推动实现社会养老保险制度城乡全覆盖；2009年7月1日，重庆市政府在15个区县正式启；早在1991年，重庆市就开始了对农村社会养老保险；该提案被列为重点提案，受到重庆市委﹑市政府的高度；据重庆市人力资源和社会保障局透露，重庆市将国务院；案例思考：

；当前我国的政协监督存在哪些问题与不足？

应采取哪些；一种新的舆论监督形式：

网络舆论重庆市政协发挥民主监督作用

大力推动实现社会养老保险制度城乡全覆盖

2009年7月1日，重庆市政府在15个区县正式启动了城乡居民社会养老保险试点工作，以后每年将增加10个区县试点，并将于2012年实现40个区县的全覆盖。

这是重庆市政协提案大力推动的结果。

早在1991年，重庆市就开始了对农村社会养老保险的探索，被称为“老农保”。

然而，当时的市﹑区县财政无补贴，多数农村集体经济无力补助，导致保险基金规模过小、保障水平过低，“老农保”举步维艰，部分区县甚至停止了该项工作。

虽然重庆市在2007年选择了3个区县启动了“新农保”试点工作，但远水不解近渴，全市2349万农村人口的社会养老保险仍是悬而未决的难题。

对此，市政协社法委通过在今年的全会上提交的提案，积极为在全市范围内建立农村新型养老保险体系鼓与呼。

该提案被列为重点提案，受到重庆市委﹑市政府的高度重视，市人力资源和社会保障局﹑市财政局﹑市政府法制办进行了认真办理。

市政府于5月25日审议通过了《重庆市城乡居民社会养老保险试点工作指导意见》，并于6月6日出台文件，对试点工作进行了具体部署。

据了解，此次试点将按照“低水平﹑广覆盖，先创建机制、搭建平台，再逐步适时提高标准”的思路和“个人缴费﹑集体补助﹑政府补贴相结合”的原则设计。

全市775万16到59周岁的农村参保人员按每年200元﹑400元﹑600元﹑900元四个档次，自愿选择缴费；全市368万60周岁以上农村老年参保人员，按最低2400元﹑最高16200元的标准，自愿选择并实行一次性趸缴后，将按照缴费档次对应享受120元﹑140元﹑170元的月养老待遇。

据重庆市人力资源和社会保障局透露，重庆市将国务院确定的新型农村社会养老试点范围，从16岁以上农村居民扩大到城镇居民，增加了城镇灵活就业人员以及城镇60岁以上无养老待遇人员，建立了城乡居民统一制度，在全国率先实现社会养老保险制度的城乡全覆盖。

案例思考：

当前我国的政协监督存在哪些问题与不足？

应采取哪些措施改善政协监督？

一种新的舆论监督形式：

网络舆论监督

2008年的两个网络监督案件引起了极大的社会反响。

案件一是江西新余市政府赴美、加考察团案。

2008年11月底，互联网曝光了江西新余市政府赴美国、加拿大考察团名为考察“人力资源和政府人事管理制度”，实为公款旅游的案件。

从2008年4月15日开始的为期14天的“考察”，基本都是在各著名旅游景点内度过的，景点包括温哥华、多伦多、尼亚加拉大瀑布、自由女神像、珍珠岛、联合国总部、赌城拉斯维加斯等。

旅行社团队结算单显示，全团11人共花去331946元，旅行社获利50198.20元。

其中，美国的邀请函3240元/封，加拿大的邀请函2520元一份。

案件在互联网曝光后，立即引起了江西省纪委的高度重视，省纪委会同新余市委对案件进行了调查处理，并通报了处理情况。

通报指出：

现已查明，新余市赴美、加人力资源考察团是一起借公务出国考察之名、变相公款出国旅游的违纪违规案件。

新余市外事侨务办存在严重违纪违规问题：

虚报考察项目，骗取上级审批同意；违反因公出国（境）管理的有关规定，拆团报批；违规延长出国时间；非法侵占其他单位的机票打折款，将其纳入单位“小金库”，严重违反财经纪律。

经新余市委研究并报省纪委同意，作出三点决定：

一是给予新余市赴美国、加拿大人力资源考察团严重违纪违规问题直接责任人刘忠平撤销新余市外事侨务办党组书记、主任职务的处分；免去主要责任人刘群新余市外事侨务办副主任职务,给予党内严重警告处分；给予负有一定责任的新余市仙女湖风景名胜区管委会主任徐冬春党内警告处分。

二是责令该团其他出国人员写出书面检查，所有人员上缴本应由个人负担的费用。

三是收缴新余市外事侨务办非法侵占的其他单位的机票打折款，上交财政。

案件二是南京江宁房产局局长周久耕案。

2008年年末，南京市江宁区房产局局长周久耕对媒体发表了“开发商降价亏本卖房子要受处罚”的言论。

之后，周久耕在不同会议场合上抽的天价烟、戴的名表等被网友曝光，引发了社会舆论对周的行为的声讨，也启动了市、区两级纪检监察机关对周的行为的调查处理。

经调查并在掌握证据的基础上，周被免去了局长职务，开除党籍和公职，并因其涉嫌其他犯罪行为，被移送司法机关依法处理。

案例思考：

网络监督如何与其他形式的监督形成互动，以提高监督的综合效力？

解读新加坡的高薪养廉政策

新加坡的高薪养廉政策是众所周知的。

新加坡政府认为，公务员的薪酬必须和他们的职务相称，公务员既然为国家事业做出贡献，就应该获得应有的报酬。

政府强调用“接近市场价格”的办法适时调整公务员的工资，以使他们无需借助腐败而能过上一种与其社会地位相称的比较体面的生活。

新加坡公务员的工资水平在1973年、1979年、1982年和1989年连续4次上调，1989年上调以后的工资水平达到世界各国的最高数。

目前，新加坡的部长一级的薪水是美国总统的8到10倍的薪水。

新加坡总统月薪为39425新元（注：

1新元约等于4.69元人民币），总理月薪为38275新元，部长为22100至27825新元，常任秘书为10715新元，政治秘书为6450新元，国会议员为4000新元。

新录公务员月薪在3320新元到2350新元之间。

此外，公务员还有医药福利和其他福利，如到政府医院和诊疗所看病，本人只需支付帐单的15%，孩子只需支付帐单的40%。

特别是中央公积金制度，公务员每月可获得月薪33%的公积金，工作年数越久，储蓄就越多，一般在6位数以上。

但是，新加坡实行“高薪养廉”这一措施时，都是与其它措施相结合的。

如新加坡的肃贪倡廉措施，首要的一条就是依靠制度反腐败：

（一）加强预防。

明确规定公务员在向社会提供服务时，能做什么和不能做什么，以使他们不致事前失误。

（二）重视监督。

对公务员的私人财产实行严密的监控。

（三）实行严厉的惩罚制度。

执法严厉，严刑峻法，执法一视同仁，惩罚不分官民。

其次是建立高效能反腐机关，新加坡的贪污调查局是直属总理的专门的反腐败机关，高度的工作效率在东南亚颇负盛名。

第三是严格官员的任用和考核，保持公务员队伍的素质。

新加坡特别强调公职人员的道德素质和责任感。

第四是保持政府机关工作的高效率，在行政程序上堵住产生腐败和漏洞。

正是因为有了这样的前提和条件，才使得新加坡的“高薪养廉”对于保持政府公务员的为政清廉起到积极而有效的推动作用。

案例思考:

新加坡的高薪养廉政策为什么能取得成功？