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财政教育投入问题研究讲稿
财政教育支出问题研究
一、财政教育支出的总体情况
(一)财政教育支出总量逐年增加,且近年来增长较快
1.全国总体情况
百年大计,教育为本,经费投入是教育事业发展的基本保障,关系到教育的兴衰成败。
改革开放以来,随着我国经济发展和人民生活的改善,我国的综合国力不断提高,财政收支规模不断增大,财政对教育的投入也逐年增加。
特别是近年来随着科教兴国战略的实施,财政教育投入的力度明显加大,财政教育支出增长更快。
1991—2002年,我国财政收入和财政支出(不包括债务收支)年平均增长率分别为15.4%和16.7%;而同期国家预算内财政教育支出年平均增长率为19.18%;财政性教育经费(包括预算内和预算外的、国家批准的由政府部门管理的教育收入和支出)同期的年平均增长率为17.23%。
财政性教育经费和国家预算内财政教育支出年平均增长速度均大大高于同期财政收入和一般财政支出的增长。
预算内教育支出占财政总支出的比重也稳中有升,1991年为13.58%,2002年为14.12%。
财政教育支出状况单位:
万元
年份
财政性教育经费
预算内教育支出
财政收入
财政支出
总额
增长率%
总额
增长率%
增长率%
增长率%
1991
6178286.00
4597308.00
1992
7287506.00
17.95
5687682.00
23.72
7.20
9.80
1993
8677618.00
19.08
6443914.00
13.30
10.60
10.50
1994
11747396.00
35.38
8839795.00
37.18
24.80
24.10
1995
14115233.00
20.16
10283930.00
16.34
20.00
24.80
1996
16717046.00
18.43
12119134.00
17.85
19.60
17.80
1997
18425416.00
10.22
13577262.00
12.03
18.70
16.30
1998
20324526.00
10.31
15655917.00
15.31
16.80
16.30
1999
22871756.00
12.53
18157597.00
15.98
14.20
16.90
2000
25626056.00
12.04
20856792.00
14.87
15.90
22.10
2001
30570100.00
19.29
25823762.00
23.81
17.00
20.50
2002
34914048.00
14.21
31142383.00
20.60
22.30
19.00
年平均增长
17.24
19.18
15.40
16.70
资料来源:
《中国统计年鉴2004》第209页、804页数字计算求得。
2.河北情况
从地方财政来看,各级地方政府对教育越来越重视,在财力有限的情况下力保教育经费的增长。
特别是20世纪80年代实行分级办学、分级管理以来,中央和地方在教育投入方面事权的明确划分,增加教育投入成为地方政府义不容辞的责任。
从河北的情况来看,按照省委、省政府提出的“科教兴冀”发展战略,我省在财政预算安排上,坚持把教育放在优先发展的战略位置,在省级预算收支矛盾十分突出的情况下,对教育予以重点倾斜,财政对教育的投入是逐年增加的。
1998—2003年,我省预算内教育经费年均增长17.3%,同期财政经常性收入年均增长9%,预算内教育经费比同期财政经常性收入增长高出8.3个百分点。
为我省教育事业的发展发挥了较好的资金保障作用。
(二)财政性教育经费在教育经费来源中的比重逐年下降
教育经费来源包括财政性教育经费、社会团体和居民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学杂费和其他教育经费。
其中,财政性教育经费包括预算内财政拨款、城乡教育费附加及地方附加、国有企业办学支出和校办企业减免税。
20世纪90年代以来,随着我国经济发展和城乡居民收入水平的提高,社会筹资在教育经费中所占比例越来越大,特别是学杂费收入在教育经费中所占比例逐年快速上升,财政拨款所占比重逐渐降低。
从全国情况看,非财政性教育经费在教育经费中所占比例逐年递增,已由1992年的17.17%一路上升为2002年的36.29%,其中学杂费在教育经费中所占比例由1992年的5.07%增至2002年的16.84%;而财政性教育经费在教育经费中所占比例由1991年的84.46%下降为2002年的63.71%,但仍为教育经费的主要部分;而国家财政预算内拨款占教育经费总额的比重从1992年的62.13%一路下滑为1998年的53.08%,此后略有回升,但直到2002年底,预算内拨款占比仅有55.83%,仍未达到1992年的水平。
从地方财政看,由于地方财政承担着教育经费供给的主要责任,财政性教育经费仍然是教育支出的大头。
河北省2002年这一比例为65.39%,其中预算内教育经费所占比重为59.17%,略高于全国平均水平;而学杂费占教育经费的比重高达21.06%,远远高于全国平均水平。
这说明我省财政教育投入力度较大,同时,教育经费更多地依赖于向学生收取的学费和杂费。
据悉,2003年中国教育经费为6208.27亿元,比上年增长13.29%,其中,国家财政性教育经费为3850.62亿元,比上年增长10.29%,政府教育投入总量继续增加,但部分省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出的比例比上年有不同程度的下降。
2002年,中央和地方预算内教育拨款为3453.86亿元,比上年增长10.91%。
财政性教育经费和预算内教育经费站教育经费的比重均有所下降,分别为66.02%和55.63%。
(2005年教育部、国家统计局、财政部发布地2003年全国教育经费执行情况报告教育文摘周报2005.2.16.)
表1我国教育经费来源构成(单位:
%)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
财政性教育经费(合计)
82.87
81.88
78.37
75.16
73.89
73.56
68.92
68.29
66.58
65.92
63.71
62.02
其中:
预算内拨款
62.13
60.8
59.38
54.76
53.57
53.63
53.08
54.22
54.19
55.68
55.83
55.63
非财政性教育经费(合计)
17.17
18.12
21.63
24.84
26.11
26.44
31.08
31.71
33.42
34.08
36.29
37.98
其中:
社会团体和个人办学经费
0.31
0.72
1.08
1.16
1.19
1.63
1.88
2.23
2.73
3.15
社会捐集资办学经费
8.03
6.62
6.55
8.76
8.33
6.74
6.74
3.76
2.96
2.43
2.32
学费、杂费
5.48
8.22
9.87
10.72
11.54
12.88
12.54
13.84
15.45
16.51
16.84
其他教育经费
3.66
2.97
4.49
4.37
5.08
5.61
12.10
12.33
12.78
12.41
14.00
资料来源:
本表数字1991—2002年系根据《中国统计年鉴2004》第804页计算求得;2003年的数字2005年教育部、国家统计局、财政部发布地003年全国教育经费执行情况报告教育文摘周报2005.2.16.
表22002年河北省教育经费情况(单位:
万元)
合计
财政性教育经费
预算内教育经费
社会团体和个人办学经费
社会捐资集资
学杂费
其他
经费(万元)
2101072
1373881
1243141
62398
27554
442541
194699
各自比重(%)
100
65.39
59.17
2.97
1.31
21.06
9.27
资料来源:
《中国统计年鉴2004》第804页计算求得。
二、财政教育支出存在的主要问题
(一)财政教育投入不足,农村教育经费短缺的矛盾十分突出
尽管从绝对额上看,近几年财政教育投入增幅很大,但相对于社会经济发展的需要还有较大差距,教育总体投入水平偏低的状况并未得到实质性改善。
主要表现在以下几方面:
1.教育投入占财政支出和GDP的比重偏低
纵向比较,我国预算内教育投入的绝对值(不计价格上涨因素和在校生增加)是逐年增加的,占财政支出的比重总体上也呈上升趋势。
2002年我国预算内教育支出已达31142383万元,占财政支出的比重上升为14.12%,成为仅次于经济建设支出的第二大项目。
但是,近年来教育经费占GDP的比重却呈下降趋势。
即使按1994、1995年国家教委、国家统计局的宽口径统计(把城乡教育附加、企业办小学支出和校办产业减免税都计入财政性教育经费),仍未改变距离1993年中共中央、国务院联合印发的《中国教育改革和发展纲要》所规定的到20世纪末占GDP的比重达到4%的目标越来越远的趋势。
横向比较,与世界上大多数国家相比,我国教育投入占GDP的比重也存在较大差距。
据世界银行《1992年世界发展报告》资料,1990年教育投入占GDP比重为:
中等收入国家4.4%,高收入国家5.7%,世界平均水平为3.6%。
90年代亚洲国家的平均水平为4.68%,发展中国家的平均水平为4.32%。
而我国最高的2002年仅为2.66%。
根据经济合作发展组织的《200年OECD教育概揽摘要》披露的信息显示,1990—1997年间公共教育支出增长高于GDP的增长,教育支出占GDP的比重平均由5.2%上升到5.8%。
23个国家中只有4个国家这一指标低于5%。
经费主要来自公共部门,私人投资变得更加重要。
这些统计数据说明,改革开放以来,我国公共教育支出不仅低于西方发达国家,而且低于发展中国家,制约了我国人口素质的提高。
表3国家财政用于教育支出有关指标单位:
亿元
年份
教育支出
教育支出占比
年份
教育支出
教育支出占比
占财政支出%
占GDP%
占财政支出%
占GDP%
1980
114.15
9.41
2.53
1992
621.71
14.16
2.33
1981
122.79
12.01
2.53
1993
754.90
14.28
2.18
1982
137.61
11.93
2.60
1994
1018.78
16.17
2.19
1983
155.24
12.01
2.62
1995
1196.65
15.54
2.05
1984
180.88
11.70
2.52
1996
1415.71
15.24
2.09
1985
226.83
12.30
2.53
1997
1545.82
13.68
2.08
1986
274.72
11.79
2.69
1998
1726.30
13.13
2.17
1987
293.93
12.00
2.46
1999
1927.32
12.71
2.35
1988
356.66
13.81
2.39
2000
2179.53
12.48
2.44
1989
412.39
13.56
2.44
2001
2582.38
12.35
2.64
1990
462.45
13.40
2.49
2002
3114.24
12.65
2.66
1991
532.39
13.96
2.46
注:
表中的财政支出包括债务支出。
资料来源:
《中国统计年鉴2004》有关数字计算求得。
从表3中,还可以看到,1996年在我国公债的发行进入一个新的高度,每年公债的发行量逐年攀升后,我国教育经费的支出在国家财政支出中所占比重反而在逐年下降。
从一定程度上看,这不利于我国人力资源的升级换代,不利于我国知识经济的发展。
从长远看,不利于我国经济的内涵性增长和效率的提高,从经济增长的质量上会拉大与西方发达国家甚至发展中国家的差距。
2.生均经费水平低且差距较大
长期以来,由于我国教育投入不足,导致我国生均经费水平低,特别是初等教育经费水平过低,严重影响了基础教育的发展和教学条件的改善。
1997年我国小学、初中生均经费分别仅有333.8元和591.4元,而同期OECD国家这两个指标平均为3851美元和4791美金。
表4我国平均每生占有预算内教育事业费(单位:
元)
年份
普通高校
普通高中
普通初中
小学
1997
6522.9
1155.4
591.4
333.8
2002
6178.0
1565.3
960.5
813.1
资料来源:
《中国统计年鉴》2004年第356页。
1997年OECD国家生均教育经费(单位:
美元)
大学教育
高中教育
初中教育
小学教育
8434
5790
4791
3851
资料来源:
《2001年中国教育绿皮书》第218页。
90年代以来,教育经费增长幅度较大,但由于办学规模的扩大,在校生人数迅速增加,以及物价上涨等因素的影响,实际教育经费增长十分有限,教育投入水平依然较低。
表51990—1995年生均教育投入增长与物价水平比较
年份
生均教育投入(元)
生均教育投入比上年增长(%)
居民消费价格总指数比上年增长(%)
1990
327.3
1991
357.2
9.1
3.4
1992
413.9
15.9
6.4
1993
509.3
23.1
14.7
1994
687.3
34.9
24.1
1995
830.2
20.8
17.1
资料来源:
社科《90年代的我国教育投入》《中国统计》1997第一期第14页。
3.财政教育投入持续增长能力有限,地方财政教育投入不具可持续性
理论研究和实践表明,教育投入与经济发展之间呈正相关关系,随着经济发展各国教育支出占GDP的比重逐渐增加。
根据联合国教科文组织提供的资料,20世纪90年代初,全世界平均的教育投入占GDP的比重为5.7%,其中,发达国家为6.1%,发展中国家为4%。
我国至今尚未达到4%。
由此可以看出,就全国总体而言我国教育投入总量确有不足。
从地方财政来看,情况完全不同。
教育支出占地方财政支出的比例过高,而且越是经济落后的地方教育支出所占比重越大,不少县级财政支出中教育支出就占去了一半。
依据现行的财政体制和教育管理体制,义务教育投入是地方政府(主要是县乡政府)的职责,庞大的教育支出已经使地方财政难以承受,不少县乡早已因“普九”而债台高筑。
可以预见,在目前情况下,依靠地方财政增加教育投入显然是不现实的。
(二)财政教育支出结构扭曲,公共教育显失公平
1.城乡间教育配置失衡。
长期以来,我国政府间教育投入的大致格局是中央和省级财政投入主要用于高等教育,对基础教育投入很少;基础教育的投入职责主要由基层政府承担,而农村基础教育投入主要是县乡政府的职责。
国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组的调查结果显示,目前农村义务教育的投入实际上仍然主要由农民自己承担。
在全部投入中,乡镇财政承担了78%左右,县级财政负担约9%,省(市)负担约11%,中央财政仅仅负担了2%。
中央和省级财政的教育投入大部分用于高等教育,对义务教育只承担补助困难地区和少数民族地区的责任,而收入只占20%左右的县乡财政却承担了庞大的义务教育职责。
目前,我国教育投入不仅增量资源短缺,而且存量资源配置扭曲。
首先,城乡教育资源配置错位,发展不平衡。
以“生均预算内教育支出”作为可观察变量,可以看到我国有限的教育经费分配得很不合理:
一是非义务教育经费多而义务教育经费少,二是城市教育经费多而乡村教育经费少。
三是区域间不平衡,中西部地区教育经费少。
在投入总量不足的情况下,地区间(特别是中西部地区与东南沿海地区、城市与农村之间)差距越来越大。
教育支出区域不平衡既导致效率损失,同时造成农村教育经费严重不足,以至于不得不从学生家长那里筹集到教学所需,或者拖欠教师工资和其他工程款,从而引发了“教育乱收费”等一系列问题。
2.基础教育与高等教育配置失衡。
中央财政对教育的投入主要是高等教育,对基础教育特别是农村基础教育投入很少。
这突出表现在三级教育间投资结构失衡上。
三级教育间投资结构不合理,主要表现在三级教育生均经费的巨大差异上。
国际经验表明,教育层次越高,生均成本越多。
根据经济合作发展组织的《2000年OECD教育概揽摘要》披露的信息显示,1998年OECD国家平均生均成本小学阶段为3851美元,比高等教育的8612美元的一半还少。
在所有OECD国家,生均教育支出在较高教育阶段数额也较高,而不同国家之间差异较大。
高等教育与初等教育(小学)生均成本之比丹麦最低为1.1,大多数国家在1.5——3之间,仅有澳大利亚、墨西哥、波兰、美国、爱尔兰在3倍以上,最高的墨西哥则几乎是5倍。
而我国1997年这一比值高达近16倍。
此后教育支出结构虽有所改善,但直到2002年这一比例仍为7.6倍。
虽然我国的教育经费占GDP的比重是世界上最低的国家之一,但我国的高等教育经费占整个教育经费的比例却几乎是世界上最高的。
而我国高等教育入学人数占该年龄组的比重只有4%,而发展中国家这一指标平均为24%。
这说明我国目前教育资源配置不合理和高等教育经费使用效益低下的问题并存。
由于我国基础教育支出水平较低,而高等教育的经费比重太大,使许多贫困地区和部分中等水平地区的适学儿童得不到最基本的教育,享受不到应有的公共福利,也就失去了参与社会竞争的基本能力培养,这显然不利于我国全民素质的提高。
3.教育支出在各层次内部结构扭曲,在重点学校投入多而非重点学校投入少。
当前,我国教育领域存在的一个突出问题是几乎各层次的教育机构都有“重点”和“非重点”之分,各级政府对“重点”的投资偏好十分明显。
贾康等学者研究我国教育支出时尖锐地指出:
我国的现实情况是,政府教育支出结构存在明显的问题。
一方面在政府义不容辞的义务教育领域,政府一味地低姿态,却让民间的“希望工程”、“春蕾计划”捐助类唱主角。
另一方面,政府教育支出中的大量财力投入高等教育领域,在我国大学教职工与学生比例大大高于世界平均水平、效率明显不佳的情况下,有关方面仍不断强调对高等教育特别是重点大学的财力支持,大搞“XX工程”一类的设租、寻租安排,让各高校争当享受政府特殊财力支持的“重点”。
这种急功近利的投入巨资打造“一流大学”的投入倾斜政策,使我们的财政教育支出不是雪中送炭而是锦上添花,导致有限的教育资源效益极低。
客观地说,上述看法虽有失偏颇,有关部门或许难以接受,但这却是现实问题。
更为严重的是,高等教育投入政策的这种示范效应已经在整个教育界普遍蔓延开来,地方政府纷纷投入巨资建设本地区的“高水平大学”、“重点(示范性)高中”、“重点初中”“实验小学”等地方“名校”。
随着国家对非义务教育收费政策的松动,教育界兴起了“名校”办“民校”的热潮,近年来城乡中小学普遍出现了校方以多种形式提高收费的风潮。
这些“名校”在财政投入和政策的双重资助下财源滚滚,而其他一般学校则艰难度日且每况愈下。
这种向少数“重点”学校倾斜的政策,客观上加剧了我国业已存在的教育不公平,又强化了财政教育支出结构的扭曲,大大降低了财政资金的使用效益和效率。
(二)免征农业税和“一费制”改革加剧了农村教育经费短缺
近年来,中央和地方各级政府虽然增加了义务教育经费,但离义务教育事业的基本需要仍有相当大的差距,目前经费投入不足仍是影响农村义务教育的突出问题。
根据媒体对重庆、四川、贵州部分农村学校的调查,西部农村贫困地区教育经费存在大面积短缺情况。
教育经费不足主要有两方面背景,其一就是农村税费改革对教育经费冲击不小;其二是实行“一费制”以后教育收费减少,政府投入跟不上的矛盾比较突出。
据笔者调查,这种情况在我国中东部地区同样存在,具有普遍性,免征农业税直接减少了基层政府收入,中央财政仅对西部地区和国贫县转移支付一部分,县乡财力明显减弱;而2002年秋季以来各地区推行的“一费制”,收费标准为小学生190元/年.生,初中310元/年.生,住宿生另收费60元/年.生,除此之外不得收取任何费用。
与以前相比,小学生的收费标准降低了160元/年,初中生降低收费200元/年。
而公用经费只比原来增加小学生22元,初中生20元,中央财政对“一费制”改革无任何转移支付,省级财政只转移支付一部分,县乡财政根本无力弥补其缺口。
农村税费改革和教育收费改革的实施,不仅加剧了地方财政困难,导致教育经费投入进一步减少,而且危房改造和新建校舍资金缺口扩大,“普九”造成的教育欠债偿还无望。
按照《教育法》和《<义务教育法>实施细则》的规定,为农村中小学校舍修建筹集经费的责任主要在乡村政府,农村中小学危房改造资金主要应来源于财政拨款。
然而在实际中,农村中小学校舍修建和危房改造经费主要来源于教育费附加和农民集资,特别是农民集资;基建支出中预算内拨款几乎为零。
农村税费改革后,农村教育费附加和教育集资被取消,校舍修建和改造已失去了主要经费来源。
随着农业税取消,资金缺口将进一步扩大,农村中小学危房率回升就在所难免。
在“普九”达标过程中,各地普遍形成规模不菲的教育欠债,债务人一般是学校,学校作为非营利机构,本身不产生利润,而国家又明令禁止乱收费,教育欠债的偿还更加无望,由此引起的债务纠纷已经在一定程度上影响了学校的正常运行。
(三)教育支出管理不严,资金使用效益不高
1.政府教育投入在各层次内部结构不合理,公用经费偏低
财政教育资金使用效益不高的主要原因是教育经费中人头费所占比例过高,而公用经费所占比例较低。
长期以来,我国大多数学校与政府相类似,严重存在机构臃肿、人浮于事的现象。
主要表现在搞行政的人员多,搞教学的人员少,搞后勤的人员多,搞科研的人员少,且分配上存在平均主义大锅饭,难以调动教学人员的工作积极性。
据统计,我国教育经费中76%左右是人头经费,其中中小学80%——90%的经费是人头经费,公用部分其实很少(见表4)。
1996年美国公立中小学总支出为2268.03亿美元,其中工资支出是1319.66亿美元,工资部分占58.19%,公用和基建支出占41.81%④。
表41995年预算内教育经费使用结构(单位:
亿元)
教育总支出
其中
个人部分
公共部分
基建部分
总数量
894.8
682.3
163.7
25.8
百分比(%)
100
76.3
18.3
25.8
中学支出
288.0
235.9
40.5
7.5
百分比(%)
100
81.9
14.1
2.6
小学支出
340.3
304.6
28.7
3.9
百分比
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