基于自主组织理论的太湖水污染治理对策.docx
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基于自主组织理论的太湖水污染治理对策
基于自主组织理论的太湖水污染治理对策
摘要:
自主组织理论是利益主体们为了集体利益而自主组织起来采取集体活动,解决或治理公共事物的理论。
本文以自主组织理论为依据,在分析了太湖水污染现状的基础上,进一步分析了各利益主体在治理水污染方面所存在的限制因素及产生原因,并针对利益主体的困境应用自主组织理论提出了治理和缓解太湖水污染的新思路。
研究认为,太湖水污染治理必须依靠政府、公众和企业为主的利益主体的集体参与和整体积极性,不能仅依赖政府治理和大环境的改变,还要加大公众监察和参与的力度,协同三方利益主体的合作力量是改善太湖水污染状况及实现太湖流域社会经济可持续发展的关键措施。
关键词:
自主组织治理;水污染;地方政府;公众参与;企业治理
Basedonthetheoryofindependentorganizationintaihulakewaterpollutioncontrolcountermeasures
Abstract:
Independentorganizationtheoryisthebenefitmainbodytocollectiveinterestsandindependentorganizationuptotakecollectiveactivity,solveorgovernancetheoryofpublicaffairs.Thisarticlefromtheindependentorganizationtheoryasthebasisandontheanalysisofthepresentsituationofwaterpollutionpreventionintailake,onthebasisoffurtheranalyzedeachbenefitmainbodyinthetreatmentofwaterpollutionthereislimitingfactorsandcauses,andinthelightofthedilemmaofthebenefitmainbodyapplicationindependentorganizationtheoryputforwardthecontrolofwaterpollutionpreventionintailakeandthereliefofnewideas.Studiessuggestthatthetaihulake,thewaterpollutionmanagementmustrelyonthegovernment,thepublicandtheinterestsoftheenterpriseasthecoreofthemainbodyofthecollectiveparticipationandwholeenthusiasm,shouldnotrelyonthegovernmentmanagementandthechangeofenvironment,shouldstrengthenthepublicsupervisionandparticipationofthestrength,cooperatewiththethreepartiesbenefitmainbodyofwaterpollutionpreventionintailakeistoimprovecooperationpowerintaihulakebasinandrealizethesustainablesocialandeconomicdevelopmentofthekeymeasures.
Keywords:
Independentorganizationmanagement;Waterpollution;Localgovernment;Publicparticipationin;Enterprisemanagement
1前言
近年来随着经济的高度发展,不少天然水体遭受污染的情况日益加剧,以GDP的快速发展而换来的水体的污染加剧,对人们的生产生活有很大的影响,水体作为有限且必不可少的资源,我们必须在其污染加剧的前提下采取措施,从政府、企业、普通民众都应行动起来。
在政府机制和宏观调控下合理应对水污染,优化水源结构,解决当前较为严重的污染问题,实现环境的可持续发展。
2007年太湖出现的大面积蓝藻集中爆发以来,影响面积很广,并对人民群众的健康构成了潜在的威胁,甚至水源地的水质都出现了恶化的现象。
此现象长久下去就会导致太湖水资源的可利用量逐渐减少,人们的生存前景不容乐观。
所以面对日趋严重的太湖水污染现状,希望可以通过奥斯特罗姆的自主组织理论为太湖水污染治理提供新思维和新方法。
自主组织理论是提倡“一种参与式的作风,它需要计划者与公众相互倾听而相互理解,共同承担确定与解决问题的责任[1]。
”太湖在经济建设上取得辉煌成就的同时,水污染问题却日趋严重。
公众普遍认为水污染的治理顺理成章是政府的事,但我们所看到的却是地方政府以经济发展作为地区发展的主要目标,甚至不惜牺牲环境作为代价,导致太湖水污染不断恶化,人们的生存环境开始出现危机。
本文在讨论治理水污染的对策上借鉴了奥斯特罗姆教授所得出的自主组织治理理论,在其基础上结合我国地方的实际情况来解决我们急需面对的水污染问题。
抛弃在传统思维影响下,民众过多地依赖市场的调节和政府的治理,而应该关注公民参与的重要性。
与单一的政府主导相比,自主组织理论所提倡的是多元利益主体共同治理维护太湖生态平衡的治理办法。
2太湖水污染现状及其成因分析
2.1太湖及太湖流域概况
太湖是我国第三大湖,跨苏、浙、沪,流域面积36895km2,平均水深1.89m,最大水深3.33m。
太湖流域是我国人口稠密,工农业生产发达,国民经济产值和人均收入增长幅度最快的地区之一,是长江三角洲的核心区域,流域人口约占全国的3%,GDP占全国的12%,人均GDP为全国的3.5倍。
据2007年统计资料,太湖流域人口1664.8万人,占全省总人口的22.6%;GDP为12218.5亿元,占全省GDP总量的47.5%,在全国发展大局中的地位举足轻重。
合理利用自主组织理论对水域的治理和发展具有重要的意义[2]。
“太湖美,美在太湖水”。
近年来,随着水域内经济的快速发展和人民生活水平的提高,大量的工业废水、生活污水、含有农药化肥的农业污水直接排放到河网湖泊,严重污染了自然水体。
“50年代淘米洗菜,60年代洗衣灌溉,70年代水质变坏,80年代鱼虾绝代。
”上世纪末流传在太湖地区的这首民谣,真实的反映了太湖水由清到污的变化。
目前,全流域60%的河网水质劣于三类,70%湖面处于富营养状态,局部湖区蓝藻频发。
从事20多年水环境研究的上海师范大学教授陶康华认为,区域内GDP的快速增长,有相当部分其实是以太湖水环境变差作为代价的[3]。
图12001—2010年水质类别劣于Ⅲ类所占比例变化过程
由图2001-2010年太湖水质监测结果分析表明,水质劣于Ⅲ类的比例占总数的71.5%-95.3%(图1),其中2001-2006年劣于Ⅲ类的水指标准基本呈现上升的趋势,水质逐渐恶化。
2006-2007年水质变化较小基本稳定,但是水质仍然较差。
2007-2010年劣于Ⅲ类水质变化比例有所下降,水质开始改善。
根据掌握的资料分析,太湖污染源主要有①工业污染,包括一些乡镇企业的污染;②城镇生活污染源,主要为城镇生活污水;③农村生活污染,由农村居民生活污水的任意排放和畜禽粪肥的流失形成;④农业污染,畜禽粪肥、化肥在农田施用时流失造成污染以及水产养殖造成的污染;⑤其他,捕捞、运输、游览等各种入湖船舶带来的污染。
2.2水污染形成原因分析
改革开放以来,伴随着太湖地区经济的快速发展,居民收入和生活水平有了较大提高,人们原来那种“顺应自然规律的社会循环”被打破,太湖周边居民生活方式发生了根本的变化。
污水开始向河里排放,垃圾开始向河里丢弃,从而居民生产生活污染成为如今太湖的主要污染源。
其次,经济增长的作用是有目共睹的,年均GDP增速比例很快,但经济增长方式仍然没有从根本转变,使得产业发展与环境保护之间的矛盾成为了基本矛盾。
矛盾的根本原因在于工业结构和工业布局不合理。
比如围绕太湖地区印染、造纸、化工、酿造在传统高污染行业中仍然占有相当大的份额,但是相对的第三产业比如高新技术产业和服务业比重仍然相对较小。
但是相当多的一些村镇一级没有严格的流域内水体的重点保护地区,而且高能耗高污染化工、印染等行业依然是部分乡镇的支柱产业,太湖周边并未真正形成优化的经济发展模式。
造成太湖水污染的主要原因可归纳为:
(1)对于老工业的治理水平没有整体提高。
太湖周边地区内工业结构的发展不足,以高污染的企业为支柱的现状对水域清洁生产程度不高,再加上企业污染治理能力本身就不达标,所以距离治理要求还有很大一段距离。
(2)农村水污染治理严重滞后。
太湖农业集约化程度较高,种植、养殖业较为发达,污染治理重视不够。
太湖周边农业的收入绝大多数的农民收入以河蟹养殖为主,其余为鱼类,过度的投饵造成水体严重污染和富营养化,这就增加了湖体的内部水源的污染。
(3)城镇污水、垃圾处理的程度不够。
城镇生活污水收集及处理率低,不能很好地进行回收处理。
城镇生活污染没有得到有效的治理。
同时污水处理厂建设规模没有充分考虑人口的迅速膨胀,城镇规模扩大等因素,污水收集管网的建设落后,不能做到再回收利用水资源。
(4)现阶段水环境监测的系统还不够完善。
太湖水体的水质情况实时监控能力不足,不能第一时间发现相关问题。
同时也缺乏较先进的环境监测体系,所以在这一方面环境信息管理能力较为落后,一旦遇到大面积的环境污染问题缺乏一定的水环境状况的实时信息反映。
不能做到同步的监测,也就不能在第一时间发现问题并进行改善。
相对重点污染源的监控能力不足,如发生2007蓝藻事件一样的突发环境事件,则应急应对能力就会需要进一步加强。
(5)太湖污染防治工程建设需要大量的资金,财政投入普遍不足。
国家仅在重点流域污水处理厂进行资金投入。
所以在这一方面政府作用并没有得到充分发挥。
污水处理费与污水治理建设资金的需要相比普遍还是建设资金较少。
3自主组织理论对太湖水污染治理的现实作用和意义
3.1自主组织理论及其应用
自主组织理论是由09年诺贝尔奖获得者美国著名学者奥斯特罗姆教授提出,他出版了《公共事物的治理之道:
集体行动制度的演进》一书中强调一定条件下的人们能够为了集体利益而自主组织起来采取集体行动,并由此开发了自主组织和治理公共事物的集体行动制度理论,即自主组织理论[4]。
“它集中探讨了一群相互依赖的委托人完全有可能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,取得持久的共同收益[5]。
”奥斯特罗姆教授在书中试图通过从相对独立行动转向采用集体的协调合作来获得收益或减少共同损失。
本文中理论在实践的过程中应该面临的就是相对的自主群体需要解决以下问题:
基层参与的可行性、政府可信承诺、企业的应对方法、相互监督。
但是在实践上,在我国仍有大部分群体因为尚未解决这些问题而陷入困境,比如这个文章所要论述的主体太湖水污染,所以我们希望通过奥斯特罗姆教授架构起的关于自主治理理论的科学桥梁,不同层次的规则结合起来作为解决问题的关键策略可以通过一个自主组织和自主治理的人群来完成,就是提高利益主体间的相互的监督并且可以做出可信的承诺,这样就能提高各成员间的自主治理的意识为自主组织理论的实行做引导的作用。
自主组织理论产生的时代背景和外部环境都与我国有很大的不同的,因此我们在研究该理论及现实意义的同时,必须要考虑到我国的政治和文化传统等方面的自身特点和影响,和我国的实际现状相结合。
于此同时地方政府在自主治理的行动中起到了不可或缺的作用。
文中自主组织理论里所描述的是有着强烈个人主体意识和自治愿望的人通过自主合作治理的制度实现了集体利益的优化。
但是在我国,人们的这种公民意识还需要增强,所以传统文化的影响是很重要的原因。
我们的传统文化始终渗透着一种整体思想特征,这就让“个体存在过多的依赖性,缺乏独立性格,从而使个性得不到充分的发展。
人们的个人主体意识不强,遇事总希望借助于外界力量的干预,自然也就难以产生自主组织与治理的愿望和行动[6]。
”
自主组织理论认为,“用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释行为和结果时,必须明确地把周围政治系统的活动考虑进去[7]。
”我国的现有体制几十年来虽然经过很多的改革,但在总体看来仍处于政府强社会弱的一元控制的结构中。
政府对社会的影响遍及社会生活的每一个角落,而社会的自我意识和自主治理能力则却相对弱一些。
因此,从这一现实出发,当前市场经济发展和构建应该符合政府弱化、社会需要强化的状态,所以一定程度上政府理应在发展社会自治治理的能力,提高社会自主治理能力方面发挥重要作用。
所以考虑到我国社会功能弱化的现实情况,政府为社会自主治理提供一定的直接意义上的制度支持和政策引导是很有必要的[8]。
3.2基于自主组织理论的利益主体分析
自主组织理论是阐述了由相关的集体利益的主体产生的自发的自主管理的集体行动,在治理太湖水污染的情况下相关的利益主体则是太湖地区居民、地区政府、地区企业。
将理论引入治理太湖水污染必须考虑的现实因素就是关于相关利益主体现实可行性的分析:
(1)政府制度方面
首先我国现在所见到的太湖周围的自治组织大多都是由乡村自治组织构成的,但是在我国村民自治发展的过程中,由于受到行政体制等因素的影响,经常发生乡镇政府插手干扰乡村自治机关的公共事务的管理,但是由于法律的不完善、执法不力、政府的效率低下则会使得政府的管制和干预失败,导致冲突的发生。
其次与环保的程度相比起来经济发展似乎更容易被比较,通常情况下经济也成为了政府的政绩表现,上级政府考核的指标。
与经济相比环保似乎显得不那么重要了,这样的话对于太湖水污染的治理状况则不会变好反而会继续恶化。
想要真正利用自主组织理论来治理水污染必须使地方政府与乡村自治组织相结合。
而且太湖作为公共事务是由地方政府主导下的有关利益各方参与的自主治理应该是最有效、最为民主的。
(2)公众参与制度方面
如果太湖地区的居民、企业、政府对于其个体的私利关注的程度远远大于其对水资源保护的程度,造成的后果便是大面积水污染的难以治理,所以在应用自主组织理论的前提下还要提高公众参与的力度。
保护和治理水污染应该三方利益的主体结合起来。
但是目前我国仍以政府为单一治理主体的局面并没有将社会团体、公民个体等作为治理水污染的治理主体。
这样治理主体就相对单一不能很好的调动群众保护治理的积极性。
相比之下,社会力量所能发挥作用的空间却相当有限[9]。
所以目前首先要改变的是如何转换“政府直接控制型环境政策”,把其改成“利益主体共同治理环境政策”,采用自主组织治理的优势是不同主体基于不同的激励参与水污染治理,由此所产生的优势互补效应,是传统制度和市场化取向的制度无法达到的。
这样也使水污染的治理活动实现了分工,加强了治理水污染的力度。
(3)企业自主治理方面
目前小型私营私人企业在太湖流域有很多,一个企业一年创造五十万元利润,可是它的污染造成的直接或间接损失却有一百万元。
从各方面来看,这个企业的存在肯定不合理,但是它为什么能正常运营呢?
举例来说,一个造纸厂造成河流污染,这条河流下游的居民必定承受污染的代价,但是企业却是利润的获得者。
再加上目前对于造成水污染的相关企业处罚力度不够,相关的立法也没有完善导致企业对于造成的水污染不闻不问,敷衍了事。
不能确实的履行“谁污染,谁治理”,使得太湖水污染问题越来越严重。
自主组织理论提倡的是利益主体自发组织的治理行动,企业作为太湖的受益主体也应该自主治理。
4基于自主组织理论的太湖水污染治理对策
4.1基层参与可行性
“集体中所有人的相加,而不是当权者或外在力量,将自身的努力方向由纯粹的自我利益转向集体公共利益[10]。
”
通过对自主组织理论的分析与贯彻也就是说应该强调决策中心下移,面向地方和基层,决策需要受其影响的大多数的意见,鼓励基层组织和公民参加决策。
这种方法的合理性在于可以利用地方的时间、地点、信息来做出合理的决策。
具体的治理手段可以如下所示:
(1)目前在太湖地区可以建立太湖流域管理委员会。
相关政府部门、相关地方政府、流域管理机构和涉及饮用水的用户构成委员会,提供不同利益群体的沟通渠道,政府和公众将建立流域管理议题上的信息共享、协商和参与决策的平台,在治理过程中保证各个利益相关群体的切实参与,保证给边缘和群众同等的参与机会。
(2)参与决策的过程中,基层在获得发言权的同时也应该行动起来。
目前太湖地区污染有一部分也来自于农业污染,其中磷、氮的污染较重,所以我们可以让居民自主组织起来,建设生态农业,改变目前农村的农业种植结构,大力发展无公害绿色有机农产品,减少化肥农药的使用量,积极推广农业废弃物的综合利用技术,实现农业废弃物综合利用。
全面推广科学、合理施肥技术,严格控制禽畜饲养,禽畜粪便利用及生物肥、复合肥等有机肥的使用,以控制氮、磷流失,并实施有效的监督,以减少农田径流对水生态、水环境的污染。
(3)在鼓励基层自主治理的过程中,可以是乡村自治组织与村民合作自主治理完善居民的减排净化工作,减少对太湖的污水排放。
共同建设生态村镇,农村以卫生改厕为主,村民居住逐步相对集中,建造小型、地埋式、高效率的生活污水处理装置或污水处理净化沼气池等设施,推进农村粪便污水资源化利用。
这样一来,既减少了政府对污水治理的投入又达到了村民资源重复利用的作用,是运用自主组织理论的一个成功的借鉴。
4.2增加政府承诺的可信度
从各种实际来看,各种激烈的上访、不断告状说明人们参与的要求太低,不够强烈。
现在我国的环境法规中都提到要有公众参与,但却没有指明公民在什么事务上通过什么途径参与。
与政府相比在这里整个地区并不被看成是利益与共的一个整体,所以多元利益主体的合作需要有好的协商平台,要能在政府框架下达成一致性的行动。
也就是说使集体=所有人的相加,而不是集体=当权者或集体=外在力量,将自身的努力方向由纯粹的自我利益转向集体公共利益[11]。
要想解决问题的产生应该由集体利益的主体也就是应由环保部门和当地政府部门牵头,让排污企业和公众代表坐在一起,公平、公开、公正地解决污染纠纷。
政府需要履行对公众而言可信的承诺必须:
(1)加快立法,加强税收手段。
严刑峻法才能够遏制住企业的污染行为,这增加了对企业及其他责任主体的监督力度。
在惩罚金额方面,处罚额度可尝试突破上限,只有让污染水源的企业需要支付的成本足够高,才会对相关污染企业起到震慑的作用。
(2)增加环保投入,提高污染监控技术。
太湖地区政府公共财政对环保领域投入的不足,对环保基础设施的建设是一个关键性的制约,其严重缺乏致使一些地方财政难以弥补投资建设环保设施的巨大缺口,对太湖水污染不能及时的处理,会造成比水污染更严重的环境问题。
当然环保技术的落后是太湖流域水污染治理措施中薄弱的一环。
污水处理与污水监控技术落后与环保投入的不足也有直接的关系。
(3)贯彻自主组织原则,政府下放权力。
政府机制的运作,需要成本,政府干预太多不仅没有其优势还会导致政府失灵,所以前期政府对太湖流域水污染的管制干预在某种程度上是失败的,所以太湖水污染的状况却并未好转。
减少政府的过多干预,下放一定的工作治理权利,让基层和企业承担相应的责任自主组织治理。
4.3企业承担责任制
太湖地区市场竞争激烈,各种污染严重企业特别是乡镇企业都不愿意单方面采取上述措施,进行污染成本核算,以免影响竞争力。
因为市场化机制不能很好地发生作用,所以水环境问题一直没有从根本上解决,太湖水质就逐步走向恶化。
企业也是太湖水体的利益主体,只有企业自发的与政府、民众合作才能真正意义上的实现自主治理的方针政策。
(1)提高污水的重复利用率,减少污水的排放量。
太湖地区普遍较小型工业用水重复利用率较低,部分企业基本没有重复利用。
在考虑到企业的自主组织上首先应该做的就是用水综合平衡,发展节水型工业,大力提倡废水回用和开发污水回用技术,提高水的重复利用率,减少污水排放量。
(2)调整产业结构。
目前太湖地区大多为高污染的小型企业,产出量不大,但却是水污染的主要来源。
调整企业的产业结构势在必行,应该提倡节能减排的新型产业链。
(3)建立自动监测站。
建设水污染的自动检测系统,这样可以随时检测企业排污的情况,提供最新的检测报告,但是还需要加强的是企业公开有关排放污染物的信息,来为公众参与提供最基本的条件,真正做到资源充分的共享,也顺便带给企业一定的市场压力。
(4)公众的检测。
当地政府督促当地污染企业拿出限期整改方案,并且政府、民众、企业可以自发的组织起来合力举办太湖水污染控制报告会,邀请相关主体的代表人来参加会议,会议上向企业应针对相关的污染状况向公众汇报污染点源整改情况,请公众代表对企业整改情况进行评价。
4.4自主监督
奥斯特罗姆是这样阐述监督的:
“积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者,或是对占用者负有责任的人,或是占用者本人[12]。
”
(1)政府的监督
萨克斯教授的“环境公共财产委托论”认为政府作为受托人“对进行环境的干扰应该是积极的,而不应该是等污染出现再去消极的治理。
确保环境保护目标的实现主要是通过促进、激励、诱导、扶助等非强制方式对经济个体与环境有关的行为进行干预的[13]。
”换句话而言,自主组织理论中集体利益的主体应该要加强对重点排污企业,主要监管的就是小型的化工企业。
安装监测装置是落实企业“谁污染谁治理”进行法律责任重要手段。
联合周边民众合力监督,进行一定的奖惩制度,增加民众的积极性以及加强对太湖水保护宣传力度,提高企业以及民众的保护意识。
(2)公众的监督
对于治理太湖水污染,民众是最直接的利益主体,所以也应该最有发言权。
所以在法律方面,中国的宪法修订可尝试将公民监督权写入《宪法》,列入公民基本权利使之受法律保护。
在水污染治理方面政府监管部门还应依据政府信息公开条例,逐步全面公开关于排污及政府水污染监管和治理相关过程中的信息,便于公众将从公共途径获得的数据资料直接用于维护自己权益和其他合法活动.鼓励其参与评价和举报污染企业,对排污大户开展公益诉讼,形成对水污染治理的公民监督[14]。
但是目前的问题是绝大部分企业被认为是排放达标,可是太湖水污染的情况却在日益加剧。
而广大公众很少有表达权利的机会,除了污染的受害者自己没有别的什么人真正关心他们的利益,所以应该让他们参与进去。
打个比方如果一个工厂在排污,污水排放到附近的一个村子里,那么环保局和这个村庄的谁更关注呢,显然是村民。
而且现在环境影响评价一般由环保专业人员和行政人员参加,所以现在应该加强公众对环境评价意见的监督,来提高监督的可信度及公众参与的普及度。
例如丹阳在总结完善污染控制报告会制度的基础上,还积极推行了环保专题性报告会制度,让广大公众为环保部门决策提出意见和建议。
这样让利益主体面对面的交流的方法符合我们治理所用的自主组织理论所提到的为了保护集体利益自发的改善而不是被动的方法值得在太湖流域推广。
互相监督不仅提高了自主治理的意识,也让政府节省了很多的行政开支。
5结语
太湖在经济建设上取得辉煌成就的同时,水污染问题却日趋严重。
以上主要讨论的是以太湖水污染为例用自主治理的方法对环境资源保护的一些措施。
公众普遍认为水污染的治理顺理成章是政府的事,
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