新型农村合作医疗补助资金.docx
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新型农村合作医疗补助资金
2010年新型农村合作医疗补助资金
第三方绩效评价报告
广东省技术经济研究发展中心
2011年12月
说明
财政专项资金绩效评价是对经过有关部门批准立项,由财政资金全部投资或部分投资的项目,运用一定的指标、方法,对财政专项支出项目所确定的绩效目标、资金使用情况和效益情况等进行综合考评。
受广东省财政厅委托,广东省技术经济研究发展中心组织专家组,开展了2010年省新型农村合作医疗补助资金(含中央补助)使用情况绩效评价。
根据评价方案,首先由资金使用单位及县、市、省卫生主管部门进行自评,然后由专家组对专项资金所涉及13个地市86个县(市、区)自评材料进行书面评审,并抽取了8个地市10个县(市、区)进行现场评价。
通过书面评审及现场评价,对照项目自评结果,最终形成综合评价,评价专项资金使用及项目实施后所产生的绩效,提出专项资金投入及使用过程中存在的问题,分析原因形成相应对策。
在此基础上,形成报告。
本报告从评价思路、评价过程、评价结果、对策建议等几方面进行阐述:
对有关结论、原因、建议等做出具体阐述,并给予材料支持,整理汇总项目有关评价的原始材料、记录文件等,作为佐证材料。
本报告由广东省技术经济研究发展中心完成。
目录
摘要-3-
第一章项目概况10
一、专项资金设立背景10
二、评价的目的10
三、评价对象与范围11
四、资金绩效目标12
五、评价依据13
六.评价体系14
七、评价流程及报告体系16
第二章绩效自评19
一、县级新农合经办机构自评19
(一)自评情况19
(二)自评结果20
(三)自评指标分析20
(四)主要绩效22
二、主管部门自评23
(一)总体评价23
(二)管理措施23
(三)项目综合效益25
(四)有关建议25
(五)自评结果分析26
第三章书面评审27
一、前期工作27
二、书面评审总体得分28
三、评审结果的结构分析29
(一)按项目属地分类29
(二)按行政区域分类30
(三)按评价指标分类30
第四章现场评价38
一、现场评价项目的选取38
二、现场评价主要方法39
三、现场评价的结果分析39
(一)绩效得分39
(二)现场评价结果分析40
四、核查发现的主要问题44
第五章综合评价结果53
一、主要绩效53
二、存在问题54
三、综合评价结论58
第六章有关建议60
一、加强立法建设,保障制度落实到位60
二、完善财务管理制度,提高资金使用效益60
三、进一步深化体制改革,强化监管,提高工作效率60
四、进一步提高筹资水平,扩大受益面,提高待遇水平61
五、重视存在的问题,认真落实整改措施62
附件1:
评价小组成员64
附件2:
形式审查表66
附件3:
书面审查88
附件4:
现场核查情况表91
附件5:
现场评审得分-1-
摘要
新农合制度是党中央、国务院为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度,其目的是从制度上为农民提供基本医疗保障,以大病统筹为主,重点解决农民患大病而出现的因病致贫,因病返贫问题;引导农民进行合理的健康投资,提高农民的健康水平,合理利用农村卫生资源,促进农村卫生事业发展;促进城乡协调发展,推进会主义新农村建设。
为科学、客观、全面、规范地评价专项资金使用绩效,检视政策实施效果,总结存在问题,提供完善政策、规范管理、提升资金使用绩效的对策建议,省财政厅委托广东省技术经济研究发展中心(以下简称技经中心)作为第三方独立对2010年我省新型农村合作医疗补助资金[255,186.46万元,涉及13个地市86个县(市、区)]的使用绩效进行重点评价。
评价基准日为2010年12月31日。
技经中心遵循“客观、公正、科学、规范”的原则,以及“以结果为导向、基于证据”的评价思路,组建了由具有丰富公共卫生管理,财务管理和绩效评价经验的26名专家构成的评价工作组,经过反复研究、沟通和协调,制定了包括前期准备、资金管理、组织实施和项目绩效分析等5个一级指标,10个二级指标及19个三级指标,采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和统计学支撑,按项目属地分类和评价指标分析,以及书面评审、现场核查及满意度问卷调查相结合等评价方法,对政策制定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价分析。
评价分县级新农合经办机构和各级卫生部门或社保部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节,各个环节相扣,相互佐证。
新农合经办机构和卫生或社保部门普遍自我评价较高,平均为96.82分。
书面评审,评价小组根据各县所提交的自评材料(含佐证材料)对86个县进行审核、分析与评分,最后得出各项目的书面评审平均为74.25分,比自评平均分低了22.57分,差距明显。
现场评价,评价小组根据区域分布、资金额大小、书面评审记过优劣等情况,按照4%的比率随机选取评价对象,涵盖了8个地级市的10个县(市、区),涉及金额128,741.52万元,其中省级财政资金91,147.41万元,项目数占总项目数为11.6%,确保了样本的代表性。
评价小组在现场评价中,召开了10个县(市、区)卫生部门或人力资源社会保障部门、县级农合经办部门的代表、各类专家参加的询问会,核查现场评价材料的情况;分批次查看了22个卫生院,了解当地新农合实施情况,核查了资金使用单位提供评价材料和数据的真实性、准确性;并向当地群众、村干部、农民派发了200份满意度调查问卷,作为评价的第一手资料。
经过评价小组的专业核查,核定现场评价平均得分为80分。
最后,评价小组通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的交叉对比分析,综合评价认定:
资金使用单位和新农合主管部门的自评得分明显高估;书面评审得分与现场评价得分相差较大,不同的指标得分差距明显,一部分指标现场评价得分高于书面评审得分,主要是因为项目单位报送评价材料不完整所致,可见书面评审具有全面性,但缺乏真实性核查,因此,以现场评价分作为综合评价的基准分更为客观公正。
综合评价得分为80分,绩效等级为良。
综合评价结果表明,2010年新农合补助资金的使用,总体上达到了既定目标,政策实施效果、资金使用绩效良好,主要体现在:
第一,全省新农合的参合率达到99.01%,新农合工作成效显著。
截至2010年12月,全省开展新农合的欠发达县(市、区)共有86个,覆盖全省所有含农业人口的县(市、区)的乡镇和行政村,参合人数达3539.1万人,参合率达到99.01%,比2009年提高1.7个百分点,达到了《关于印发广东省医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知》规定的预期目标。
第二,筹资水平不断提高,参合受益面大幅提升。
2002年,我省大部分地区人均筹资只有20元左右,而2010年东西两翼和粤北山区人均筹资额均已达到150元以上,参合农民受益2450.1万人次。
总体受益面为69.1%,比2009年提高了14个百分点。
第三,保障水平不断提高,参合农民医药费用负担明显减轻。
2010年,全省欠发达地区新农合补偿49.8亿元,其中,住院补偿194.1万人次,住院补偿金额43.7亿元,次均补偿2252元,实际住院费用补偿比例为42.4%,个人支付医药费用比例下降为57.6%。
第四,提高了农民健康意识和健康素质。
自新农合制度建立以来,每年向农民群众宣传新农合制度及有关健康保健知识,使农民小病及时治,有病及时看,健康意识和素质得到了普遍提高。
第五,促进了农村卫生事业的发展。
新农合制度建立,有效拉动了农民对医疗卫生服务的需求。
据统计,2010年,全省欠发达地区参合农民的住院总费用约为103.1亿元,其中,在县以上医院住院的总费用为60.9亿元,占59.1%,在县级医院住院的总费用为30.4亿元,占29.5%;在乡镇卫生院住院的总费用为11.8亿元,占11.5%。
综合评价结果也发现,在资金使用管理、组织实施及绩效方面仍存在一些问题,主要体现在:
第一,项目前期准备环节,制度执行偏向于采用行政手段,如多数地方都把新农合工作列为“一把手”工程,采取签订责任书的形式,与有关人员的工作实绩考核挂钩等办法,从短期来看,推动作用较为明显,但从长期来看,由于缺乏法律法规的有效保障,其局限性明显。
第二,项目资金管理环节,一是部分县(市、区)资金管理制度不完善。
如梅州市梅县、肇庆高要市、清远市清新县和揭阳普宁市的资金管理实施细则未明确规定新农合报销资金汇总表的审核时间和资金拨付时间。
二是中央财政的补助比例偏低,在150元/人的筹资额中,中央、省级、市县级财政及个人的补助比例为6:
72:
42:
30,相比之下,中央财政的补助力度相对偏低。
三是部分市县资金到位不及时。
如汕尾陆丰市本级财政配套的808万元资金未在2010年内及时到位,而是分别在2011年3月28日本级财政补充到位400万元,2011年5月12日补充到位408万元。
第三,项目组织实施环节,一是大部分市县编制人员及经费不足,经办人员专业水平有待提高。
二是部分县新农合经办机构与定点医疗机构的计算机网络难以实时连接,给参合农民报销、结算带来不便,肇庆市、梅州市等个别卫生院或卫生站还使用手工记账的方式,信息化建设及推广滞后,严重影响工作质量和效率,且存在着资金管理安全隐患。
三是经办手续不规范。
如茂名市茂南区个别《即时报销补偿呈批表》遗漏领导签字和有效盖章;茂名市高州市对参合人员市外就医没有经过详细的核查,市内住院未进行查床工作等。
四是对定点医疗机构监管不严,部分定点医疗机构行为不规范,存在过度用药、过度治疗以及操作不规范情况。
如:
茂名市高州市2010年未组织对定点医疗机构进行考核;茂名市茂南区个别医疗单位存在过量使用营养药品的情况(如对心脏病患者的处方中开出过量的果糖注射液)等。
第四,项目绩效方面,一是存在个别县(市、区)基金结余过大或当年基金超支现象。
如:
茂名市茂南区、揭阳普宁市、云浮罗定市设置报销起点较高,而报销比例较低,导致基金结余率高达30%左右;汕尾市陆丰市没有及时采取措施避免基金超支,导致当年基金结余为负,当年基金使用出现超支,但累计结余率还是合理的。
二是参合率统计基数不统一,家庭账户参合捆绑收费。
现场核查发现,目前我省参合率的计算,部分地市以常住人口为基数统计,部分按照户籍人口为基数统计,此外,新农合是以家庭为单位参合,由于农村人口流动性强,而户籍迁动滞后,导致有部分参合人员人已外出但是户籍未迁出,仍要缴纳参合费用。
三是部分市县参保补偿(待遇)水平未达到规定标准。
如茂名市制定的新型农村合作医疗管理办法中关于县外就医报销比例的规定,比省里规定的要求低5%;云浮罗定市门诊报销比例为20元/年,低于省规定门诊报销30元/年标准。
四是“小病”优惠待遇不够,“大病”优惠太小。
目前县级以下医院门诊报销一年只有每人30元封顶,对大多数患小伤小病的农民帮助不大;而多数危重病人都需去市级或省级的大医院就医,但目前县外就医的报销比例只有45%,且许多处方药不在报销范围之内,而且还有“封顶线”等限制。
通过综合评价和分析,第三方提出如下建议:
第一,加强立法建设,保障制度落实到位。
在与国家有关法律规定不抵触的前提下,我省应因地制宜制定地方性法规和规章,建立农民、医疗机构和政府三方间的契约(合同)关系,当农民权益受到侵害时,有地方申诉,避免责任互相推诿,保障农民和医院的合法利益。
第二,完善财务管理制度,提高资金使用效益。
一是进一步完善基金专户管理制度,确保资金及时到位。
继续坚持财政专户管理办法,确保资金封闭运行,不被挪用;对农民缴费全省统一征收票据、统一管理;将县级财政补助资金足额列入年度预算,明确各级财政补助资金到位时间。
二是进一步规范基金支付制度。
建立财政和卫生部门的县、镇两级新农合医疗费用审核制度;强化医疗机构的初始审核职责,建立医疗机构审核过失责任制度,同时建立对审核机构的考核体系;加强支付个人的资金使用尤其是县外报销费用的监管;加快实现全省联网,建立新农合信息共享制度。
第三,进一步深化体制改革,强化监管,提高工作效率。
进一步深化医疗管理机制改革,探索以政府为主导,引入第三方医疗审核机构,参与新农合审核管理;对于农合办管理人员进行定期性培训;进一步加强对定点医疗机构的监督管理和费用控制,细化《合作医疗基本用药目录》和相关的《基本医用耗材和诊疗项目目录》,将新农合用药及诊疗内容与城镇居民社保相统一,对定点医疗机构执行基本用药目录和基本耗材目录情况进行总额控制,建立单病种目录对部分疾病实行定额补助和定额付费,探索定点医疗机构动态管理模式,建立有效的制约机制,从卫生行政管理、第三方付费管控和医疗机构内部业务管理等方面,加大监管工作力度;探索简便易行的新农合个人缴费方式,逐步变上门收缴为引导农民主动缴纳,降低筹资成本,提高工作效率。
第四,进一步提高筹资水平,扩大受益面,提高待遇水平。
一是进一步提高筹资水平,提升保障能力。
可以设立多个筹资梯次,有条件的农民可以多缴费,没有条件的农民可以少缴费,既可以减轻贫困农民的医疗负担,也可增加筹资额度;探索建立与经济社会发展相协调、与农村居民基本医疗需求相适应的新农合筹资增长机制,逐步提高筹资水平和保障水平。
二是降低补偿起付线,扩大新型合作医疗报销药物范围。
三是探索新型补偿方式,提高参合受益面及待遇水平。
从基金中按一定的标准建立门诊统筹基金,确定门诊统筹项目,参合农民在乡村医疗机构统筹项目的门诊免费;继续深化镇村一体化管理,实行镇村医疗机构药品统一配送;支持村卫生室建设,对村医给予补助,建立与村收入挂钩医疗服务考核制度。
第五,重视存在的问题,认真落实整改措施。
建议省卫生厅、人力资源与社会保障厅和市县政府及卫生、人力资源社会保障和财政等有关部门对存在的问题引起高度重视,切实采取有力措施,制定有效工作方案,进一步提升专项资金使用绩效,并将整改情况报省财政厅备查。
第一章项目概况
一、专项资金设立背景
农村卫生工作是我国卫生工作的重点,关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局,对提高全民族素质具有重大意义。
改革开放以来,党和政府为加强农村卫生工作采取了一系列措施,农村缺医少药的状况得到较大改善,农民健康水平和平均期望寿命有了很大提高。
但是,从总体上看,农村卫生工作仍比较薄弱,体制改革滞后,资金投入不足,卫生人才匮乏,基础设施落后,农村合作医疗面临很多困难,一些地区传染病、地方病危害严重,农民因病致贫、返贫问题突出,必须引起各级党委和政府的高度重视。
根据中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发〔2002〕13号)精神,国务院办公厅印发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的通知(国办发〔2003〕3号),由此确立了建设新型农村合作医疗(以下简称新农合)制度。
新农合制度是党中央、国务院为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措,是发展和完善新农合制度是深化医药卫生体制改革的重要内容。
为贯彻落实中央精神,省委、省政府颁发了《中共广东省委广东省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(粤发〔2009〕16号)、《关于印发广东省医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》(粤府〔2009〕139号),决定从2002年起,用9年时间,分阶段推进农村合作医疗工作,从制度上为农民提供基本医疗保障,引导农民进行合理的健康投资,提高农民的健康水平,合理利用农村卫生资源,促进农村卫生事业发展。
为此,省财政设立了新农合专项资金。
二、评价的目的
本次评价通过引入第三方客观公正地核查新农合专项资金预期目标实现程度,考评资金支出效率和综合效果,及时总结经验,分析存在问题及原因,为相关部门决策、管理提供参考依据,以一步促进新农合专项资金项目的顺利实施;推动建立以绩效评价结果为导向的财政资金分配与管理制度,推进财政资金科学化、精细化管理,以不断提高财政专项资金管理水平和使用效益;为以后新农合专项资金及同类专项资金安排提供重要依据。
经过政府采购,作为中标单位的独立第三方机构,省科技厅技术经济研究发展中心(省科技评估中心,简称技经中心)自2011年8月始,受省财政厅的委托对2010年新农合专项资金的使用绩效进行评价。
三、评价对象与范围
2010年,新农合省级补助资金分两批次共下达255,186.46万元,涉及我省13个地市86个县(市、区),专项资金下达情况详见表1-1,评价基准日为2010年12月31日。
表1-12010年新型农村合作医疗省级补助资金下达情况表
序号
资金下达文件名称
资金下达时间
金额
(万元)
涉及县(市、区)个数
涉及的地区
1
关于预安排2010年新型农村合作医疗省财政补助资金的通知(粤财社[2010]4号)
2010年1月18日
126,018.62
86
13个欠发达地区(无惠州、湛江)
2
关于安排2010年新型农村合作医疗省财政补助资金(第二批)的通知(粤财社[2010]93号)
2010年6月23日
129,167.84
86
13个欠发达地区(无惠州、湛江)
合计
255,186.46
86
13
从地区分布看,86个县(市、区)涵盖了粤北、粤东及粤西,作为本次评价的范围,其数量级金额分布情况如表1-2所示。
表1-22010年新型农村合作医疗省财政补助资金分配表(元)
市
2009年参合人数
2010年参合人数
第一次补助资金(粤财社〔2010〕4号)
第二次补助资金(粤财社〔2010〕93号)
补助资金合计
粤北
韶关市
1,926,022
1,930,927
69,336,792
69,689,952
139,026,744
梅州市
3,450,334
3,457,840
124,212,024
124,752,456
248,964,480
清远市
3,146,958
3,125,453
113,290,488
111,742,128
225,032,616
小计
8,523,314
8,514,220
306,839,304
306,184,536
613,023,840
粤东
汕头市
3,203,401
3,253,858
115,322,436
118,955,340
234,277,776
河源市
2,516,608
2,557,690
90,597,888
93,555,792
184,153,680
汕尾市
1,834,292
1,957,195
66,034,512
74,883,528
140,918,040
潮州市
1,909,216
1,920,245
68,731,776
69,525,864
138,257,640
揭阳市
4,205,592
4,286,609
151,401,312
157,234,536
308,635,848
小计
13,669,109
13,975,597
492,087,924
514,155,060
1,006,242,984
粤西
江门市
992,101
999,963
35,715,636
36,281,700
71,997,336
阳江市
1,756,982
1,829,127
63,251,352
68,445,792
131,697,144
茂名市
5,054,899
4,987,773
181,976,364
177,143,292
359,119,656
肇庆市
3,001,414
3,026,119
108,050,904
109,829,664
217,880,568
云浮市
2,007,353
2,109,765
72,264,708
79,638,372
151,903,080
小计
12,812,749
12,952,747
461,258,964
471,338,820
932,597,784
合计
35,005,172
35,442,564
1,260,186,192
1,291,678,416
2,551,864,608
绩效评价首先由各县级新农合经办机构和市、省级卫生或人力资源社会保障主管部门进行自评,然后由第三方组成评价工作小组对根据所有项目材料进行书面评审,同时抽取有代表性的部分项目[共10个县(市、区)]进行现场评价,核查勘验范围涵盖8个地级以上市、涉及资金额128,741.52万元,占项目总数比例11.6%,占资金总额比例为24.17%。
四、资金绩效目标
新农合制度是党中央、国务院为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度,其目的是从制度上为农民提供基本医疗保障,以大病统筹为主,重点解决农民患大病而出现的因病致贫,因病返贫问题;引导农民进行合理的健康投资,提高农民的健康水平,合理利用农村卫生资源,促进农村卫生事业发展;促进城乡协调发展,推进会主义新农村建设。
根据国家有关的政策和法规以及省政府办公厅《关于印发广东省医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知》(粤办函〔2010〕596号)的精神,确定2010年新农合专项资金使用绩效目标概括如下:
(一)巩固新农合覆盖面,参合率稳定在98%以上。
(二)进一步提高筹资标准。
2010年我省实行参合农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资模式,农民个人缴费2010年不低于30元,政府资助2010年不低于120元,其中中央财政每人补助6元,省财政对欠发达地区每人补助72元,市县镇财政每人补助42元以上,有条件的乡村集体经济组织应对本地新农合制度给予适当扶持。
(三)建立普通门诊统筹补偿和特殊病种门诊补偿制度,门诊补偿达到30元以上。
(四)提高报销比例,新农合镇、县、县外住院报销比例分别不低于70%、60%、45%,年度累计最高支付限额不低于6万元,重点降低基层医疗机构的起付标准。
五、评价依据
(一)相关政策、规章文件。
1.中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发〔2002〕13号);
2.2003年国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》(国办发〔2003〕3号);
3.省府办公厅转发省卫生厅《关于建立和完善新型农村合作医疗制度的意见》(粤府办〔2004〕21号);
4.关于印发《关于进一步加强新型农村合作医疗经办机构建设的指导意见》的通知(粤机编〔2009〕6号);
5.关于印发广东省医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排的通知(粤办函〔2010〕596号)。
(二)资金管理相关材料。
1.《广东省新型农村合作医疗保障基金财务管理办法》(粤财社〔2006〕116号);
2.《关于加强新型农村合作医疗基金管理的通知》(粤财社〔2007〕250号);
3.《新型农村合作医疗基金会计制度》(粤财会〔2008〕20号)。
(三)绩效评价工作文件。
1.《广东省财政支出绩效评价试行方案》;
2.关于开展2010年新型农村合作医疗补助资金使用绩效第三方评价工作的通知(粤财社〔2011〕250号);
3.资金使用单位提交的各项材料,包括卫生厅新农合补助资金使用绩效自评材料,各项评价辅证材料等;
4.其他相关材料。
六.评价体系
根据《广东省财政支出绩效评价指标体系》,技经中心自2011年8月份承接该项目以来,结合2010年新农合专项资金特点及实施情况,组织人力、财力,成立专门评价组进行评价体系的构建。
评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的原则,采用“以结果为导向、基于证据”的绩
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