国外城市垃圾处理设施运营监管现状文献综述.docx

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国外城市垃圾处理设施运营监管现状文献综述

国外城市垃圾处理设施运营监管现状分析

文献综述

1引言3

2国外城市垃圾处理设施运营监管现状3

2.1美国4

2.2日本6

2.3德国9

2.4英国12

2.5法国17

2.6新加坡20

2.7韩国23

2.8荷兰25

2.9加拿大29

2.10瑞士31

2.11阿根廷33

3总结与分析34

4对我国垃圾处理的启示35

5参考文献36

1引言

目前，我国的很多地方在生活垃圾监管上，政府将行政执法职能与日常监督职能集于一身，没有专门的监管机构，容易弱化环境执法的公正性与有效性，效率和成效非常低，此环保监管体系难以适应垃圾处理市场化后的监管要求。

一旦经营主体出现环境污染事故，执法者就无法惩罚监管不力者。

而这种风险随着城镇垃圾处理市场化、民营化而大大增加。

随着环保法规标准越来越严格，垃圾处理设施的运行监督管理显得愈发重要。

通过严格的监督管理，严格执行操作规程，对于减少垃圾处理过程中的二次污染、保证垃圾处理设施安全稳定运行是十分必要的。

本文通过分析国外先进城市垃圾处理设施的运营监管现状，旨在借鉴经验提高我国垃圾处理设施的运营监管水平。

国外，在生活垃圾处理监管方面：

政府宏观管理，企业具体运行，委托第三方监管，是国际通行的做法，符合现代化管理的需要。

具体做法是：

通过政府文件委托监管，明确委托的职能和监管部门的责任，理顺管理关系，为监管部门执行监管职能提供保障；采取或方式交由企业具体操作；政府只是在宏观上管理生活垃圾处理。

2国外城市垃圾处理设施运营监管现状

近百年来，随着科学技术的发展、人民消费水平的提高，国外城市垃圾成份所发生的变化，烟尘和灰分含量已从原来的80%下降到20%；废纸的含量增加，平均占垃圾总量的30%～45%，金属的含量增加了近1倍，玻璃含量增加了近2倍，塑料含量也正在迅速增加[1]。

由于世界各国城市垃圾的产量、特性的差异和经济技术、气侯、地质等条件的不同，因此他们相应采取的城市垃圾管理政策和技术政策也有所不同。

国外工业发达国家对城市垃圾的管理，大多数采用与市场经济接轨，将垃圾收集、清运、处理等环节实行市场化管理，或者部分企业化、或者完全企业化，尽可能地将垃圾处理由政府行为变为企业行为，使得企业自负盈亏，减轻政府的财政负担，并为企业提供了商业机会。

欧洲的市政设施管理是政府的一项重要职能，其突出强调的是服务式管理。

欧洲和美国的观点是：

强制性管理是必须的，但不是解决问题的最终办法。

欧洲一般采取适应性管理模式，建立平台，达成共识。

政府通过各种形式建立各方参与的共识，如环境不能退化、源头控制、污染者付费、使用最佳技术、认真对待垃圾处理、教育人们对环境负责。

欧洲的监管模式的特征是：

国家监管部门与公司企业关系和谐、融洽，一旦企业遇到问题，监管部门会和企业友好地协商解决，是一种“协商式管理”、“协议式管理”。

欧洲的许多国家认为：

很多监管的责任不能完全分离和划清界限，是一种复杂的网络关系，强调只有互相协商和配合才能从根本上解决问题。

但还有东欧的一些国家现在仍处于“命令式的管理”模式。

目前，多数国家按量收取垃圾费，垃圾收费主要采取三种方式。

即税收方式——将垃圾费收缴附征于一些税收，如财产税、营业税、人口税和产品税等；附征于公用事业的收费——将垃圾处理费附征于水、电、煤或有线电视费中；直接收费——直接向公众收取垃圾费。

直接收费按照计价方式不同,又可分为定额制和从量制。

垃圾收费定额制因计费成本低、管理难度小，在中国被广泛采用。

但其缺点也十分明显：

定额制对垃圾减量化的作用十分有限。

由于居民排放的垃圾数量与所缴费用无直接关系，忽略了公众在垃圾排放量上存在的差异，因此居民无减少垃圾量的动机，甚至可能引起恶意多排垃圾的现象。

大多数国家如美国、韩国、日本、瑞士、比利时等，均采用按实际排放量的方式收取垃圾费。

这些国家通常以垃圾袋或垃圾贴纸或标准垃圾桶为计量单位收取垃圾费,最能体现“污染者付费”、“使用者付费”原则。

2.1美国

在2008年，美国大约产生2.5亿生活垃圾，其回收量为0.83亿，回收率达到33.2%。

平均每人每天产生2.04垃圾，人均回收为每人每天0.68。

美国各州根据政策，实施垃圾的源头控制和减量措施,大力推进垃圾分类收集、分类清运和分类处理，提高了废物资源循环再生利用率。

到2010年，美国城市垃圾处理目标：

填埋占40%，回收占50%，焚烧占10%[2]。

美国对于城市生活垃圾的处理方针是：

保持环境的可持发展，实施源头控制，从生产阶段即减少废物的产生，节约资源，最大限度的回收可利用的资源；在对生活垃圾的处理上，主要是堆肥、焚烧，以实现资源、能源的再次利用，其他不能利用的垃圾才进行卫生填埋，将对环境的污染减少到最低限度。

在上世纪60年代以前，美国城市垃圾的处理也是完全由政府包办管理，从收集、清运、处置全部是由政府建设费用支付，是纯公益事业。

由于效益低、土地紧张、资金缺乏等问题困扰，加之公众对垃圾处置的不满，从70年代开始了改革。

首先，政府官员转变了观念，从“自己做固体废物的清运和处置”转到“通过法律和合同来管理私有部门的行为”，把精力投到如何搞好管理上。

2.1.1垃圾处理设施运营的监管模式

美国垃圾处理设施运营监管属于分层监管模式。

即在国家层面设置一个公用事业监管机构，而在地方也设置监管机构。

国家层面和地方层面的监管机构间没有隶属关系。

美国的监管机构具有准立法、准司法、准行政的三位一体的权利，被称为除立法、司法、政府之外的“第四部门”。

国家监管部门与公司企业完全对立，各自的责任非常明确，是纯粹的黑白关系。

一旦企业有违规行为或面临困境，监管部门就会将其送上法庭，让法律来制裁。

美国的监管模式的特征是：

制定严格规范的法律制度体系，严格管制，是一种“命令式的管理”。

2.1.2基础设施投融资机制

在民间投资方面，美国基础设施建设市场化融资主要以发行市政债券和建立从事基础设施建设的股份制公司为主。

市政债券是由某一级政府或政府授权、代理机构发行的用于城市建设的有价证券，至今已有100多年的历史[3]。

在美国的市政融资中，参与市政债券投资的投资者一般都是本市或本州的普通居民。

按还本付息的资金来源区分，美国市政债券主要有总义务债券、岁人债券、工业发展债券等。

股份制公司是由若干发起人以股份制形式注册的公司，由该公司负责基础设施的筹资、建设、运营、偿还债务等。

个人投资者的参与不仅有利于投资者参与城市化带来的利益，也有利于利用私人储蓄投资来分散市政开发的风险，同时也有利于公众对市政府和州政府的监督。

在政府服务方面，美国还通过设立信息服务系统为民间投资提供服务，提高民间投资者投资的效率。

美国有大量公共或私营的赢利或非赢利机构，如中小企业发展中心、退休经理服务中心以及商业信息中心，为中小企业提供有偿或无偿技术、培训、信息服务。

这些机构遍布全美，信息充分，投资者只要去一个地方就能够获得所需的各种投资咨询信息的一站式服务，从而有效提高了民营小企业获取信息和投资决策的能力。

2.1.3垃圾处理设施运营管理的法律制度

市场经济是法律经济，政府在管理经济活动过程中，也必须依照相关的法律。

因此，制定完备的法律是解决垃圾问题的前提条件，美国的《超级基金法》、《资源保护与回收法》、《综合环境响应、补偿和责任法》。

美国以《资源保护和回收利用法》为指导，禁止垃圾的开放倾倒，在垃圾的回收利用上提供了全面的计划，以鼓励垃圾的源头削减，以及市政对于垃圾的安全处置。

2008年垃圾回收率达33.2%。

在城市生活垃圾的处理情况上，美国以《资源保护和回收利用法》（）为管理基础，对废弃物实施有效的回收及利用。

这部从1976年10月21日订立的法律，在经过几次修正后已经成为了美国环境保护的根据[4]。

法律的目标有：

（1）以保护人类健康和环境为目的，确定废物管理的方式

（2）尽快消除或减少废物的产生，特别是危险废物

（3）通过废物的回收和在循环，节省能源和自然资源

《资源保护和回收利用法》禁止垃圾的开放倾倒，它在垃圾的回收利用上提供了全面的计划，以鼓励垃圾的源头削减，以及市政对于垃圾的安全处置。

更重要的是，对于《资源保护和回收利用法》的规定要严格执行，处理、储存和处置有害物质，尽量减少垃圾对于现在和将来社会的危害。

美国在垃圾处理及再生资源化资金管理制度中规定：

“对制定和修改固体废弃物处理计划的州、市实行补助；对废弃物处理方法的调查研究及实验，实行补助；对资源回收装置的设计、管理、监督和维护人员的训练实行补助”。

2.2日本

日本是世界上人均垃圾生产量最少的国家（每年只有410kg），也是世界上垃圾分类回收做得最好的国家。

城市垃圾大致可分为4种类型：

可燃垃圾、不燃垃圾、资源垃圾及大型垃圾[5]。

日本是一个资源缺乏的国家，垃圾的资源化进入社会生活的各个角落。

日本的公共场所，如自动售卖机旁、停车场、机场、火车站、风景区都有形状各异但标识相同的垃圾分类回收箱。

居民区内则有不同日期回收不同垃圾的通知。

日本对于垃圾的处理以焚烧为主。

在焚烧上，也有自己独特的工艺，例如北九州的日明工场（垃圾焚烧处理厂），日明工场是由北九州市政府出资125亿日元兴建的垃圾焚烧场，共有3台焚烧炉[6]。

该场焚烧炉全部采用计算机自动控制系统，焚烧垃圾产生的有害气体也得到了妥善的处理。

为了有效的利用焚烧中产生的余热，设置了6000的发电设备，将焚烧垃圾产生的电提供给北九州市，同时为临近城市供热。

这样一来，既处理了垃圾，又能使能量得到回收利用。

以东京为例，东京的垃圾处理分前置处理、中间处理和最终处理，前置处理包括各种减量方案，包括收集、分类、暂存、运输、粉碎、回收、再利用等；中间处理包括各种物理、化学方法，如中和、氧化、活性炭吸附逆渗透、生物处理、土地填埋法和堆肥法等；最终处理包括安全掩埋法、卫生掩埋法、封闭掩埋法以及海抛法等。

东京都每年产生城市垃圾超过500万吨，其中下属特别区占400万吨，最终处理100万吨[7]。

在垃圾管理上，东京面临老司机填埋场容量不足、建筑垃圾增多、缺乏中间处理设施、工业垃圾违规处理等问题。

2001年东京都垃圾管理委员会发布“城市垃圾管理行动计划”，提出东京都城市垃圾管理规划政策，制定城市垃圾管理五大目标：

一是促进垃圾循环利用和总量控制，2005年城市生活垃圾比1999年降低了30%；二是杜绝非法倾倒垃圾现象；三是建立政府同市民、社会、企业的合作机制；四是建立废弃电路板及各类有毒垃圾处理回收机制；五是租金垃圾处理过程中环保技术的使用。

东京都政府在海滨区域建设“超级生态城”,专门储存和处理含的工业垃圾。

2003年，东京都率先在所属特别区推行样板工程，对各类垃圾的收集与处理进行有效监控，参与单位有东京工业垃圾协会、东京医疗卫生协会以及东京公共环境服务公司。

2.2.1垃圾处理设施运营的监管模式

日本的垃圾运营模式，完完全全是政府切实担当了应尽之责，垃圾处理的员工全部是国家公务人员。

日本各种与垃圾相关的产业都有一个共同特点，要么是政府与企业组成利益共同体，要么是政府单独投资——政府的力量一直贯穿于垃圾处理的全过程中。

日本的垃圾处理设施大部分员工都是公务人员，这不仅有利于监管，而且也明确地告诉公众，这些设施的运营是以政府的信用做担保的，对公众的环保意识也是一个示范。

2.2.2基础设施投融资机制

从资金来源上看，日本城市基础设施建设资金主要从政府税收、市政债券的发行、政府和银行的低息贷款及税收优惠政策所促进的实际部门资金的积累等渠道取得。

就非经营性基础设施而言，其资金主要来源于政府的无偿拨款。

据统计，日本的基础设施建设资金的50%来自国家政府部门。

随着经济的发展，日本基础设施建设各种资金来源的比重也在发生着变化，政府税金在资金来源中呈下降趋势，而财政贷款、发行债券所占比重节节上升，资金来源渠道增多，资金的市场化成份增大。

日本城市基建融资的方法主要有：

（1）政府和银行的低息