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行政组织变革研究
二、行政组织变革的动力
行政组织变革的动力就是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量(注:
任晓:
《中国行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第32页。
)。
它是一个综合范畴,即推动行政组织变革的动力或动因是非常复杂的,归纳起来主要有以下几种类型:
1.环境的动因。
公共行政组织作为一个开放性的生态系统,必然要受到外部环境的深刻影响,环境的改变无疑是行政组织变革的主要的根本动因。
无论是一般社会环境、具体工作环境,还是团体社会环境(注:
参见张国庆《行政管理学概论》,北京大学出版社1990年版,第80-84页。
)都会不同程度地直接或间接地影响到行政组织结构和功能的变化,推动着行政组织的变革。
特别是现代环境的变化速度越来越快。
环境的这种变化对行政组织产生了持续的冲击和影响。
如亚洲金融危机要求各国政府迅速改变金融政策,苏东剧变使各国及时调整对外关系,中国自1978年实行改革开放以来,经济体制和政治体制改革的不断深化要求行政组织作出相应的变革,等等。
2.职能的动因。
行政职能是行政组织存在的依据,行政组织是行政职能的载体或承担者。
因此,行政职能的变化必然引起行政组织结构的变化。
比如,我国政府过去对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理,各国营企业的产供销人财物等微观管理权都统于政府,造成以政代企、政企不分,这种经济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行业和产业划分的经济管理部门。
随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成,政府简政放权,转变职能,这就使得重新调整政府经济管理机构的设置成为不可避免的事情了。
3.目标和价值观的动因。
行政组织的目标反映行政组织的价值观和对客观环境的判断,是行政组织战略的凝聚点,而行政组织战略则是行政组织的内外因素如环境和机会,内部的能力和资源,管理部门的兴趣、愿望以及社会责任等的一种函数。
因此,行政组织目标的重新制定或修正,都将引起行政组织的变革。
美国战略思想家柯林斯说:
“我们必须了解这一点,即使利益丝毫未变,组织像目标一样,也可能在一夜之间发生变化。
”(注:
柯林斯:
《大战略》,战士出版社1978年版,第22、27页。
)行政组织价值观的变化也具有同等重要的意义。
因为行政组织价值(观)是行政组织的灵魂要件以及公共行政活动的动力源泉和理性后盾,而目标的制定或修正本身是组织价值观念体系平衡的结果,价值观念方面的变化必然将引起目标的变化,并通过组织目标的变化对组织变革发生强烈的推动作用。
值得强调的是,价值观念在许多条件下构成组织变革的原动力,它往往对行政组织变革提供长期和持久的推动力。
4.人事的动因。
组织与人事密切相关。
人事变动会影响到组织上变动。
这里所说的人事变动及影响包括两种情况:
一是高级行政领导人的变动对行政组织的影响。
不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策,因此他总要对组织结构提出自己的特殊要求。
比如在西方国家,随着政府首脑的更换,经常发生政府机构的增减裁并。
我国也有类似情况,各级政府行政首长更换后也常调整机构。
二是人员素质的变化对行政组织的影响。
以高质量的行政人员为基础的行政组织将是一个精干、高效的组织,以低素质的行政人员为基础的行政组织必然是一个臃肿低效的行政组织。
5.专家的动因。
(注:
张国庆:
《行政管理学概论》,北京大学出版社1990年版,第87页。
)专家不一定是行政组织的固定成员,也不一定拥有正式的行政职务,但他们的丰富和先进的知识、理论和方法,有助于他们对行政组织的弊端以及组织变革的意义、步骤和前景作出科学的分析和论证,从而大大提高了行政组织变革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性。
正是从这个意义上说,专家是推动行政组织变革的特殊动力。
特别是日趋发达的网络社会中的电子政府更强调以知识和人才为中心的管理,更强调发挥行政组织内外有关专家学者在组织变革中的智囊作用。
6.科学技术进步的动因。
随着当代科学技术日新月异的发展,特别是电子信息技术、现代办公自动化技术,尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用,网络政府和电子政府的出现,促使行政组织作出相应的变革:
(1)组织结构形态趋于扁平网络化,即行政组织结构从金字塔型向扁平型发展,并且更加具有有机性、灵活性和适应性;
(2)行政组织规模趋于小型化;(3)行政组织权力结构走向分权化;(4)行政组织信息结构走向网络化、交互化;(5)行政组织管理方式趋于民主化;(6)行政组织办公趋于虚拟化;(7)政府组织内部技术和专家系统的功能更为凸显,甚至连行政组织本身都被看作是“学习型组织”(注:
参见吴爱明、祁光华《政府上网与公务员上网》,中国社会科学出版社1999年版,第63-70页。
)。
三、行政组织变革的阻力
阻力是动力的对立面,有动力就有阻力。
行政组织变革也必然遇到阻力,这是因为行政组织变革只能是一种“非帕累托最优”,它不可能做到使所有的人在同样的时间获得相同的收益。
从各国实际情况看,行政组织变革的确遇到了各种各样的阻力或抵抗力。
“任何变革社会生活组织、人际关系、决策体系的行动,都不会不走弯路和不需要付出巨大的努力”(注:
米歇尔·克罗齐埃:
《论法国变革之路——法令改变不了社会》,第50页。
)。
不弄清这种阻力的来源、性质和力度的改革是一种盲目的改革,因此,为了保证行政组织改革有条不紊地进行,有必要理清这些阻力。
尽管现实中许多阻力一时或事先难以认明,但至少在思想上应有所警惕。
一般说,行政组织变革的阻力主要有:
1.误解方面的阻力。
一个人一旦确立起自己的态度体系之后,就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。
人们对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样理解看待的,有时差别很大,其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革(注:
汪永成:
《中国行政改革的阻力及其消解》,《云南行政学院学报》1999年第2期。
)。
加上行政组织变革前的信息沟通不够,更会引起一些有关人员的不满和误解,形成一些阻力。
事先消除误解之源将有助于改革与发展的顺利进行。
2.利益方面的阻力。
从实质上说,行政组织的变革意味着政府内权力、利益和资源的调整或再分配,因此必然会触动人的切身利益,进而形成不满和阻力。
比如:
(1)在因机构变动而引起的权力再分配活动中,丧失权力的人将产生不满,并可能形成阻力;
(2)组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益,从而引起这些团体的不满,并形成阻力。
来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的,对此应当始终保持高度的警惕。
因为一般来说,当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时,人们就会对变革持反对态度。
3.成本方面的阻力。
行政组织的变革都要付出一定的成本,如果成本投资大于收效时,改革与发展就难以继续进行。
这里所说的成本投资主要指:
(1)所需用的改革时间;
(2)改革中所造成的各种损失;(3)所需用的财政经费。
美国利特尔咨询公司提出一个公式:
C=(abd)>X。
式中C指变革,a指对现状的不满程度,b指对变革后可能到达情况的概率,d指现实的起步措施,X指对变革所花的成本(注:
参见孙彤、李悦《现代组织学》,中国物资出版社1989年版,第211页。
)。
此公式说明,是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素的乘积,要大于变革所花的成本,否则进行变革就得不偿失。
4.组织惰性方面的阻力。
对社会而言,行政组织在功能上是不可取代的,它们几乎没有竞争者和对手,没有能够代替它们的私人对应物。
它们几乎垄断了本领域的经验、知识和才能。
行政组织的成员是独此一家的专业人员,他们在本质上趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢。
而变革本身就是对既定模式和习惯的一种否定,因此容易受到组织惰性的抵制和阻挠。
5.变革不确定性方面的阻力。
心理学研究表明,不确定性因素使人产生紧张和忧虑。
变革的意义在“新”,即通过变革给组织带来某一方面的新观念、新技术、新设备、新结构、新环境、新任务、新行为、新格局、新利益、新结果。
但新的东西总是人们所不了解和不熟悉的,而对不了解和不熟悉的东西人们通常会产生程度不同的隐晦的不安全感,从而对变革持一定的观望和保留态度。
这种不安全感一般与守旧或稳妥的意识相联系,表现为由于担心变革可能带来的消极影响和前途未卜,比如失控、矛盾、冲突、后遗症,因而对改革不轻易认可(注:
张国庆:
《行政管理中的组织、人事与决策》,北京大学出版社1990年版,第276-277页。
)。
加上行政组织变革的复杂性,人们很难在变革付诸实践之前证明改革是有益的,更难对自己从变革中获得的预期收益进行精确计算,这容易造成人们产生不安心理,对变革产生疑虑,进而形成消极态度和抵触性行为,妨碍和制约变革的顺利进行。
6.习惯性方面的阻力。
行政人员长期处在一个特定的组织环境中从事某种特定的行政工作,就会在自觉或不自觉之间形成某种对这种环境和工作的认同和情感,形成关于环境和工作的一套较为固定的看法和作法,即习惯性。
这种习惯性建立在时间延续和动作反复的基础之上,逐步沉淀在他们的意识深层,一旦形成,就会在一个较长的时期内影响甚至支配他们的心理活动和行为。
除非环境发生显著的变化,否则他们通常总是按照自己的习惯对外部刺激作出反应,而行政组织变更本身通常意味着某种习惯性的否定。
因此,“不管一项建议有多少优点,叫人忘掉花在现在的系统中的血、汗和泪是困难的”(注:
参见F·E·卡斯特和J·E·罗森茨韦克《组织与管理——系统方法与权变方法》,中国社会科学出版社1985年版,第678页。
)。
甚至有时人们在理智上明明知道变革将带来比现在更多的收益,但在情感上宁愿维持现在的办法。
当变革试图改变他们某种习惯性的时候,就会给他们带来强烈的感情震荡,容易失去公正地判断变革的客观尺度。
或者招致他们下意识的不良反应,产生抵制态度
摘要:
行政组织为了适应内外部环境的变化而必须对其组织结构、职能和管理技术等方面进行变革,这不但有利于行政组织提高其绩效水平,摆脱危机,增强其合法性,而且还能促进行政组织内部人员的职业生涯发展。
成功的行政组织变革需要变革的领导者制订明确的变革程序,选择适合组织自身状况的变革方式。
关键词:
行政组织;变革;思考
中图分类号:
D035文献标志码:
A文章编号:
1002-2589(2010)18-0019-03
行政组织一经建立,便具有一定的稳定性,然而面对内外部环境的变化,行政组织必须进行变革,必须对其组织结构、职能、管理技术等方面进行调整,从而提高其管理绩效水平、增强其合法性、促进行政组织工作人员全面发展的途径。
一、行政组织变革的原因与作用
行政组织变革是指行政组织为了适应环境的变化,提高管理绩效,而对行政组织的组织结构、职能、管理技术等方面进行的调整。
行政组织变革是行政组织在内外部环境综合作用下的一种组织行为,对行政组织而言就有重要的作用。
(一)行政组织变革的原因
第一,内部原因。
行政组织在其发展的过程中也暴露出了很多弊病,严重影响了其效能的提高,这成为行政组织变革的一个根本性的原因。
例如:
在行政决策方面存在领导者主观臆断、决策失误、非民主、不科学等问题;在行政执行方面存在方式、方法不合法、不合理等问题;在政府部门,人力资源管理方面存在任人唯亲、奖惩不分等问题;在行政组织文化方面存在官僚主义作风,为人民群众服务意识淡薄等问题;在行政组织职能方面存在划分不清,职能重叠和职能缺位等问题,这些弊病成为了行政组织变革的内部原因。
第二,外部原因。
市场和第三部门的发展为行政组织变革提出了要求。
在市场经济迅猛发展和全球化的时代背景下,在社会发展的过程中,市场和政府的作用领域、政府与第三部门的作用领域都得到了进一步的划分,全能政府逐步向有限政府转变,这就要求行政组织及时调整自身的组织结构、转变职能;与此同时,公民纳税人意识的增强也推动了行政组织变革。
改革开放的一个显著结果就是公民开始以纳税人的身份向政府提供的各种公共物品和服务进行评论并采取一定的行动,而不再是单纯的公共物品与服务被动接收者;此外,科学技术的发展也为行政组织变革提供了技术支持。
当今的社会是一个信息化、自动化的时代,信息技术等科学技术在给私人组织带去效率的同时,也为行政组织提高其管理效率、节省成本、进行组织变革带来了希望。
(二)行政组织变革的作用
第一,有利于行政组织提高其绩效水平,从而更好地适应环境。
行政组织所处的政治、经济、文化和社会环境是不断发展变化的,行政组织在保持其自身相对稳定性的同时,也要根据环境的变化来及时地变革组织结构、职能和管理技术。
这样将有助于行政组织调节其对外部环境的不适应,消除行政组织与外部环境之间的矛盾,增强行政组织对环境的适应性,从而提高其管理绩效水平,更好地适应环境。
第二,有利于行政组织剔除其自身存在的弊病,摆脱危机,增强其合法性。
行政组织是公共利益的代表,并为纳税人提供公共产品和服务,而其自身的形象和对纳税人提供公共产品和服务的质量和效率与其合法性成正比。
然而,行政组织存在的诸如行政决策失误、行政效率低下、官僚作风严重、违法行政等弊病都严重削弱了纳税人对政府的信任,对政府的合法性造成了影响。
进行组织变革有助于行政组织剔除存在的弊病,摆脱合法性的危机。
第三,有利于行政组织内部人员的职业生涯发展。
个人的发展是在组织中进行的,组织为个人的发展提供了空间,组织内部环境的好坏直接影响着组织中个人的发展。
处于行政组织环境中的内部人员的发展依赖于行政组织内部环境的完善。
科学合理的制度安排、明确的职能划分、良好的人际关系、有效的激励制度、正常的晋升途径、英明的领导者等都将为行政组织内部人员的职业生涯发展提供一个良好的组织环境,而这种良好组织环境的实现有赖于行政组织变革的开展。
二、行政组织变革的内容
行政组织的变革涉及到行政组织的各个方面,但概括起来主要有以下三个方面:
行政组织结构的变革;行政组织职能的变革;行政组织管理技术的变革。
(一)行政组织结构变革
行政组织结构的变革是指行政组织的各构成要素之间关系的调整,这主要包括横向行政组织结构的变革、纵向行政组织结构的变革。
第一,横向行政组织结构的变革。
这主要是调整横向职能部门在部门规模、数量、分工等方面的关系。
在过去的行政组织发展过程中,保证行政权行使的职能部门较多,而维护、反映人民合法、合理权益、倾听人民呼声的职能部门则相对较少;行政执法部门较多,而对行政执法进行监督的部门则较少;行政决策部门较多,而决策的咨询和信息部门则较少。
在新形势下,行政组织变革就是要增强公民权利保障部门、行政监督部门、行政决策咨询和信息部门等的力量。
第二,纵向行政组织结构的变革。
在长期的中央与地方行政组织设置中,很多国家遵循了地方行政组织与中央行政组织一一对应的原则,这样的结果是行政组织众多、办事效率低、行政成本高。
当前应根据各级地方政府具体管理事务的需要来设置行政组织,而不一定完全与中央行政组织在组织类型、名称、职能等方面一致。
(二)行政组织职能变革
行政组织职能变革主要包括职能重心变革、职能关系变革与职能行使方式变革。
第一,行政组织职能重心的变革。
在不同社会时期,行政组织面临的管理重心也会不同,这就要求行政组织要随着管理事务重心的变化来不断调整其职能的重心。
当前随着环境保护、医疗等社会问题越来越突出,行政组织的职能重心应该从经济管理职能转移到经济管理职能和社会管理职能两个方面来。
第二,行政组织职能关系的变革。
一方面,要实现中央和地方行政组织间职能关系的变革,行政管理职能集中在中央行政组织虽然能够保证政令畅通、加强对地方行政组织的监督,但这在很大程度上也扼杀了地方的活力与积极性,因此,在保障中央行政组织权威的前提下,向地方行政组织下放更多职能管理权限;另一方面,要实现行政组织与市场、第三部门间职能关系的变革。
在经济领域,随着市场经济的不断完善和发展,行政组织要将其微观经济管理职能全部转交给市场,以减少对市场的直接干预。
在社会领域,随着第三部门的不断发展壮大,也要把部分社会管理职能转交给第三部门,以弥补行政组织在社会管理方面力量的不足。
第三,行政组织职能行使方式的变革。
在行政组织的早期阶段,领导者多由世袭产生,只对上级负责,所以其行使职能的方式以人治和行政手段为主;到了资本主义阶段,行政组织的领导者和其他主要人员开始由公民选举产生,他们开始对选民负责,行政组织开始依法行政,用法律手段、经济手段等方式来履行行政职能;在现代社会,法律手段、经济手段更有利于行政组织职能的行使,所以行政组织在履行其职能时要以法律、经济手段这些间接方式为主。
第一节 行政组织
一、行政组织的涵义
政府公共行政管理是有组织的社会管理活动。
行政组织是公共行政管理的主体,一切公共行政管理活动都是依托于行政组织来实施的。
行政组织是行政活动的主体,是行政管理活动得以展开的物质承担者,行政过程中的一切活动都是以行政组织为基础展开的。
(一)涵义
行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织是指各种从事行政性事务、执行行政职能的组织,既包括政府行政机关,也包括立法机关、司法机关内管理行政事务履行行政职能的机构,同时还包括政府部门以外的企事业单位和社会团体中管理行政事务的机构。
狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。
在我国专指中央人民政府(国务院)、地方各级人民政府及其办事机构。
(二)构成要素
行政组织的构成要素主要包括组织目标、组织人员、物质基础、行政职能、机构设置、制度规范、组织文化以及技术信息等。
组织目标。
行政目标要素是行政组织的灵魂,共同目标的存在是行政组织赖以产生和发展的基础和前提,它规定了行政组织发展方向和前进目标,是行政组织人员努力所要达到的一种期望状态。
组织人员。
公共行政人员是由各种不同专业、水平、年龄的人按照行政组织目标和职能组合而成的。
组织人员是行政组织的核心和公共行政的主体。
物质要素。
物质要素主要包括行政经费、物资供应、空间场所、办公设备等。
这是行政组织为实现目标而开展组织活动的物质手段。
行政职能。
职能是组织应有的作用和功能,职能范围是组织目标的具体化,它决定着行政组织规模、内部职位设置等方面的内容。
机构设置。
机构设置、职位配置、权责划分等关系到整个行政组织的有效性程度,尤其是决定行政效率高低的关键因素。
制度规范。
制度规范主要是包括活动规章、办事程序或权力运行规则等,这是行政组织履行行政职能的制度化的保障。
组织文化。
行政组织文化包括行政人员对组织的认同态度、共同信念、共同行为尺度和评价标准等。
这是行政组织所必备的文化精神,是长期养成的组织行为,是一种习惯性规范,是实现行政目标的精神动力。
技术信息。
公共行政人员需要用一定技术对信息进行加工运用。
信息不灵,技术落后,管理的效率也难以实现。
(三)特点
政治性。
政治性是一切国家组织的共同属性。
公共行政必须执行国家的政治意志,执行政治决策。
行政组织的政治性,通过具体的公共行政过程和活动得以体现。
社会性。
政府承担着社会公共管理和社会公共服务的职能,这是维护社会秩序稳定,巩固统治者地位所必需的。
法制性。
行政组织是依据一定的法律和程序建立的,组织结构、人员编制都有法律规定性。
行政组织行使职能都要依据国家宪法和法律而采取行政措施。
权威性。
行政组织的权威性来自于其合法性,它以宪法和法律为后盾,其行为具有权威性,并用强制力来保证其政策法令的实施。
系统性。
行政组织是按一定目标结构、部门结构、权力结构所组成的有机整体,具有系统性、整体性和对环境反应的灵活性。
二、行政组织设置的原则
1. 精干效能的原则。
精干是指以较少的机构、人员和财物投入来完成较多的工作任务,是行政组织的一种数量状态。
效能是指国家行政组织有效的程度,行政组织完成行政管理目标的能力。
精干效能则是指国家行政组织的(人)才、(资)财、(物)材力与其工作效绩之间的合理比例。
2. 依法设置原则。
行政组织机构设置必须有一定的法律程序。
各级行政机构设置的数量、性质、地位、职权、编制、隶属关系、行政程序、行为规范等,都必须由有关法律予以规定,以保证行政机构的权威性。
3. 按需设置原则。
行政机构的设置要因事而设,这是行政组织设置的根本前提。
这条原则是行政组织设置走向规范化、法制化的基础,是我国在由计划经济向市场经济转轨过程中,转变政府职能进行政府机构改革的原则。
4. 职、责、权统一原则。
职、责、权统一原则,主要是指行政组织中各级行政人员应当既承担完成本职任务的责任,又享有开展工作所需要的权力,职、责、权要统一。
行政组织是一个有机的整体,反对各自为政。
5. 适应发展的原则。
行政组织作为国家机器的主要部分必须具有一定的稳定性,不能经常地变动,否则社会的稳定和秩序将无法实现。
但是,行政组织与其他的开放系统一样,还必须具有适应性、机动性,能在保持相对稳定的基础上,随着国家经济、政治、社会、文化、科学技术、环境的发展而不断演进和发展,否则将会导致行政组织的僵化和退化。
6. 为民便民的原则。
中国社会主义行政组织理论在行政组织的职能目标方面主张以为人民服务为宗旨。
为民,就是要以为最广大的人民群众谋利益,作为一切政府工作的出发点和宗旨。
便民,就是要与人民群众保持最密切的联系,方便人民群众,通过国家行政管理的有效运用,更好地为人民办实事。
三、行政组织的类型
按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型:
1. 领导机关
领导机关亦称首脑机关,指国务院和各级地方人民政府。
它是各级政府领导的决策核心。
领导机关是行政组织的中枢,是各级政府决策和执行的指挥机关。
其主要任务是对所辖区域内的行政工作进行统一领导。
它在整个行政组织中起统率作用。
2. 职能机关
职能机关指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。
职能机关是领导机关的组成部门,执行领导机关制定的方针、政策和指示。
对上必须执行领导机关的决定和指示,对下领导或在业务上指导相应的政府部门的工作。
它的职权活动具有局部性、专业性特征。
3. 辅助机关
辅助机关是指为了使行政首长或专业职能机关顺利地进行管理活动,在机关内部承担辅助性工作任务的机构。
辅助机关可分为政务性或事务性、综合性或专业性的辅助机关。
国务院和地方政府的办公厅(室)就是综合性辅助机关。
各机关的人事、财务等部门,是专业性辅助机关。
政策调研室是政务性辅助机关。
机关事务管理局则是事务性辅助机关。
4. 参谋咨询机关
参谋咨询机关亦称智囊机构,是一种现代政府的组织形态,通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证政策方案的行政机构。
参谋咨询机关具有业务独立的地位,其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。
5. 派出机关
派出机关指一级政府根据政务管理的需要,按管辖地区授权委派的代表机关。
派出机关是不构成一级政府的行政机关,其权力是委派机关权力的延伸。
主要任务是贯彻执行上级政府机关的决议和指示,完成上级机关交办的行政任务,检查、督促下级机关贯彻上级机关指示和决议的情况。
在我国行政组织中所设置的地区行署就是典型的派出机构。
6. 临时机关
临时机关是领导机关为解决某一特定问题,或为调查某一事件,而从各个政府部门抽调人员组成的临时性组织。
它的主要任务是接受委托,处理某一特殊事件或突发性事件。
任务一完成,临时机构应随之撤销。
第二节 行政机关的类型
国家行政机关包括最高国家行政机关和地方国家行政机关,其中,最高国家行政机关即中央人民政府是国家行政机关的核心。
一、中央人民政府
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