地方交通运输大部门体制改革研究和深化中心城交通.docx

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地方交通运输大部门体制改革研究和深化中心城交通

《地方交通运输大部门体制改革研究》和《深化中心城市交通运输行政管理体制改革研究》

（简本）

交通运输部“深化我国交通运输行政管理体制改革研究”总课题组

二OO八年十二月

北京

《深化我国交通运输行政管理体制改革研究》

　   　组长：

 高宏峰

　   　副组长：

何建中

　   　主要成员：

朱伽林、徐光、李作敏、李树栋、徐丽、江玉林

　　《地方交通运输大部门体制改革研究》

　　   课题承担单位：

交通部规划研究院

　   　组长：

 徐光

　　   副组长：

徐丽 谭小平

　   　主要参加人员：

姚晓霞 王燕弓 黄全胜 韩东方 朱超  李弢

　　《深化中心城市交通行政管理体制改革研究》

　   　课题承担单位：

交通部科学研究院

　   　组长：

 李作敏

　   　副组长：

江玉林张柱庭

　　   主要参加人员：

涂智　冯立光　郝记秀　王兆荣　陆培基

　   　常保平　刘燚明

《地方交通运输大部门体制改革研究》

引言

　　按照党的十七大加快行政管理体制改革的要求，我国新一轮行政管理体制改革正在全面推开。

根据十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》和《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，交通运输领域要积极探索实行职能有机统一的大部门体制。

目前，国务院机构改革组建了新的交通运输部，地方政府机构改革也提出了整合优化交通运输组织结构的任务。

　　部党组高度重视行业体制改革工作，在开展学习实践科学发展观活动中，经广泛凝聚共识，提出把“创新体制机制有新举措”作为破解行业发展突出矛盾的着力点之一。

而以大部门体制为切入点，积极推进地方交通运输行政管理体制改革，成为创新行业体制机制的关键环节。

为此，交通运输部成立了专门研究小组，将研究和指导地方交通运输行政管理体制改革作为学习实践活动的重要任务，旨在通过研究，提出深化地方交通运输行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，探索建立符合大部门体制改革要求的地方交通运输行政管理体制的基本模式，启发改革思路，指导改革实践。

　　一、地方交通运输行政管理体制改革的形势和要求

（一）国家新一轮行政管理体制改革的形势

　　1中央关于深化行政管理体制改革的总体部署

　　党的十七大提出要加快行政管理体制改革，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。

”十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》对改革作出了具体部署，提出今后五年要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设。

十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，组建了新的交通运输部。

　　在国务院机构改革的同时，地方政府机构改革也已全面跟进。

根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，地方政府机构改革要着力转变政府职能，理顺权责关系，调整优化组织结构，规范机构设置。

要求各地结合实际，在交通运输等七个行业领域，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。

　　2地方交通运输行政管理体制改革的客观要求

　　首先，要以大部门体制为切入点。

本轮行政管理体制改革，突出强调探索实行交通运输大部门体制，这是加快发展现代综合运输体系的必然要求，也顺应了交通运输从分散发展到集约发展的阶段递进规律，更是减少部门职责交叉、理清权责关系的迫切需要。

构建交通运输大部门体制，成为破除体制束缚的突破口和深化改革的重要切入点。

　　其次，要以职能转变为核心。

地方交通运输行政管理体制改革，要坚持以政府职能转变为核心，加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，切实加强宏观管理，更加注重公共服务，着力改进职能手段，进一步理顺职能关系，优化职能结构，全面、正确、高效地履行好行业管理的政府职能。

　　第三，要以机构改革为载体。

政府职能转变，最终要体现在机构改革上。

按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化行政组织结构，规范机构设置。

机构改革的范围既包括地方各级政府交通运输主管部门，也包括承担行政管理职能的各种事业性质的专业管理机构。

按照行政学理论，优化组织结构，关键在于优化组织的横向结构（即横向分工形成的部门化）和纵向结构（即纵向分工形成的层级化），平衡好横、纵向结构关系，也即“条”和“块”之间的关系。

我国行政管理体制改革的近期态势是：

横向上要精简部门数量，探索实行大部门体制；纵向上要减少行政层级，探索省直管县的行政体制。

　　第四，要以行政法制为基础。

行政法制旨在规范行政主体的行政行为，推进依法行政。

依法行政要求行使行政权力必须具备行政主体资格（没有法律法规直接授权的事业单位，不能独立承担行政责任），行政权力的取得和行使必须要有法律依据，行使行政权力必须承担相应的责任。

我国《全面推进依法行政实施纲要》提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求。

强调要推进政府职能转变，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制，完善行政监督制度和机制。

要“继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。

”

　　3地方交通运输行政管理体制改革的重点任务

　　综合上述分析，深化地方交通运输行政管理体制改革的重点任务应当包括：

①整合交通运输行政资源，构建大部门体制；②转变行业政府管理职能，优化职能结构；③统筹交通运输主管部门及其专业管理机构改革，优化组织结构；④全面推进行业依法行政，加强制度建设。

（二）交通运输的属性特征及对行政管理的要求

　　交通基础设施具有公共物品的基本属性，运输则具有普遍服务的基本属性。

交通基础设施和运输服务的共有特征，可归纳为公共性、外部性、网络性、技术性。

它们共同决定了：

政府应把交通运输发展列为公共政策的优先之列；应担负起积极干预、宏观调控的责任；应实施专业化和一体化相结合的综合协调管理；应大力促进现代交通运输业发展。

　　1交通基础设施的特性对行政管理的要求

　　交通基础设施具有自然垄断性和投资专用性等特性。

要求政府一是要加强规划的统一协调，优化资源配置、提高网络效应；二是要加强对建设、维护和运营的监管，防止服务偏离；三是要承担起主导投资安排的责任，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证。

　　根据现代公共物品提供理论，在交通基础设施的建设和维护过程中，政府应当充分发挥市场机制的作用，将职能定位为“掌舵”而不是“划桨”。

我国尚处于市场经济完善时期，不具备全面“公共服务市场化”的环境条件，但在交通基础设施建设、养护领域引入市场机制，却是改革应当坚持的基本方向。

　　2运输服务的特性对行政管理的要求

　　运输服务具有公共性、多样性、过程性、市场性等特性。

要求政府一是要监测和平衡各种运输形态的发展，扶持有利于节约资源的公共交通运输的发展；二是要加强对运输质量、安全的监督管理；三是要扶持先进的运输组织形式，为发展网络化运输乃至综合运输创造条件；四是要加强对运输市场的监管，促进市场统一、规范、有序、和谐。

　　3交通运输行政管理事权的划分

　　就事权的界定而言，公路、航道由于具有功能层次性，较适宜于事权分级，如国道国管、省道省管、县道县管等；铁路由于功能相对单一，较适宜于事权集中；交通枢纽（港口、机场、铁路和道路运输场站）和城市交通由于与城市功能具有相融性，较适宜于将事权重心放在城市；道路运输和内河水运具有分散多样性，较适宜于事权下放；铁路运输、海上运输、民航运输由于具有高度的组织集约性，较适宜于事权上收。

　　4交通运输的现状趋势及对行政管理改革的要求

　　改革开放以来，我国交通运输取得了举世瞩目的发展成就。

总体来看，瓶颈制约大为缓解，但总体能力仍显不足；各种运输方式竞相发展，但相互之间缺乏衔接和协调；综合运输初具规模，但结构性矛盾很突出；运输服务大为改善，但服务品质尚有差距；行业市场逐步扩展，但市场发育参差不齐，政、事、企不分的现象还不同程度存在。

　　我国交通运输业的发展阶段特征：

一是仍处于大建设大发展阶段，基础设施建设任务很重；二是逐步向现代交通运输业转型的阶段，需要加快完善综合运输体系，促进行业科学发展。

总的来看，面临“量”增长和“质”提高的双重压力。

为此，改革必须有利于促进交通基础设施的建设发展；必须有利于促进交通运输由分散到集中的行政管理；必须有利于交通运输走可持续发展之路；必须为充分发挥市场机制作用扫除体制障碍。

　　二、我国地方交通运输管理体制现状及国外经验借鉴

（一）我国地方交通运输行政管理体制概况

　　1地方公路、水路交通管理体制特点

　　一是省级层面基本构建起“一厅（交通厅）+专业管理局（公路管理局、港航管理局、运输管理局等）”的构架，但各地对专业管理局的设置差异很大。

专业管理局多则7～8个，少则4～5个，且同类机构职能范围也有很大不同。

二是普遍采用了条块结合的管理体制，但“条”和“块”的结合方式各有不同。

主要表现在各专业管理局的三级设置上，有不同的条块结合或垂直管理形式。

三是公路普遍形成管理主体多元的格局，其中高速公路普遍存在运营管理主体代行行业管理的现象，各省对高速公路行业管理的体制安排有较大差异。

四是港口下放后，行业管理的调控职能难以发挥，地方利益对港口建设与经营管理的影响较大。

五是“一门多牌”现象比较普遍，但各地合署办公的程度和范围各有区别。

如高速公路公司加挂高速公路路政总队的牌子、运管局（亦有公路局）加挂征稽局的牌子等；港航局、船检局、地方海事局、航道局亦普遍实行程度不一的合署办公。

　　2其他交通运输方式的地方管理体制现状

　　地方政府有关地方铁路和民航机场的管理，近年事务量呈渐增之势。

各省级政府均成立了地方铁路和民航管理机构，其中大部分由政府直属或由政府综合部门管理，仅少数由交通主管部门管理，或者由交通主管部门承担相关协调职能。

　　城市客运（包括公共电汽车、出租汽车、轮渡、地铁、轻轨等）管理，全国大部分城市已划归交通主管部门负责，少数仍由城建或公用事业部门负责。

但城市交通基础设施则主要由城建部门负责（北京等少数中心城市例外）。

　　邮政管理采取中央垂直体制，地方仅承担一些协调性事务。

（二）现行地方交通运输行政管理体制的主要问题

　　1从行业外部关系看：

政出多门

　　交通主管部门与政府其他行业部门多头行政、权责不清的现象较普遍。

一是不同运输方式及形态分属不同的政府部门管理，综合运输协调也大多由政府综合部门（经贸委等）负责，交通要素被普遍分割管理；二是在交通运输规划、投资、建设立项、运营管理等方面，交通主管部门与其他行业主管部门存在许多复杂的职权交叉，彼此权责不清。

　　深化改革的方向，一是通过构建大部门体制，尽可能整合交通运输政府职能；二是理顺部门间权责关系，减少冲突和矛盾。

　　2从行业内部关系看：

结构复杂

　　交通行业自身的组织体系不够健全，结构有待优化。

一是行业管理的横向部门设置过多过细，部门设置规范性不足，条条的影响力很强，综合协调受部门利益制约；二是纵向层级间职责边界模糊，管理层级偏多，普遍上下职责同构、机构设置一般粗；三是交通主管部门与专业管理机构之间角色定位不清，决策和执行之间缺乏明确定位和制度规范；四是省以下专业管理机构职能混杂，普遍政、事、企不分，市场化改革阻力大；五是交通行业多头执法、交叉执法问题突出，综合执法改革举步维艰。

　　深化改革的方向，一是优化职能结构，理清内部权责关系；二是优化组织结构，规范机构设置和行政行为。

　　（三）国外交通运输行政管理的经验借鉴

　　1发达国家交通运输管理体制的基本特征

　　不同发达国家交通运输行政管理体制的现状模式各不相同，但大致可归纳出四个共同点：

一是普遍实行大部门体制的横向部门格局；二是实行决策与执行相分离，纵向层级较少的机构设置格局；三是中央和地方各级政府事权清晰、责权明确；四是交通运输行政法制完善，法治程度高。

　　2发达国家地方交通运输政府管理的特点

　　一是普遍已经实现了从分散到集约化的政府管理，但均经历了一个较长的职能整合过程；二是不同发展阶段的职能侧重点有所不同，从早期侧重于行业内部管理，到现在普遍强调与社会发展的和谐共进；三是每个国家不同地区的机构设置差异较大，上下层级机构少有对应；四是专业管理机构的设置模式与管理方式不同，美国地方政府交通运输主管部门并没有设置独立的专业管理机构，德、澳等国则主要设立了属于法定公共机构的公路、航道管养机构（少见运管类机构）；五是中央和地方各级交通运输行政事权清晰，没有上下级关系，各自严格依法履职。

　　三、深化地方交通运输行政管理体制改革的总体思路

（一）指导思想、基本原则和总体目标

　　指导思想。

深入学习实践科学发展观，以中央关于深化行政管理体制改革的精神为指导，以构建综合交通运输大部门体制为切入点，按照建设服务型、责任型、法治型、廉洁型政府部门的要求，着力转变政府职能、理顺内外关系、优化组织结构、规范机构设置、完善体制机制、提高行政效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为推进现代交通运输业发展提供体制保障。

　　基本原则。

一是坚持政府领导、规范有序。

要在地方政府的统一领导下，充分结合行业实际，将行业体制改革纳入规范有序的轨道。

二是坚持统筹谋划、积极应对。

充分利用改革的有利契机，统筹谋划行业体制改革大计，做到整体设计与因时制宜相结合。

三是坚持解放思想、实事求是。

正确处理继承与创新、立足自我与借鉴经验的关系，既要注重经验，又要敢于创新。

四是坚持积极稳妥、循序渐进。

做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合、统一规范与因地制宜相结合，处理好改革发展稳定的关系。

　　总体目标。

到2020年基本建立起综合统一、体系完善、运转顺畅、精简高效的地方交通运输行政管理体制。

通过改革，实现交通运输向管理一体化、行政集约化、发展综合化的根本转变；实现行业政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护市场公平竞争的根本转变；实现组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的、负责任的政府部门。

　　今后五年，要努力促进交通运输综合而统一的行政管理，加快行业政府职能转变，完善行业管理与服务体系，加强行业依法行政和制度建设，为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。

（二）处理好深化改革的几个重大关系

　　一是职能整合和职能转变的关系。

大部门体制仅是改革的形式，核心在于促进政府职能转变。

要在大部门体制框架下大力推进政事、政企、政资、政社分开，决策和执行分离，进一步优化职能结构。

　　二是条条管理与块块管理的关系。

处理好“条”“块”关系，关键在于以“事权和财力对应、权力与责任对应”为界定依据，遵循分职治事原则，除在本级政府专属事权范围内可往下设置垂直部门统一管理外，其他事权应尽可能下放，不宜过于强化垂直管理体制。

　　三是中央改革和地方改革的关系。

根据中央精神，地方政府机构改革要更积极地探索建立职能更宽泛的综合交通运输大部门体制，不必拘束于交通运输部或者上级交通运输主管部门的职能范围。

　　四是因地制宜与因时制宜的关系。

要把中央精神、地方部署、行业要求与本地交通运输发展的阶段特点有机结合起来，既不能急于求成，也不能因循守旧；既要把握好时机，又要掌握好节奏。

　　五是部门利益和整体利益的关系。

要树立改革的大局观，以高度的政治责任感，服从于改革的总体目标，勇于破除部门利益局限，正确处理局部和整体利益的关系。

　　六是体制改革与机制改革的关系。

由于综合交通运输大部门体制改革难以一步到位，权责交叉问题也不可能一蹴而就，解决体制遗留问题，更要善于积极探索和创新部门间沟通协调机制。

　　七是改革创新与依法行政的关系。

深化改革尤其是机构改革，应当符合相关法律规定。

改革既要解放思想、大胆创新，又不应超越依法行政这个原则底线。

　　四、深化地方交通运输行政管理体制改革的主要任务

（一）努力促进交通运输综合而统一的行政管理

　　1组建新的交通运输主管部门

　　根据大部门体制改革要求，一级地方政府只设一个交通运输主管部门。

应将同级政府内原有与交通主管部门平行设置的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。

将原交通主管部门负责公路、水路交通的职责，以及地方政府其他部门负责地方铁路（包括城际轻轨）、民航机场、城市客运及地铁和轨道交通运营[1]、综合运输协调等职责，整合划入新的交通运输主管部门。

同时由其负责协调中央垂直管理的海事、民航、邮政、铁路等管理机构的涉地相关工作。

　　2鼓励有利于促进综合运输发展的体制创新

　　有条件的地方，可按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，积极争取地方政府支持，将分散在其他行业主管部门的城市交通基础设施[2]、交通战备、铁路道口、旅游客运和其他有利于提高组合效率的交通要素管理职能，以及政府综合管理部门负责的口岸、物流等协调指导职能，整合划入新的交通运输主管部门，实行归口管理。

　　3做好各级交通运输主管部门的“三定”方案

　　积极配合地方政府及编制部门，依据本级政府的功能定位和交通运输管理的事权范围，结合职能整合情况，做好部门内设机构设置及其职责的界定。

内设机构要尽可能综合设置，不宜过多过细，充分体现大部门体制下的“大处（科）室”特色，注重强化综合规划、运输协调、安全生产监管、应急管理等职责功能。

人员编制要结合职能变化情况，主动协调编制部门做相应调整，并预留一定发展空间。

　　4处理好与政府其他部门的权责关系

　　要通过“三定”规定，合理界定交通运输主管部门和其他政府部门的职能，理顺职责分工，确保权责一致。

要坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。

要在地方政府统一规范下，健全部门间协调配合机制。

（二）加快转变交通运输行业管理的政府职能

　　1全面正确履行行业管理的政府职能

　　一是加强宏观管理。

通过强化统一规划、行业政策、标准规范、监督指导、综合协调等职能，加强各种运输供需变化的监测和平衡，对运输系统总量增长、结构优化以及平稳运行实施有效调节。

二是严格市场监管。

通过完善行业法律规范体系和市场诚信体系，健全市场准入与退出机制，构建行政执法、行业自律、舆论监督、公众参与相结合的市场监管体系。

三是更加注重公共服务。

通过加强应急体系建设，提高行业应对突发事件的能力；完善行业公共服务体系，不断提升服务能力和水平；重视信访、投诉、政务咨询系统建设，切实维护行业稳定；加强交通出行等公共信息服务，最大限度满足社会公众需求。

　　2调整和优化行业管理的职能结构

　　要改变建设、养护、运输、管理、服务等在职能结构上的不均衡状态，坚持建养并重、路运并举，切实强化对设施养护和运营监管、运输服务监管的职能配置及相应的资源投入，要以公众需求为导向优化管理职能，以“三个服务”为标准衡量行政的能力和绩效。

　　3正确界定决策、执行、监督的职能关系

　　推进决策、执行、监督职能的适度分离。

凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，应由交通运输主管部门集中行使；凡涉及直接从事公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使；凡涉及对行业行政主体及其公务人员实施监察督导的职能，原则上由专门的监督机构（如审计监察机构）独立行使。

各级交通运输主管部门要高度重视在行业内部建立健全决策、执行、监督既相制约又相协调的权力运行机制。

　　4改进权能手段，创新管理方式

　　一是切实减少和规范行政审批，要继续清理行业内行政许可项目和非行政许可审批项目，确需保留的，要减少环节、简化程序、提高透明度，建立健全联动审查机制。

二是加强许可大厅、执法队伍、信访受诉和政务咨询机构等“窗口”机构的规范化建设和监督管理，健全办事程序，公开办事依据，落实便民措施，转变工作作风，提高文明服务水平。

三是进一步加强电子政务建设，构建行业统一的电子政务平台，不断创新管理手段。

　　5加强行业协会及中介组织自律管理

　　规范引导各类行业协会和中介组织的建设，促使其逐步向自我管理、自担风险、诚信规范的方向发展。

理清政府管理职能和行业自律管理职能的关系，凡是政府不该管或不便管的事，如某些技术性评审、评价、鉴证，行业自律性行为规范，利益诉求性沟通协调以及行业可以自律管理的事务，应尽量交由行业协会和中介组织管理。

　　（三）健全地方交通运输行政管理的组织体系

　　1深化各级交通运输主管部门的机构改革

　　一是注重梳理内部职能关系，将行政执行性职能进一步分离出来，充实到所属专业管理机构；同时将分散在各专业管理机构的法规政策、标准规范、宏观规划等决策性职能，上收集中行使。

二是根据职能结构优化的需要，其内设机构的部门化设置模式，应与所属专业管理机构的部门化结构模式有所区别，避免决策层和执行层之间机构类同、职责同构。

　　2优化各类专业管理机构的结构、布局和定位

　　省级层面要进一步优化“一厅+专业管理局”的组织构架，按照同类职能归并、同质业务整合的原则，以及同类同质事项只设一个专业管理机构的要求，调整专业管理局的功能结构和组织布局。

市（地）、县（市）两级交通运输主管部门结合本级事权，参照省级模式，确定所属各专业管理机构的设置模式，不强调上下完全对口。

　　行使行政职能的专业管理机构，结合事业单位分类改革的总体要求，加强自身的行政定位，加快推进事企分开（尤其是剥离直属企业单位），逐步推进政事职能分离，积极争取参照公务员法进行管理，做好向行政机构转化[3]的组织准备。

过渡阶段要对政、事、企不同性质的职能进行分类甄别和整合，内部形成不同组织体系，实施不同管理办法，为推进机构改革创造条件。

无行政管理职能的专业管理机构，不纳入地方交通运输行政管理的组织体系。

　　3建立健全各种专业管理的组织体系

　　——公路管理组织体系。

根据“一厅一局”（即一个公路管理局）的机构设置要求，推进各级各类公路的统一管理。

按照“明确产权，集中统一，政企分开，依法监管”的原则，实现省“厅”和省“局”对高速公路的集中管理。

深化公路养护管理体制改革，尽快实现管养分离。

加快农村公路养护管理体制改革，建立健全农村公路管养体系。

加快代建制改革，突出政府行业监管。

有条件的地区，可结合事权划分，探索实行国省干线（含高速）公路以省为主，按市（地）设置分支机构的垂直体制模式；农村公路建设管理省级指导协调、以县为主的省直管县的体制模式。

　　——道路运输和城市客运管理组织体系。

要加强道路运输管理和城市客运管理职能的融合和机构的整合，尽快形成有利于促进城乡交通一体化的组织格局。

根据行业特点，要逐步构建起条块结合、以块（城市）为主的组织管理体系。

　　——航道航运管理组织体系。

内河航道航运管理要逐步健全干支合一、以省为主、按流域设置管理机构的体制模式。

有条件的地方，要整合航道、水运管理、地方海事等机构，实行综合设置。

要加快航道的管养体制和船检体制改革。

　　——港口、机场管理组织体系。

港口和机场的建设及管理原则上以所在城市为主，省级交通运输主管部门如特别需要，可设置独立的专业管理机构，一般情况只需明确相应的归口管理或协调部门（或厅内设港口、机场管理机构）。

要加强口岸的统一协调，促进电子口岸的建设。

　　——地方铁路管理组织体系。

考虑到部省联建铁路、地方铁路建设的需要，地方交通运输主管部门应根据职能整合情况，加强地方铁路管理机构的组织建设。

业务量大的省份，可在交通运输主管部门下单设地方铁路管理局，实行省、市（地）两级垂直管理；业务量较小的省份，则只需明确相应的归口管理或协调机构。

城际轻轨可以中心城市为主，便于促进城市化发展。

　　4精简和规范各类议事协调机构及其办事机构

　　一是清理行业内部此类机构，除非上级有明确要求，否则原则