中山市南朗镇简政强事权改革研究.docx
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中山市南朗镇简政强事权改革研究.docx
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中山市南朗镇简政强事权改革研究
中山市南朗镇简政强事权改革研究
论文答辩委员会
主席:
委员:
中山市南朗镇简政强镇事权改革研究
中文摘要
简政强镇事权改革,是广东省2009年试点推行的一种新的乡镇政府治理模式,目前在全国各地的体制改革中处于领先地位。
但在强镇经济的发展背景下,广东省镇级政府社会管理权限仍然是乡科级标准,明显存在“脚大鞋小”、权力和责任不相匹配的问题,已经成为了制约广东省乡镇经济、社会配套大步发展的主要因素。
因此,简政强镇事权改革应运而生。
但是,由于受到传统行政体制障碍、财政体制障碍、绩效考核体制障碍等因素影响,简政强镇事权改革在推进实施的过程中还存在着认识不够深刻、实践不够深入以及成效不够显著等问题。
于是,如何界定简政强镇事权改革的内涵、如何正确梳理简政强镇的内容和措施,剖析简政强镇改革存在的问题以及出现问题的深层次原因,更好地为简政强镇进一步推进实施以实现政府职能转变,成为了本文关注的焦点。
本文通过是实证研究法、演绎推理法和文献研究法等社会调查研究方法,以中山市南朗镇简政强镇事权改革为例,比较详细分析了南朗镇在实施简政强镇事权改革的过程中采取的措施、收到的成效以及存在的问题和原因,并提出创新推进南朗镇简政强镇事权改革、转变政府职能的措施。
首先,本文从新公共服务理论和整体性治理理论的梳理构建起朗镇简政强镇事权改革的理论支持;其次,从时代背景和内在动因分析了推动中山市南朗镇简政强镇事权改革的内外力量,从改革的历程、内容、方案、成效等全方位、立体式解读改革;文章从传统行政体制改革压力、财政管理体制障碍、绩效考核机制滞后等方面分析了南朗镇简政强镇事权改革出现问题的原因,提出了更好推进南朗镇简政强镇事权改革的对策。
文章通过追溯南朗镇简政强镇的历程及现实状况分析,对简政强镇事权改革做了清晰界定,既符合国家要求政府转变职能的要求,也符合地方政府提高行政效率、优化区域经济发展环境,建立服务型政府的内在需求,具有一定的理论价值和政治、经济价值。
关键词:
中山市南朗镇;简政强镇;事权改革
AResearchonStreamlineAdministration
ofStronginNanlangTownofZhongshan
Abstract
Streamlineadministrationofstrongtownreform,isanewformofgovernmentreformwhichGuangDongProvinceattemptsinthetownshiplevelofgovernment.Atpresent,itisinaleadingpositionoverthecountryinthesystemreform.Butunderthebackgroundofeconomicdevelopmentinthetown,thesocialmanangementauthorityofthetownshipgovernmentinGuangDongisstillTownshipsectionlevelstandard.Itisobviousthatsomeproblemsappearamong“bigshoesandsmallfoot”,powerandresponsibilitythatdoesnotmatch,whichhasbecometherestrictionofGuangdongProvinceruraleconomyandsocialsupportingbigdevelopmentthemainfactorsinGuangDongprovince.Therefore,thestrongtowngovernancereformarises.However,affectedbytheobstaclesoftraditionaladministrative,financialsystem,performanceappraisa;systemandsoon,streamliningtownreformstillexitsomeproblemsinthepromotingprocess,likeunderstandingisnotdeepenough,thepracticeisnotenoughin-depthandeffectisnotsignificant.Sohowtodefinetheconnotationofthestreamilinetownreform,howtocombstreamilinestrongtowncontentandmeasuresproperly、analysisandproblemsexitinginthereformoftownandthedeepreasonofproblemsforthepurposeofrealizingthetransformationofgovernmentfunctions,hasbecomethefocusofthispaper.
Inthispassage,throughliteratureanalysismethod,theoreticalanalysismethod,caseanalysismethodandcomparativestudymethodofsocialresearchmethods,takingNanlangtownofZhongshancitygovernancereformforexample,systematicallyanalyzesthemeasurestakenintheimplementationprocessofNanlangstreamliningtownreform,receivedtheeffectiveness,existingproblemsandreasons,andputsforwardmeasuresthattheinnovationtopromoteNanlangstreamliningtownreformandtransformthefunctionsofgovernment.Firstly,thisarticlefromthenewpublicservicetheoryandholisticgovernancetheorytobuildsupportNanlangtownreformthestrongtowngovernancereformtheory;secondly,fromtheanalysisofthebackgroundandmotivationtopromoteNanlangreformtothestrongtowngovernancereforminZhongshancityinternalandexternalforces,fromtheprocessofreform,content,methodsandresultsofall-round,three-dimensionalinterpretationofreform,thispassageanalysesNanlangstreamliningthestrongtowngovernancereformproblemsreasonsinthetraditionaladministrativesystemreformpressure,disorderoffinancialmanagementsystemandperformanceappraisallag.What'smore,inreferencetothesuccessfulexperienceofruralreforminotherareasofthecountryareputforwardtobetterpromoteNanlangstreamliningthestrongtowngovernancereformmeasures.
ThepaperwhichtracesbacktotheNanlangstreamliningtownhistoryandanalysespresentsituation,tomakeaclearlydefinedinthestrongtowngovernancereform,notonlymeetstherequirementsofthecountrycallingforthegovernmenttotransformfunction,butalsoaccordswiththelocalgovernmenttoimproveadministrativeefficiency,optimizestheenvironmentoftheregionaleconomicdevelopmentandbuildsaservice-orientedgovernmentinternaldemand,havingcertaintheoryvalueandthepoliticalandeconomicvalue.
Keywords:
NanlangofZhongshan;Streamlineadministrationofstrongtown;Thegovernancereform
目录
中文摘要I
AbstractII
一、绪论1
(一)研究背景1
(二)研究意义2
1.现实意义2
2.理论意义2
(三)研究方法3
1.实证研究法3
2.文献分析法3
3.演绎归纳法3
(四)国内外研究现状3
1.国外研究现状3
2.国内研究现状4
(五)论文的可能创新之处6
二、相关概念界定与研究的理论基础7
(一)相关概念界定7
1.简政强镇7
2.事权改革7
(二)简政强镇事权改革的理论基础8
1.服务型政府理论8
2.整体型治理理论9
三、中山市南朗镇简政强镇事权改革的现状分析12
(一)改革实施的背景12
(二)改革推行的现实状况13
1.改革推行的进程13
2.南朗镇采取的改革措施13
3.改革取得的阶段性成效21
四、中山市南朗镇简政强镇事权改革存在的问题26
(一)没有充分行使已承接的事务权限26
(二)改革后设置的新部门没有实现新发展26
(三)改革事权大于财权,经济支出负担较大27
(四)部门职能只转不变,部分职能悬空27
(五)忽视建设和培育社会组织、市场力量28
(六)市驻镇的派出机构与镇的关系有待理顺28
五、南朗镇简政强镇事权改革存在问题的原因分析29
(一)执行主体存在认识偏差29
1.对简政强镇事权改革工作的性质和内容认识不够29
2.对于简政强镇事权改革的重要性认识不够29
(二)制度不完善与传统行政管理体制的双重约束30
1.法律法规制度不健全30
2.传统行政管理体制导致结构性约束30
(三)党政、市场及社会关系的不均衡分配30
六、深入持续推进中山市南朗镇简政强镇改革的路径选择32
(一)转变人员思想观念,提升公共服务意识与能力32
1.树立正确认识,提高服务意识32
2.加大培训力度,提高业务能力32
(二)继续优化政府部门机构设置,完善工作人员聘用制度33
(三)巩固党政部门职能转变,同时推行公共事务社会化市场化33
(四)创新村民(居民)自治组织管理体制,促进政府职能转变34
(五)加强制度与机制的监督制约,建立切实可行的考核制度34
七、结论36
注释37
参考文献38
致谢
一、绪论
(一)研究背景
乡镇政府在我国地方政府的概念里是最低一级的政权机构,但同时也是从地方到中央政府的体系里最重要的基层政权。
地方政府机构改革是我国自20世纪八十年代以来十分关注的问题,乡镇政府、区县政府作为相对低层的政权组织,与公众的联系和接触是最为紧密、贴近的,他们的是否应该进行改革、改革是否能获得成功不但影响当地政府在人民群众中的口碑和印象,也关系着地方政府是否能为人民群众真正地提供公共服务、转变政府职能以做好政府应该做的事,从这个层面来看,乡镇政府的改革是否成功也间接影响着整个国家行政管理的效率和成果,具有承上启下的深远意义。
自1987年来,中国国务院已经进行了七轮政府机构改革,引导和要求各级政府的治理模式适应计划经济向市场经济体制的转变,为经济发展和社会发展提供更好的公共服务,提升行政效率。
纵观历次改革,之所以行政体制需要不停进行改革的原因就在于政府职能内容和边界尚未得到真正明确的界定,政府既要充当“掌舵者”,又要充当“划桨者”,“政府的部分管理能力不足、管理范围过宽,导致需要增加机构来弥补管理能力的不足,此种行政设置既造成部门之间职责交叉、推诿扯皮,又导致职能分散、政出多门,权责不一致、难于集中管理。
”[]不仅如此,政府部门的低效运转和传统刻板,大大地影响了政府的形象和公信力,也导致人民群众利益受损,严重不符合服务型政府的构建要求。
2009年7月,佛山和东莞被批示为广东省简政强镇事权改革工作的首批试点城市,广东省的基层政府机构体制改革从繁荣的珠三角拉开帷幕。
2010年6月,广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅发文《关于简政强镇事权改革的指导意见》,要求各地级市、各县区党委和人民政府按照要求落实简政强镇事权改革的推进工作。
中山市的行政区划由地级市、镇(街道)两级构成,镇级政府被赋予县级政府管理权限。
中山市辖区内合计24个镇(街道),中山市南朗镇按照广东省乡镇分类指标核算后被确认为特大镇,行政级别为县处级单位,被市政府赋予县级经济社会管理权,配备15个综合性办事机构。
中山市南朗镇简政强镇事权改革不但能反映广东省市辖镇的改革情况,而且对于南朗镇镇区的经济发展、社会进步乃至对其周边镇区的经济社会发展辐射作用都是有着巨大意义的。
但是,由于主客观因素限制,中山市简政强镇事权管理还存在诸如镇级管理的权限与当前经济社会的发展不相适应,镇级政府现有的职权在社会公共管理、社会公共服务、市场监管等具体社会事务方面的管理权限不足;“镇级经济社会管理责任大、权力小,权责不匹配,现行的几乎所有审批权和执法权在握在市级部门手中,而属地管理的原则明确要求镇级政府是社会经济发展、社会管理的第一责任人,镇政府(街道办)经常出现有责无权的现象;社会公共服务功能薄弱,等等问题。
”
所以,在大力推进简政强镇的过程中,南朗镇政府目前已经做了哪些工作、取得了哪些成效,还存在什么样的问题、南朗镇政府简政强镇事权改革工作推进存在问题的原因以及优化路径等问题就成为了本文关注的焦点。
(二)研究意义
传统的政府结构低效,部门重叠,职能交叉,公共服务意识薄弱,公共服务效果不佳。
那么,如何通过政策设计和环境创造,来推动简政强镇事权改革落到实处,这无疑是地方政府的重要研究内容。
中山市是广东两大直筒子市之一,地处经济相对发达的珠三角地区,而南朗镇又是中山市特大镇区,研究中山市南朗镇简政强镇事权改革有如下重要的现实意义和理论价值:
1.现实意义
一方面,根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》的文件精神,各珠三角地市级政府和区县、乡镇政府都有责任和必要进行乡镇政权的管理模式改革和创新。
另一方面,简政强镇事权改革直指政府部门的权限科学界定、优化机构编制、理顺条块关系、基层公共服务创新、优化行政审批流程,转变政府职能等方面,这对于激发镇级政府活力、提高行政服务效能都是有极大推动意义的。
本文立足于中山市南朗镇简政强镇事权改革,旨在理清中山市南朗镇事权改革的进行、做法以及成效,针对改革目前还存在的问题和原因进行剖析,并针对其存在问题的原因,提出中山市南朗镇简政强镇事权改革的深入推进路径,这不仅对于南朗镇政府贯彻落实珠三角发展规划纲要要求具有十分重要的实践指导意义,还将对切实促进南朗镇政府亟需解决的职能转变、机构编制、公共服务优化等现实问题提供科学可行的建议和对策。
2.理论意义
简政强镇事权改革是随着地方经济政治的发展对行政体制提出的改革和创新要求而产生的。
因此,在简政强镇事权改革本身是新事物,学术界虽然已开始有了对于简政强镇事权改革的关注和研究,但是还未形成特别系统完整的研究框架。
由此可见,通过实证研究法、文献分析法、演绎归纳法等方法,以中山市南朗镇为实证研究对象,从南朗镇简政强镇事权改革的现实状况入手,分析南朗镇改革的历程、主要做法、已经取得了成效、目前存在的问题、原因以及应对策略,对于理论上构建完整的研究框架,探索简政强镇事权改革在地方政府的实际改革过程和成效机制,都将起到关键性的作用,对于推进我国地方政府行政体制改革、创新乡镇改革模式、服务型政府构建路径等研究都有一定的理论价值。
(三)研究方法
1.实证研究法
本文通过对中山市南朗镇简政强镇事权改革情况进行调研,运用实时数据材料对案例进行研究、分析、和总结;以中山市南朗镇简政强镇事权改革的现状、问题及原因分析作为基础,以小见大,最后对整个广东乃至全国的地方政府行政体制改革和服务型政府构建提出科学可行的建议。
2.文献分析法
收集并整理国内外有关政府行政体制改革、服务型政府构建、简政强镇事权改革等方面的最新著作及论文等形式学术理论成果,对已有成果予以吸收借鉴,对简政强镇事权改革相关的重要观点、建议等进行提炼与总结,在此基础上对中山市南朗镇简政强镇事权进行成效和问题分析,最终提出本文的可行性建议。
3.演绎归纳法
本文在借鉴西方有关行政体制改革的新公共服务、整体性治理等理论基础上,结合实际情况,通过理论抽象来对中山市南朗镇简政强镇事权改革的现状进行阐述,并找出问题存在的深层次原因,努力探索深化落实简政强镇事权改革以及服务型政府构建的优化路径。
(四)国内外研究现状
1.国外研究现状
“简政强镇”改革是中国地方政府改革过程中出现的特殊现象,国外理论研究尚无直接成果,因此主要对国外有关于政府改革方面代表性的研究成果进行探讨。
主要涉及国外行政改革的背景理论(包括新自由主义、公共选择理论、新制度经济学、新公共管理、新公共服务、第三条道路、治理理论等)、分权理论、国外政府改革具体路径和问题解决方案研究。
国外政府改革相关理论研究较为全面,既有宏观管理、分权方面的理论研究,又有具体改革路径方面的探讨,总体研究水平较高。
在研究结论上形成了一些共识:
政府的职能向服务型、高效化方向转变;政府的管理向多元治理模式转变;政治和行政的分离;法律是保证和推进改革的重要手段;中央政府赋予地方政府自治权,充分调动地方政府的积极性,地方政府应拥有独立法人地位;中央政府通过财政手段加强调控;为了避免地方过度自治化带来的影响,鼓励地方政府之间的合作,发挥中央政府的协调功能;将扩大经济自主与发展政治民主有机结合等等。
目前研究的热点主要集中于改革过程中出现的具体操作问题,随着改革的进一步深入发展,遇到的微观问题将不断涌现,并促进和补充政府改革的相关理论研究。
鉴于某些西方发达国家已具有相对成熟的行政发展环境和改革理论支撑,同时又比较注重现实改革当中问题的解决,我们能够在吸收和借鉴其重要理论的基础上为我国政府改革研究和实践提供重要参考。
2.国内研究现状
简政强镇事权改革是广东省主要推行的治理模式改革与创新,我国有部分省份如浙江、山东等地相似的做法分别被称为“强镇/县扩权”、“扩权强镇/县”等。
虽然这些改革推行的时间都不算久,在借鉴西方政府治理理论的基础上,目前我国学术界对我国的简政强镇或强镇扩权改革、以及其与服务型政府构建的关系等有了一些的理论研究成果。
(1)关于简政强镇或强县(镇)扩权改革的研究
由于“简政强镇”是近年来最新产生的镇级政府行政改革创新模式,理论界对其的系统研究并不多见。
最常见的多是媒体记者对于浙江、广东、山东等地的乡镇扩权改革或地方政府改革做较多的改革实践报道。
部分理论研究学者分别在简政强镇事权改革目的、内容、关键突破口以及过程中的问题与障碍分析、深化简政强镇事权改革的对策分析等方面做出了值得借鉴的理论成果。
第一,关于为什么要进行简政强镇事权改革的研究。
董娟(2014)指出我国基层政权需要切实转变职能的根源在于确实基层政权角色和功能定位不明确,不准确或者定位缺失。
李媛媛、王泽、陈国申(2013)指出乡镇体制改革的根本动力在于迎合乡镇经济和社会的不断发展,以解决原有的乡镇政权权力小、事权范围大的问题。
杨丹,徐继敏(2015)分别从我国事权改革的根本目的、重点领域、改革的突破口、乡镇改革的规范形态、“简政强镇”事权改革的路径蓝图等五个方面做了关于“简政强镇”事权改革的相关研究梳理和总结。
第二,关于我国乡镇行政体制改革的重点领域和内容的研究。
叶贵仁、钱蕾(2013)以顺德简政强镇事权改革为实证,指出简政强镇事权改革是上下级政府之间责权利的内部优化与调整过程。
邵任薇(2012)指出简政强镇事权改革应该横纵结合,放宽市场准入门槛,加大对于市场和社会的放权力度和强度。
刘玉荣(2011)认为简政放权应该首先明确政府、市场、社会三者的关系,让政府把能交给市场能交给社会的事权都交还出去。
徐继敏(2012)指出我国的地方行政体制改革应该扩大公众参与,以最大限度满足公众合理诉求。
姜晓萍(2014)指出简政强镇事权改革是社会治理创新视角下的一种尝试和产物,有利于促进乡镇经济社会的良好发展。
第三,关于我国乡镇行政体制改革方式的研究。
杨丽芳(2014)指出“点面式”改革仅限于解决乡镇政府在处理突发事件上的治理能力问题。
叶贵仁、连晓晓(2015)提出简政强镇改革的核心是通过下放权力来扩大镇级经济社会管理权限。
但由于受到多种因素影响,县级政府在改革过程中会出现“选择式强镇”现象,主要表现为上下级政府改革目标不一致、改革过程重形式轻实效和县级政府不合理的权力下放,这需要完善的制度设计、机构优化以及考核机制来解决。
王彦智(2014)对县级政权体制改革的作用予以肯定和赞同,认为这能促进乡镇政权部门和层级的优化与整合。
贾晋(2009)提出“省直管县”改革有利于缓解县级政府的财政压力、扩大县级政府事权。
姚莉(2009)指出可通过县级政府下放财权事权到乡镇,明确省、县、乡三级政府的责权边际,促进基层政权的行政体制改革。
第四,关于简政强镇事权改革的法治性相关问题研究。
张新光(2007)指出乡镇作为宪法规定的一种基层行政政权,其管理层级、职能定位、机构设置以及人员编制、程序运作都应当保持其符合法律规定的规范性和合法性。
邵任薇(2013)指出事权改革的合法性亟需保障,可从简政强镇事权下放法律化、执法人员身份合法化等方面解决简政强镇事权改革存在配套法律体系
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