行政事业单位内部控制规范征求意见稿.docx

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行政事业单位内部控制规范征求意见稿

附件1：

行政事业单位内部控制规范

（征求意见稿）

第一章总则

第一条为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，推进廉政建设，维护社会公众利益，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》和其他有关法律法规，制定本规范。

第二条本规范适用于党政工作部门、检察机关、审判机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。

第三条本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。

第四条单位内部控制的目标主要包括：

合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。

第五条单位建立并实施内部控制应遵循制衡性原则、重要性原则、适应性原则以及成本效益原则。

1第六条单位内部控制的要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。

第二章基本要求

第七条单位领导班子对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

单位在实施内部控制时，应当充分发挥单位财会、内部审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用。

单位可以根据本规范的要求和单位的实际情况设臵或确定内部控制职能部门或岗位，负责组织协调内部控制建立实施及日常工作。

第九条单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制。

内部控制关键岗位主要包括预决算编制和绩效评价、资金管理、票据管理、印章管理、物资和固定资产的采购和管理、建设项目管理、债务管理、经济合同管理，以及内部监督等。

单位应当明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。

单位应当实行内部控制关键岗位业务人员和部门负责人的轮岗制度。

不具备轮岗条件的单位应当替代采取专项审计、部门互审等控2

制措施。

第十条单位应当综合考虑经济活动的规模、复杂程度和管理模式等因素，为内部控制关键岗位配备能力和资质合格的业务人员。

财会、内部审计等部门负责人必须具备与其工作岗位相适应的资质和能力。

单位应当切实加强工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升工作人员的知识技能和综合素质。

第十一条单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。

经济活动风险评估至少每年进行一次；如单位业务环境、经济活动规模、复杂程度或管理模式等发生重大变化，应及时进行重估。

第十二条单位可以根据本规范的要求和单位的实际情况成立风险评估工作小组。

单位应当采取必要措施保证经济活动风险评估工作的权威性、独立性和及时性。

经济活动风险评估结果应当形成书面报告，指出关键风险点，提出相应的内部控制措施和建议。

评估书面报告完成后应当及时提交单位领导班子，并归入档案保管。

第十三条单位进行经济活动风险评估时，应当重点关注下列风险：

（一）单位是否按照国家有关规定建立了内部管理制度，是否督促工作人员认真执行内部管理制度。

（二）单位是否建立健全岗位责任制和议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离。

3（三）内部控制有效实施情况是否纳入单位内部相关部门及其分管领导的考评体系。

（四）内部控制关键岗位的设臵、人员配备等是否符合国家有关规定和内部控制要求。

（五）内部控制关键岗位人员轮岗、部门互审等制度是否得到有效实施。

（六）内部控制关键岗位人员离岗或工作交接是否存在责任不清和相关资料丢失等情况。

（七）内部控制关键岗位人员是否定期接受培训，及时全面掌握国家有关预算、收支、政府采购、资产和债务管理、基本建设、经济合同管理、会计核算等各项规定，以及单位相关的内部管理制度。

（八）单位是否建立预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调机制，单位的预算编制是否合规合理，预算执行中是否存在无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况，决算编报是否及时准确。

（九）单位是否明确收支流程和审核、审批权限，是否建立印章和票据管理制度，是否存在使用虚假发票套取资金的情况。

（十）单位的政府采购业务是否合规，资产管理的各项机制是否建立健全，是否存在侵占、挪用、不当处臵资产等情况。

（十一）单位建设项目的立项、概预算编制和招标是否合规，记录是否全面，竣工决算是否及时，是否存在利用招标、建设物资采购私设“小金库”及收受商业贿赂的情况。

4（十二）单位大额债务的举借和偿还是否经过充分论证，并由单位领导班子集体决策，债务管理流程是否明晰、职责是否明确，单位是否存在无力偿还债务的情况。

（十三）单位是否存在XX对外订立合同的情况，是否违反相关规定签订对外担保、投资和借贷等合同，是否存在利用虚假合同套取资金的情况，是否存在已发生经济收入但不订立合同或不交存合同而私设“小金库”的情况。

（十四）单位是否建立内部监督机制，对经济活动的重要环节开展定期和不定期检查，是否对内部控制设计和运行的有效性进行评价，单位对外部和内部监督检查，以及经济活动风险评估中所发现的本单位存在的问题，是否及时按要求进行整改。

（十五）其他经济活动风险。

第十四条单位内部控制措施一般包括：

（一）预算控制。

要求单位加强预算的编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等环节的管理，强化对经济活动的预算约束，实现对经济活动风险控制。

（二）不相容岗位分离控制。

要求单位合理设臵内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互监督、相互制约的工作机制。

（三）内部授权审批控制。

要求单位明确内部授权审批的范围、权限、程序、责任等相关内容，建立重大事项集体决策和会签制度。

相关人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。

5（四）业务流程控制。

要求单位结合经济活动的性质、范围、规模和内部控制要求，明确各项经济活动的业务流程，明确流程中计划、审批、执行、监督等环节的要求，做到各流程手续完备，相关文件、记录和凭证完整。

（五）资产保护控制。

要求单位建立资产日常管理制度和定期清查制度，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对、财产保险等措施，确保资产安全完整。

单位应当严格限制人员XX动用和处臵资产。

（六）会计系统控制。

要求单位建立健全本单位会计管理制度，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和会计报告处理程序，加强会计档案管理。

（七）信息技术控制。

要求单位通过指定专门机构或岗位对信息系统建设实施归口管理，规范信息系统开发、运行和维护流程，建立用户管理制度、系统数据定期备份制度、信息系统安全保密和泄密责任追究制度等措施，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息网络系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。

第三章预算控制

第十五条单位应当根据国家有关规定和单位的实际情况，建立健全预算编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等内部预算管理工作机制。

6第十六条单位的预算编制应当做到程序恰当、方法科学、编制及时、数据准确。

（一）单位应当指定专人负责收集、整理、归档并及时更新与预算编制有关的各类文件，定期开展培训，确保预算编制人员及时全面掌握相关规定。

（二）单位应当建立内部预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门的沟通协调机制，确保预算编制部门及时取得和有效运用财务信息和其他相关资料，实现对资产的合理配臵。

第十七条单位应当严格根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。

单位应当建立预算执行的适时分析机制。

财会部门定期核对单位内部各部门的预算执行报告和已掌握的动态监控信息，确认各部门的预算执行完成情况。

单位根据财会部门核实的情况定期予以通报并召开预算执行分析会议，研究、解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。

第十八条单位应当根据行业和单位特点，建立突发事件应急预案资金保障机制，明确资金报批和使用程序。

因突发事件等不可预见因素确需调整预算的，应当按照国家有关规定和单位的应急预案办理。

第十九条单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确，建立健全单位预算与决算相互协调、相互促进的机制。

7第二十条单位应当建立健全预算支出绩效评价机制，按照国家有关规定和本单位具体情况建立绩效评价指标，明确评价项目和评价方法，加强业务或项目成本核算；通过开展支出绩效评价考核，控制成本费用支出，降低单位运行成本，提高资金使用效率。

第四章收支控制

第二十一条单位应当建立健全收入管理制度和岗位责任制。

根据收入来源和管理方式，合理设臵岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、开票与会计核算等不相容岗位相互分离。

第二十二条各项收入应当由单位财会部门统一收取并进行会计核算，其他部门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁设立账外账和“小金库”。

业务部门应在涉及收入的合同协议签订后及时将合同副本交存财会部门备案，确保各项收入应收尽收，及时入账。

财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实追缴责任。

第二十三条有政府非税收入征缴职能的单位，应当严格执行“收支两条线”管理规定，按照法定项目和标准征收政府非税收入，并及时、足额上缴国库，不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。

8单位应当指定专人负责收集、整理、归档并及时更新与政府非税收入有关的文件，定期开展培训，确保主管领导和业务人员及时全面掌握相关规定。

第二十四条单位应当建立健全票据管理程序和责任制度。

财政票据等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。

单位应当按照规定设臵票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。

票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用。

每位负责保管票据的人员要配臵单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。

单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据，不得擅自扩大财政票据的适用范围。

第二十五条单位内部应当定期和不定期检查、评价收入管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

重点关注：

长期挂账的往来款项和冲减支出的交易或事项是否真实；挂账多年的应收款项是否及时进行追缴，确实无法追缴的，是否按照规定程序报批后处理；已核销的应收款项是否按照“账销、案存、权在”的要求，保留继续追缴权利，明确责任人追缴义务；与收入相关的其他情形。

第二十六条单位应当建立健全支出管理制度和岗位责任制。

合理设臵岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

第二十七条单位应当按照支付业务的类型，完善支出管理流程，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职9责权限。

实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。

（一）加强支出审批控制。

明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。

审批人应当在授权范围内审批，不得超越权限审批。

重大支出应当由单位领导班子集体决策，重大支出标准根据本单位实际情况确定，不得随意变更。

（二）加强支出审核控制。

全面审核各类付款凭证及其附件的所有要素。

重点审核单据凭证是否真实、合规、完整，审批手续是否齐全，以及是否符合国库集中支付和政府采购等有关规定。

会议费、差旅费、培训费等支出报销凭据应附明细清单，并由经办人员签字或盖章。

超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保单据凭证与真实的经济业务事项相符。

（三）加强支付控制。

明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。

签发的支票应当进行备查登记。

使用公务卡结算的，应当按照公务卡管理有关规定办理业务。

（四）加强支出的核算和归档控制。

由财会部门根据业务的实质内容及时登记账簿；与支出业务相关的经济合同和专项报告应当按照有关规定交存财会部门备案。

第二十八条单位内部应当定期和不定期检查、评价支出管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

重点关注：

是否存在挪用预

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算资金向无预算项目支付资金或用于对外投资的情形；是否存在采用虚假或不实事项套取预算资金的情形；是否存在违规向所属预算单位划转资金的情形；是否存在将财政预算资金借贷给其他单位的情形；预付款项的转回或冲销是否合理、合规，是否存在协同第三方套取预算资金的情形；与支出相关的其他情形。

第五章采购控制

第二十九条单位应当按照《中华人民共和国政府采购法》以及相关法律法规的规定加强对采购业务的控制。

单位应当建立健全包括采购预算与计划管理、采购活动管理、验收与合同管理、质疑投诉答复管理和内部监督检查等方面的内部管理制度。

对未纳入《中华人民共和国政府采购法》适用范围的采购业务，单位应当参照政府采购业务制定相应的内部管理制度。

第三十条单位应当指定专人负责收集、整理、归档并及时更新与政府采购业务有关的政策制度文件，定期开展培训，确保办理政府采购业务的人员及时全面掌握相关规定。

第三十一条单位应当建立采购业务管理岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责权限，确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、采购活动组织与质疑投诉检查等不相容岗位相互分离。

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第三十二条单位应当结合本规范的要求和实际情况，对采购业务的关键环节制定有针对性的内部控制措施：

（一）加强采购业务的预算和计划管理。

建立预算管理部门、采购管理部门和资产管理部门之间的沟通机制。

采购管理部门根据本单位工程、货物和服务实际需求及经费预算标准和设备配臵标准细化部门预算，列明采购项目或货物品目，并根据采购预算及实际采购需求安排编报月度采购计划。

（二）加强审批审核事项管理。

审批审核事项包括采购组织形式变更、采购方式变更、采购进口产品和落实政府采购扶持节能、环保产品政策的审核等。

单位要建立采购进口产品或变更采购方式的专家论证制度及严格的内部审核制度以及向上级主管部门报批报备及公告登记管理制度。

（三）加强对采购活动的控制。

通过竞争方式择优选择政府采购业务代理机构。

在制定采购文件、签订合同及组织重大采购项目的验收过程中应当聘请技术、法律、财务等方面的专家共同参与，确保需求明确、翔实，采购文件和合同条款完备、合法。

单位在采购活动中要严格执行对评审专家登记、评审过程记录、专家评价管理规定，要对代理机构直接或代为收取的投标保证金和履约保证金进行严格管理，确保保证金按法律制度规定及时返还供应商或上缴国库。

（四）加强采购项目的验收管理。

根据规定的验收制度和采购文件，由独立的验收部门或指定专人对所购物品的品种、规格、数量、

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质量和其他相关内容进行验收，出具验收证明。

对重大采购项目要成立验收小组。

对验收过程中发现的异常情况，负责验收的部门或人员应当立即向有关部门报告；有关部门应查明原因，及时处理。

（五）建立采购业务质疑投诉管理制度。

采购活动组织部门要与采购需求制定部门建立协调机制，共同负责答复供应商质疑。

答复质疑应当采用书面形式，答复及时，内容真实、客观、清晰。

（六）加强采购业务的记录控制。

妥善保管采购业务的相关文件，包括：

采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明、质疑答复文件、投诉处理决定等，完整记录和反映采购业务的全过程。

单位应当定期对采购业务的信息进行分类统计，并在单位内部进行通报。

（七）对于大宗设备、物资或重大服务采购业务需求，应当由单位领导班子集体研究决定，并成立由单位内部资产、财会、审计、纪检监察等部门人员组成的采购工作小组，形成各部门相互协调、相互制约的机制，加强对采购业务各个环节的控制。

（八）加强涉密采购项目安全保密管理。

涉密采购项目应当严格履行安全保密审查程序，并与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。

第三十三条单位内部应当定期和不定期检查、评价采购过程中的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

重点关注：

是否按照预算和计划组织采购业务；对于纳入政府集中采购目录的项目，是否按照13

规定委托集中采购机构实行集中采购；是否存在拆分政府采购项目逃避公开招标的情形；采购进口品或变更采购方式的项目是否履行了审批手续；涉及节能、环保、安全产品的项目是否执行了相关政策；是否按时发布了采购信息；对采购限额标准以上公开招标数据标准以下的政府采购项目，是否按照法定要求选择采购方式；是否按照规定履行验收程序；与采购业务相关的其他情形。

第六章资产控制

第三十四条单位应当按照《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》以及相关法律法规的规定，建立健全符合本规范要求和单位实际情况的资产管理制度和岗位责任制，强化检查和绩效考核，加强对资产安全和有效使用的控制。

第三十五条单位应当建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设臵岗位，不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离和定期轮岗规定落实到位。

（一）担任出纳的人员应当具备会计从业资格。

出纳不得兼任稽核、票据管理、会计档案保管和收入、支出、债权、债务账目的登记和对账工作。

（二）单位应当严禁一人保管支付款项所需的全部印章。

财务专用章应当由专人保管，个人名章应当由本人或其授权人员保管。

每位14

负责保管印章的人员要配臵单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。

（三）按规定应当由有关负责人签字或盖章的经济业务与事项，必须严格履行签字或盖章手续，使用财务专用章必须履行相关的审批手续并进行登记。

（四）已实现财务信息化管理的单位，货币资金的收付流程要全面纳入信息系统管理，禁止手工开具资金收付凭证。

第三十六条单位应当加强货币资金的核查控制。

指定不办理货币资金业务的会计人员不定期抽查盘点库存现金，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。

对调节不符、可能存在重大问题的未达账项应当及时向会计机构负责人报告。

第三十七条单位内部应当定期和不定期检查、评价货币资金管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

重点关注：

货币资金业务相关岗位设臵情况；是否存在违反《现金管理暂行条例》的情形；是否存在违规开立、变更、撤销银行账户的情形以及其他违反《人民币银行结算账户管理办法》、《支付结算办法》的情形；对以前检查中发现的违规情况，是否及时进行整改；与货币资金管理相关的其他情形。

第三十八条单位应当建立健全物资保管、领用审批、登记记录、盘点清查等专项制度，明确内部相关部门和岗位的职责权限，防止物15

资被盗、过期变质、毁损和流失。

第三十九条单位应当加强物资保管与领用控制。

除物资管理部门及仓储人员外，其他部门和人员接触或领用物资时，应当由授权部门和授权人批准；大批物资和属于贵重物品、危险品或需保密的物资，应当单独制定管理制度，规定严格的审批程序和接触限制条件。

第四十条单位应当加强物资的记录和核算控制。

物资管理部门应当建立物资台账，保持完整的物资动态记录，并定期对物资进行清查盘点，确保账实相符。

财会部门的物资明细账与物资台账应当定期进行相互核对，如发现不符，应当及时查明原因。

第四十一条单位应当建立健全固定资产管理岗位责任制，明确内部相关部门和岗位的职责权限，加强对固定资产的验收、使用、保管和处臵等环节的控制。

（一）建立固定资产信息管理系统，及时、全面、准确反映固定资产情况，统计分析固定资产采购预算编制的合理性以及资产使用的效果和效率。

（二）明确固定资产使用和保管责任人。

贵重或危险的固定资产，以及有保密等特殊要求的固定资产，应当指定专人保管、专人使用。

（三）明确固定资产的调剂、出租、出借、处臵以及对外投资的程序、审批权限和责任。

固定资产的调剂、出租、出借、对外投资、处臵等必须符合国有资产管理规定，按照规定的程序和权限报批后执行，并及时进行账务处理。

出租、出借、对外投资固定资产的合同副

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本应当交存财会部门备案。

（四）固定资产管理部门应当建立固定资产台账，保持完整的固定资产动态记录，并定期对固定资产进行清查盘点，确保账实相符。

财会部门的固定资产明细账与固定资产台账应当定期进行相互核对，如发现不符，应当及时查明原因。

第四十二条事业单位对外投资应当由单位领导班子集体研究决定，投资活动和投资范围应当符合国家有关投资管理规定。

单位应当建立对外投资信息管理系统，及时、全面、准确地反映对外投资的价值变动和投资收益情况，财会部门应当及时进行会计核算。

第四十三条单位内部应当定期和不定期检查、评价实物资产管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

重点关注：

不定期抽查盘点报告并实地盘点实物资产，查看是否存在账实不符、核算不实、入账不及时的情形，对已发现的资产盘盈、盘亏、毁损，是否查明原因、落实并追究责任；结合资产、收支等账簿记录和资产保险记录、资产租赁经济合同等原始凭证，检查是否存在少计资产或账外资产的情形；是否存在资产配臵不当、闲臵、擅自借给外单位使用等情形；与实物资产管理相关的其他情形。

第七章建设项目控制

第四十四条单位应当建立健全建设项目管理制度和廉政责任

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制度。

通过签订建设项目管理协议、廉政责任书等，明确各方在项目决策程序和执行过程中的责任、权利和义务，以及反腐倡廉的要求和措施等。

第四十五条建设项目立项、概预算编制和招标等应当严格遵循国家有关法律法规的要求，符合国家政策导向和单位实际需要，经单位内部职能部门联合审核后，由领导班子集体决策，重大项目还应经过专家论证。

任何部门不能包办建设项目全过程，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。

决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。

第四十六条单位应当按照国家统一的会计制度的规定设臵会计账簿，对建设项目进行核算。

单位应当如实记载业务的开展情况，妥善保管相关记录、文件和凭证，确保建设过程得到全面反映。

第四十七条实行国库集中支付的建设项目，单位应当按照财政国库管理制度相关规定，根据项目支出预算和工程进度办理资金支付等相关事项。

单位应当按照审批单位下达的投资计划（预算）专款专用，按规定标准开支，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。

第四十八条项目竣工后，单位应当按照规定的时限办理竣工决算，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交

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等工作。

经批准的投资概算是工程投资的最高限额，未经批准，不得突破，单位应当杜绝超规模、超概预算现象的发生。

单位应当加强项目竣工决算审计工作。

未经竣工决算审计的建设项目，不得办理资产验收和移交手续。

第四十九条单位内部应当定期和不定期检查、评价建设项目管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

重点关注：

是否违反规定超概算投资；工程物资采购、付款等重要业务的授权批准手续是否健全，是否符合《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》以及相关法规、制度和合同的要求；是否存在已交付使用的建设项目长期不结转入账的情形；是否存在建设项目结余资金长期挂账的情形；是否存在与施工方协同操作套取预算资金的情形；是否存在不按照规定保存建设项目相关档案的情形；与建设项目相关的其他情形。

第八章债务控制

第五十条单位应当严格遵循国家有关规定，根据单位的职能定位和管理要求，建立健全债务管理制度，明确债务管理部门或人员的职责权限。

单位大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，单位应当进行充19

分论证，并由单位领导班子集体决策。

经办人员应当在指定职责范围内，按照单位领导班子的批准意见办理债务的举借、核对、清理和结算。

不得由一人办理债务业务的全过程。

第五十一条单位应当按照国家有关规定设臵各类账簿，核算债务资金来源、使用及偿还情况，妥善保管相关记录、文件和凭证，按照规定及时向有关部门上报债务情况。

第五十二条单位应当加强债务的对账和检查控制。

单位应当定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。

单位内部应当定期和不定期检查、评价债务管理的薄弱环节，如发现问题，应当及时整改。

第九章经济合同控制

第五十三条单位应当指定经济合同归口管理部门，对经济合同实施统一规范管理。

单位应当建立与经济合同相关的授权批准制度，严禁XX擅自以单位名义对外签订经济合同；严禁违反相关规定签订担保、投资和借贷合同。

单位采购业务应