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公共管理学复习资料
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第一章
一、公共管理的概念:
公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称。
二、新公共管理的特征:
1.改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系。
2.实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变。
3.注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一。
4.强调管理主体包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类。
5.重视人力资源管理。
三、公共管理与工商企业管理、公共政策、公共物品的区别:
1、公共管理与工商管理
公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。
作为人类社会的管理活动,公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处,都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。
其差别主要表现在:
(1)管理性质的不同;
(2)公共管理与工商企业管理的使命不同;(3)效率意识的强弱不同;(4)责任的性质、范围不同;(5)管理的广泛性、复杂性的程度不同。
2、公共管理与公共政策
二者的联系:
第一,公共政策指出了公共管理的基本方向,是公共管理的重要前提;第二,公共政策具有一定的公共管理职能;第三,公共管理是实现公共政策的基本途径;第四,在一定层面上,公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。
二者的区别:
公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则,它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导,在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境,即人们生活的一种外在条件。
公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。
3、公共管理与公共物品
为社会提供公共产品和公共服务,是公共管理的重要内容,是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。
公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供,以及采取什么样的提供方式会更加有效。
为社会提供公共产品和公共服务,是公共管理的重要职能和目标。
一般而言,公共产品由政府或其他公共部门提供;私人物品通过市场提供。
在市场经济条件下,公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品,而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。
第二章
理论由谁提出:
一、传统公共行政理论的初创
1.威尔逊的“政治—行政”二分法
2.韦伯的官僚制理论
3.泰勒的科学管理理论
二、传统公共行政理论的构建
1.怀特的系统化行政理论
2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则
3.福莱特的动态化行政管理理论
三、传统公共行政理论的转型
1.西蒙的批评与公共政策学派的出现
2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起
第三章
1.事业单位的含义:
事业单位是指受国家行政机关领导,没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。
3.3.2事业单位改革
1.事业单位改革的必要性
(1)事业单位规模巨大、增长过快,财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解;
(2)社会效益不高;
(3)与经济建设结合不紧密。
2.事业单位改革发展的目标取向
(1)社会化发展取向
(2)法制化、民主化发展取向
3.事业单位改革的基本原则和分类改革
(1)政事分开的基本原则:
第一,实行职责分开;第二,实行管理方式及手段的分开。
(2)事业单位的分类改革,分为三类:
第一,具有准政府组织性质的事业单位
第二,具有一定经济效益的公益性的事业单位
第三,具有生产经营性和能力的事业单位
非营利组织的含义:
非营利组织是以增进社会公共利益为目标,组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。
与政府组织相比,非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。
非营利组织由于自身的性质特点,对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。
第五章
(2)金登在1984年提出的议程建构的三大源流:
问题溪流、政策“原汤”(政策源流)和政治源流,这三大源流彼此独立,具有各自的动力机制和特点。
第七章
一、公共预算的概念
公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划,它具体规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状况,反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行,以及组织目标的达成,也是政府公共部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段;是国家的重要立法文件,它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。
二、公共预算具有以下特点:
(1)公共预算反映政府应该做什么、不应该做什么,先做什么、后做什么的选择,体现了公众的普遍共识:
政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务;
(2)公共预算反映了支出上的优先权,预算过程体现了政府对不同需求的集团和个人之间进行调节,并最终决定由谁获得;(3)公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例,以效率为目标的决策还是以公平为目标的决策;预算还反映了立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度;(4)公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具,使得公民知道政府是如何进行支出的,预算将公民的偏好与政府产出联系起来。
三、公共预算的要素:
1.资源申请
2.资源分配
3.资源保护
四、公共预算的基本过程:
“两上两下”是目前地方政府使用的典型的预算过程,具体包括:
“一上”:
支出部门在收到财政部门的年度预算编制通之后,对部门下一年度的支出进行测算,然后报送财政部门。
“一下”:
财政部门收到各个部门的预算后,由职能处室对各个部门的预算进行审查,然后将审查意见反馈给各部门。
“二上”:
支出部门根据财政下达的控制数和审查意见重新修改预算,然后上报给财政部门。
“二下”:
人大通过预算后,由财政部门批复给各个部门,开始预算执行。
9.1公共危机管理概述
9.1.1公共危机的内涵
1.突发事件
(1)突发事件的含义:
突发事件是指突然发生,造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全和社会秩序的紧急事件。
(2)公共危机的含义:
公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境,是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。
第九章
9.1.1公共危机的内涵
(3)突发事件与公共危机的关系
9.1.1公共危机的内涵
2.公共危机的特征
(1)突发性和紧急性
(2)高度不确定性
(3)影响的社会性
(4)决策的非程序化
9.1.2公共危机管理结构体制与职能
1.公共危机管理的含义
公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称,目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。
9.1.2公共危机管理结构体制与职能
2.公共危机管理组织结构
公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。
公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication),称为¡°3C¡±活动。
与¡°3C¡±活动相适应,公共危机管理组织结构也包括五个部分。
如下图所示。
9.1.2公共危机管理结构体制与职能
危机管理指挥与协调机构居于核心位置,负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动;危机管理实际操作机构是主体,负责应急响应的各项具体作业。
各个部分按照职责划分履行各自的职责,并相互配合、相互支持,共同应对公共危机。
在实践中,随着公共危机规模的扩大与升级,公共危机管理将会形成逐级响应组织结构,管理层级也将从现场位置逐步上移,直至上升到国家层面,如下图所示。
9.1.2公共危机管理结构体制与职能
3.公共危机管理体制
(1)公共危机管理体制建设要解决的核心问题
(2)公共危机管理体制建设
•建立公共危机管理的统一指挥体制
•建立分级响应和属地管理相结合的体制
•建立健全危机管理联动协同体制
9.1.2公共危机管理结构体制与职能
4.公共危机管理职能
9.1.3公共危机管理过程
1.公共危机管理阶段
根据公共危机的发展周期,公共危机管理过程可以划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段,各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。
从最广泛的意义上说,公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理;公共危机管理的任务是尽可能控制事态,在危机发生后把损失控制在一定的范围内,在事态失控后要争取重新控制;公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。
公共危机管理阶段如下图所示。
9.1.3公共危机管理过程
公共危机管理阶段图
9.1.3公共危机管理过程
2.公共危机管理系统
公共危机管理系统包括五大系统:
指挥决策系统、执行系统、信息/参谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。
如下图所示。
9.1.3公共危机管理过程
3.公共危机的动态管理模式
公共危机管理是一个动态过程,包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理等环节过程。
努纳梅克(JayNunamaker)强调危机发展的三个阶段,即应将危机暴发前、危机发生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标,然后依此指标来分别规划各阶段所需的管理活动,并建构出相应的动态管理模式。
(1)危机爆发前的活动
(2)危机爆发时的活动及设备
(3)危机解决后的活动
9.2公共危机管理机制
9.2.1公共危机预警机制
1.公共危机预警的含义
公共危机预警,是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料,运用逻辑推理和科学预测的方法、技术,对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断,并发出确切的警示信号或信息,使公共部门和公众提前了解危机发展的状态,以便及时采取应对策略,防止或消除不利后果的一系列活动。
公共危机预警具有:
信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通等功能。
9.2公共危机管理机制
公共危机预警流程图
9.2.1公共危机预警机制
2.公共危机预警机制的框架体系
(1)公共危机预警的监测系统,包括:
信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统
(2)公共危机预警的咨询系统
(3)公共危机预警的组织网络
(4)完善的法规体系
9.2.2公共危机管理决策机制
1.公共危机管理决策的特点
(1)公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。
(2)在常态决策过程中,决策目标的设定、决策方案的拟定、决策方案的评估与抉择等,不只是直接决策者单独的行为,而是需要相关领域的专家、不同的利益群体、传媒和公众的广泛参与,需要较长时间的反复讨论、磋商、论证。
(3)在危机状态下,决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。
9.2.2公共危机管理决策机制
2.公共危机决策的主体
(1)中枢决断系统
(2)参谋咨询系统
(3)协调系统
9.2.2公共危机管理决策机制
3.公共危机决策制度
规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容:
(1)谁是决策主体;
(2)决策主体的决策权限;
(3)决策的程序;
(4)最终决策采用的方式。
公共危机决策所涉及的上述问题,都应以法律法规的形式加以明确规定,以便避免在出现紧急危机的情况下决策主体不明、责任不清、权力滥用、程序混乱等现象,减少公共危机决策失误,尽可能提高公共危机决策的成功率。
9.2.3公共危机资源配置与保障机制
1.公共危机管理资源及其配置问题
公共危机管理过程所涉及的资源配置问题,既包括狭义资源的人力、财力与物力等有形资源,还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。
与通过市场机制来配置资源不同,公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。
由此,要解决公共危机管理的资源配置效率问题,关键在于引入一个比较客观的评估机制;建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制度体系;建立和完善综合性的资源协调机制,从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来,统一运行。
9.2.3公共危机资源配置与保障机制
2.公共危机管理的资源配置与管理机制
(1)公共危机管理资源的整合机制
(2)公共财政预算与支付制度
(3)公共危机管理的监督与审计
9.2.4公共危机新闻发布机制
1.新闻发布应急响应机制
2.新闻发布机制
3.中外记者采访管理机制
4.境内外舆情跟踪和通报机制
5.互联网信息安全管理机制
6.公共危机事件分类处理新闻发布机制
9.2.5公共危机管理的控制处理机制
1.公共危机管理的控制
公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为,保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标,并不断纠正各种偏差的活动过程。
从管理学的角度分析,控制在行动之前,称为前馈控制;行动之中进行,称为同期控制;结束之后进行,称为反馈控制。
9.2.5公共危机管理的控制处理机制
2.公共危机处理
(1)公共危机的开始阶段:
第一,迅速成立危机处理小组,是危机处理的首要任务;第二,搜集危机信息,着手危机调查;第三,制定危机处理计划的方案。
(2)公共危机的蔓延阶段:
第一,危机中止策略;第二,危机隔离策略;第三,危机消除策略;第四,危机利用策略。
9.2.6公共危机管理的善后处理与评估机制
1.公共危机善后处理机制
(1)灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复;
(2)按照程序清算损失;
(3)赔偿损失,要抢救受伤人员,救济群众,对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排;
(4)对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉;
(5)进行事故调查与危机直接责任人员的处理。
9.2.6公共危机管理的善后处理与评估机制
2.公共危机管理的评估机制
公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序和科学方法,对公共危机处理结果进行测量的活动。
这个公共危机处理结果包括做了什么¡ª¡ª业绩;做得怎么样¡ª¡ª质量、水平、效率;社会影响和公众的反应。
公共危机管理评估应坚持客观性、准确性和时效性原则,评估的内容项目主要包括:
公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。
9.3公共危机管理法制
9.3.1公共危机管理法制体系
1.公共危机管理法制的含义和特点
(1)公共危机管理法制的含义:
公共危机管理法制属于非常态法制,是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。
应对危机,既要采取非程序化决策和充分行使自由裁量权,又必须依法行政。
公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下,保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序,维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。
9.3.1公共危机管理法制体系
1.公共危机管理法制的含义和特点
(2)公共危机管理法制的特点
•内容和对象上的综合性、边缘性
•适用上的临时性和预备性
•实施过程具有很强的行政紧急性
•立法目的上更强调对权利的保障性
•法律制裁具有更大的严苛性
9.3.1公共危机管理法制体系
2.我国公共危机法制体系的组成
(1)战争与政治突发事件法律规范;
(2)恐怖性突发事件法律规范;
(3)骚乱社会突发群体事件危机法律规范;
(4)灾害性突发事件法律规范;
(5)各种安全事故引发的危机法律规范;
(6)其他有关危机管理的法律规范。
9.3.1公共危机管理法制体系
3.我国公共危机管理法制的原则
(1)我国公共危机管理法制的基本原则
•法治原则
•应急性原则
•基本权利保障原则
(2)我国公共危机管理法制的具体原则
•公共利益原则
•比例原则
•主动性和防范性原则
•积极责任原则
•权益救济原则
9.3.2公共危机管理中行政紧急权力法治
1.公共危机管理中的行政职责
在公共危机事件出现后,政府公共部门按照相关法律法规的要求履行应对危机的法定职责包括:
迅速启动应急预案,组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布、交换共享,采取对突发事件现场予以控制、紧急救助以及防止危害扩大等各种措施,组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备与调度、配置资源等。
这些法定职责具体落实到公共危机管理的全过程,分为事前、事中、事后职责三部分。
9.3.2公共危机管理中行政紧急权力法治
2.公共危机管理必须依法行政
公共危机管理必须依法行政的原因在于:
(1)紧急行政权同样存在被滥用的可能;
(2)紧急行政权如果没有合法的权力来源,就不会具有普遍的、持久的感召力;紧急行政权如果没有必要的规范和约束,就难以取得法律强制力的支撑;紧急行政权如果没有必要的自律和他律,就得不到国民的普遍认同和支持;
(3)紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习,使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律,从而为紧急状态下的法治化创造了条件,也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。
9.3.2公共危机管理中行政紧急权力法治
3.行政紧急权力法律规制的内容
(1)范围规制
(2)程度规制
(3)程序规制
(4)目的和条件规制
9.3.3公共危机管理中的公民权利保障
1.公共危机管理中公民权利保障的必要性
(1)公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力,而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性;
(2)无论是行使紧急权力,还是限制公民权利,最终目的还是为了更好地实现对人权的保障;
(3)我国第四次宪法修正案不仅写进了¡°紧急状态¡±条款,同时也写进了¡°国家尊重和保障人权¡±条款,这一原则在非常态下仍然适用。
9.3.3公共危机管理中的公民权利保障
2.公共危机管理中的公民权利及其救济
(1)不可克减的基本人权
(2)知情权
(3)监督权
(4)紧急救助请求权
(5)申请行政复议或提起行政诉讼权
(6)补偿和赔偿请求权
第十章
10.2当代公共管理新方法
10.2.1市场化工具
1.民营化
2.用者付费
3.合同外包
4.特许经营
5.凭单制
6.分散决策
7.放松管制
8.产权交易
9.内部市场
10.2.2工商管理技术
1.全面质量管理
2.目标管理
3.顾客服务
4.标杆管理
5.流程再造
10.2.3社会化手段
1.社区治理
2.志愿者服务
3.公众参与及听证会
10.1传统的行政方法(选择)
10.1.1行政手段
行政手段的具体方式
(1)行政命令方式
(2)行政引导方式
(3)行政信息方式
(4)行政咨询服务方式
10.1.2法律手段
法律手段的具体方式
(1)行政决定
(2)行政检查
(3)行政处置
(4)行政强制执行
10.1.3经济手段
10.1.4思想教育手段
思想教育手段的具体方法
(1)行为激励方法,包括:
目标激励方法、奖惩激励方法、竞争激励方法和反激励方法。
(2)参与管理方法(3)公共责任方法
第十一章
1.公共管理伦理的含义:
公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础,以协调个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基本伦理纬度、公共管理行为的基本道德规范和伦理精神。
2.公共管理伦理的实质:
公共利益
3.公共管理伦理的构成要素:
第一,观念形态;第二,实践形态;第三,准则评估形态。
4.公共管理伦理的思考方式:
第一,情感表达层次;第二,道德规则层次;第三,伦理分析层次;第四,后伦理层次。
第十二、十三章
公共部门绩效评估:
就是根据绩效目标,运用综合的评估指标体系和科学的评估方法,按照严格的评估程序对公共部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。
(1)绩效评估指标的含义:
绩效评估指标就是评估因子或评估项目,指的是从哪些方面来对被评估对象的工作绩效进行衡量或评估,解决的是评估什么的问题。
(2)绩效评估指标的分类:
一是根据绩效评估的内容对指标进行分类;二是根据绩效评估指标的外在形式进行分类。
2.建立绩效评估指标体系的依据
(1)职能依据
(2)绩效目标
(3)评估的目的
公共部门改革是对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为,它涉及公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位方面的改革两个方面,其目的是为了优化公共部门的组织结构及其职能、提高效率和服务质量以适应社会发展的要求。
1.当代西方国家公共部门改革的内容
(1)重新界定和优化政府职能
(2)利用市场和社会力量实行公共服务社会化、市场化
(3)政府部门内部的管理体制改革
2.当前我国行政体制改革的主要内容
(1)着力转变职能、理顺关系
(2)完善机构设置
(3)健全科学民主的决策机制
(4)完善政府管理法制体系
(5)改进行政方式
(6)完善社会管理
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