中国统筹城乡发展的理论架构与实施路径.docx
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中国统筹城乡发展的理论架构与实施路径
中国统筹城乡发展的系统架构与实施路径
SystematicFrameworkandPracticalApproachfor
CoordinatedUrban-RuralDevelopmentinChina
叶裕民YEYumin
摘要:
城乡割裂的管理制度改革长期滞后于国家总体改革进程,成为中国现代化系统性障碍的根源。
论文在梳理现代化相关概念和逻辑关系的基础上,提出统筹城乡发展是同步推进“三化”系统方法的集合。
构建了包含7大层次的统筹城乡发展大系统,其中前四个层次是顶层设计,是所有区域推进统筹城乡发展都需要遵循的方向和结构,后三个层次是具体的实施路径,反映了各地区统筹城乡发展的个性特征。
为了避免各地区重复出现简单、但后果严重的错误,论文进一步剖析在中国广泛推进统筹城乡发展过程中的理论误区和实践错位,最后提出统筹城乡发展是具有全局意义的系统改革,需要在中央和地方相互配合、同步推进,并分别提出中央宏观改革层面和地方政府改革层面推进统筹城乡发展综合改革的内容和实施路径。
关键词:
统筹城乡发展;系统架构;认识误区;实施路径
ABSTRACT:
Theurban-ruralseparatedpublicmanagementsystemhaslongbeenlaggedbehindourcountry’sreformprocess,whichbecomesafundamentalchallengeforChina’smodernizationeventually.Basedonanalysisoftheconceptsrelatedtomodernizationandtheirlogicalrelationships,thisarticlearguesthatcoordinatedurban-ruraldevelopmentrepresentsthesystemicpathwayinfacilitatingtheindustrialization,urbanizationandagriculturalmodernization.Aseven-levelcoordinatedurban-ruraldevelopmentsystemisproposed.Inthesystemthefirstfourlevelsinvolvetop-enddesign,whichillustratethegeneraldirectionandstructureofcoordinatedurban-ruraldevelopmentforalltheregions;therestthreelevelsinvolvespecificpracticalapproaches,whichshouldreflectthelocalcharacteristicsofdifferentregions.Inordertoavoidsimplebutseriousmistakesinlocalgovernments,thearticlefurthersummarizesthecurrentconceptualerrorsandpracticallessonsinChina,andpointsoutthatcoordinatedurban-ruraldevelopmentisasystematicreformwithcomprehensiveimplications,whichrequiresthecooperationbetweenthecentralandlocalgovernments.Thearticleendsinproposingcontentsandimplementationapproachesincoordinatingurban-ruraldevelopmentreformforboththecentralgovernmentandlocalgovernments.
KEYWORDS:
Coordinatedurban-ruraldevelopment;systematicframework;conceptualerrors;practicalapproach
中国未来时期转型发展的主旋律是新型工业化、新型城市化和农业现代化,统筹城乡发展是同步推进“三化”系统方法的综合集成。
统筹城乡发展的核心内容是新型城市化,基本特征是系统有序推进,最大贡献是对完善社会主义制度的有效探索,最重要结果是解放和发展生产力,形成城乡居民同城同权、共创共享新型发展格局。
统筹城乡发展是平稳跨越“中等收入陷阱”的制度安排,是完善中国特色社会主义制度的内在要求,是全面建成小康社会和实现现代化的战略选择。
1统筹城乡发展:
中国现代化的必由之路
1.1现代化=工业化+城市化
中国是发展中国家,主要的任务是加快发展,走向发达。
“发展中国家,通常是指那些经济社会发展和人民生活水平相对较低,尚处于从传统农业社会向现代工业社会转变过程中的国家。
”(彭刚、黄卫平,2007)
一个国家由落后走向发达的过程,同时又是现代化的过程。
“现代化是指一个国家由传统的农业社会向现代工业和城市社会转化的过程,……是指发展中国家追赶发达国家的过程”。
(中国现代化报告课题组,2001)
发展和现代化可以认为是同义语,其主旋律都是工业化和城市化。
综观世界格局,所有发达国家或者完成了现代化进入后现代社会的国家,都是在不同的制度和文化背景下,完成了工业化和城市化过程的国家;所有被称之为发展中的国家,都是正在推进工业化和城市化的国家;所有全世界最为落后的国家,都是还没有启动工业化和城市化的国家,或者还处于低水平工业化和城市化阶段的国家。
现代化就是把各种不同的制度背景和文化背景的国家,通过工业化和城市化导向发达、走向后现代的过程。
工业化和城市化作为现代化的两大主旋律,有各自的任务、主体、路径和目标(表1)。
表1现代化发展的主旋律
任务
第一主体
路径
目标
工业化
经济发展
企业家
资本积累与创新
建立以高效率产业为主的现代产业体系
国强
城市化
社会进步
政府
人口的空间流动与社会流动
建立以中产阶级为主的现代社会结构
民富
城乡一体化
工业化的核心任务是推动经济发展,第一主体是企业家。
工业化的过程就是企业家通过市场机制的基础性作用,自由高效组合生产要素,通过资本积累和创新,不断提高产业效率,建立现代产业体系,最终实现国强。
工业化的路径是资本积累。
资本积累首先是物质资本的积累,大量的投资到基础设施建设,道路、厂房、住宅……,随着技术水平的提高,工业化过程对人的要求越来越高,人力资本的积累日趋重要,资本积累的重点逐步由物质资本积累转化为人力资本积累。
当社会成员普遍能够受到良好的教育,有着良好的生活环境和条件,有能力并且愿意从事高效率产业的时候,广泛地实现创新的时代到来,社会就走向了创新社会。
所以物质资本积累过渡到人力资本积累,再过渡到创新,这是推进工业化和经济发展的整个动力链条,其中,人力资本积累是核心环节。
世界看好中国在21世纪崛起,原因就在于中国有潜力让越来越多的人公平地参与到更高效率的产业活动之中。
是什么有能力赋予全体国民公平地参与工业化和分享工业化成果?
是现代化的另一个主旋律——城市化!
城市化的核心任务是促进社会进步,第一主体是政府。
城市化的过程就是政府通过构建公平的社会秩序和发展环境,给所有人提供公平的公共服务和发展的机会,系统地创造条件,使国民最大限度地、低成本地参与到经济发展过程之中,并分享其成果,目标是实现民富,即广大居民走向共同富裕,建立现代社会结构。
城乡一体化是城市化的合理内涵,也是城市化的终极目标。
城市化的路径是通过“两个流动”来促进“两个转化”:
通过空间流动促进农村人口转化为城市人口,通过社会流动促进边缘群体转化为中间者阶层,进而逐步建立以中产阶级为主体的现代社会结构。
工业化与城市化之于中国国家现代化,犹如鸟之两翼,车之两轮,共同推进国家实现国强与民富。
1.2中国传统城市化模式成为中国现代化系统性障碍的根源
中国传统城市化是指改革开放以来,在特定的历史背景下走过的城市化道路,其根本特征是以城市为核心、以增长为导向的劳动力的非农化。
“以城市为核心”即在政府发展治理中,认为城市是重要的,农村不重要,导致严重的城乡差距;以至于认为“城市人是重要的,进入城市的农村人是不重要的”,产生了城市中的农民工的现象,进而产生中国特有的城乡“双重二元结构”。
“以增长为导向”是指增长是重要的,发展是不重要的;经济增长是重要的,社会发展和生态保护是相对不重要的,导致了全国性的经济和社会发展不平衡,人与自然矛盾激烈,生态环境失调,带来了一系列的不协调和不可持续。
中国传统城市化最为核心的问题是“劳动力的非农化”,进入城市的人仅仅是其职业发生了改变,城市接受的仅仅是农民工的一双富有创造力的手;而作为“自然人”和“社会人”却长期被城市排斥,打工者及其家属生、老、病、死、学、住、娱、购等的仍然依赖农村(如图1),数以亿计的农民工及其家属在长达数十年间徘徊在现代与传统的边缘,造成严重的多重人格分裂,我们的城市化没有完成“化”的任务。
图1中国数以亿计的两栖人口生存模式
中国30年的城市化过程犹如一个庞大的筛子,把就业、健康、年轻、创造、活力和财富都留在了城市,而把失业、孤独、疾病、年老、犯罪都留在了农村。
中国仅用30年造就了上海这样全世界最为发达和亮丽的城市,但是,我们同时产生了数以百万计的长期陷入停滞、无序和落后的村庄。
中国传统城市化试图以脆弱、落后的乡村文明为先进发达的城市文明付出成本,这是世界城市化史上最为危险和最不可持续的城市化进程。
更为严重的是,巨大规模两栖人口的存在不仅带来严重乡村发展问题,也同时是导致中国产业结构转型困难、城市社会贫富差距扩大、居民消费和内需拉动长期难以奏效的根本原因(如图2)。
图2
图2中国传统城市化模式下工业化、城市化和“四农”问题的恶性循环机制
“三农”问题、农民工问题、城市发展问题、工业化问题看似相互独立,各不相同,实质上他们作为中国现代化过程的多个方面,相互之间有着极强的内在因果关系。
由于传统城市化没有完成“化”的过程,致使整个社会在缺乏创造力和创新能力的同时,缺乏消费能力,缺乏和谐发展的能力,导致上述问题持续积累并相互作用,环环相扣,产生恶性循环,共同构成中国现代化的系统性障碍,导致国民经济发展不平衡、不协调和不可持续。
中国必须选择城市化转型发展之路,即新型城市化道路。
1.3新型城市化与统筹城乡发展
中国新型城市化是对传统城市化的彻底扬弃,是以人为本,以人口的空间流动和社会流动为主线,以城乡一体化为目标,形成经济与社会同发展、城市与乡村共繁荣、人与自然相和谐、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态,以及与之相适应的一整套城乡一体化发展的体制机制。
统筹城乡发展是针对以城市为核心、以增长为导向的传统发展模式的弊病,坚持以人为本、将乡村的发展纳入区域发展的框架下统筹安排,建立城市与乡村之间开放融通的发展机制,面向全体国民构建发展机会和公共服务趋于均等的城乡一体化管理制度,联动解决城市化过程中的城市问题与乡村问题,解决双重二元结构问题,推进城乡一体化,建立中国现代社会结构。
统筹城乡发展统筹城乡发展的出发点和落脚点都在农村,但是其实施办法和路径不止于农村,而是要在建立城市与乡村之间、工业与农业之间建立良性互动机制。
因此,统筹城乡发展范畴大于新型城市化,要在新型工业化、新型城市化和农村现代化之间建立起良性循环系统,是协调同步推进新型工业化、新型城市化和农村现代化系统方法的集合,是中国跨越中等收入陷阱,全面实现现代化的战略选择。
2统筹城乡发展的系统架构
统筹城乡发展是将城市与乡村、经济与社会、人与自然视为一个有机大系统,通过解决各子系统的矛盾与问题,建立相互之间和谐顺畅的发展关系,从而建立各子系统以及整个大系统良性互动的机制。
因此,统筹城乡发展是一项庞大的系统工程,必须系统持续推进方能真正起到整体效果。
我们基于成都经验,提升和梳理出适用于全国的统筹城乡发展大系统(如图3)。
统筹城乡发展系统架构由7大层次构成,每前一个层次都构成后一个层次产生与发展的基础和依据,以此架构逐层递进,最终赢得巨大的系统性成就。
图3统筹城乡发展系统的理论架构
(1)目标层:
城乡一体化是统筹城乡发展的终极目标
统筹城乡发展与新型城市化一样,以城乡一体化为终极目标。
以此目标来衡量新型工业化、新型城市化和农村现代化政策的科学性。
凡是有利于促进人口的空间流动和社会流动,提高城乡居民福利、缩小城乡发展差距的政策,就是科学的和符合时代需要的;相反,任何排斥和歧视农村和农民(包括农民工)的政策,都是逆时代潮流的,不能满足同步推进“三化”的需要,应当调整和改革。
(2)理念层:
真正确立“人本、协调、创新、可持续”的政府治理理念
政府治理理念的转型是统筹城乡发展的根本动力。
中国最大特色在于政府具有强大的自上而下的控制力和领导力,这种控制力和领导力的效能在集中力量解决重大问题、疑难问题和系统问题的时候表现得尤为突出。
将统筹城乡发展作为国家未来时期重大战略要真正得到实施,需要各级政府治理理念的根本性转变,真正确立“人本、协调、创新、可持续”的治理理念,以此作为基本准则统领经济社会发展全过程。
(3)根本保障层:
确立统筹城乡发展的制度架构和规划体系
实施统筹城乡发展需要率先建立两大根本保障,即统筹城乡发展的制度架构和统筹城乡发展规划体系。
统筹城乡发展的制度架构指逐步完善社会主义市场经济体制,包括充分发挥市场的基础性作用,建设法治化服务型政府,以及完善市场机制作用所需要的基础制度。
在统筹城乡发展的制度架构中,发挥市场机制的基础性作用是核心,建设法治化服务型政府是关键。
服务型政府建设成功与否决定了市场机制的基础性作用发挥的效率和程度,决定了统筹城乡发展的成败。
统筹城乡发展的规划体系是统揽统筹城乡发展全过程的基本依据。
统筹城乡发展规划具有全局性、长期性、动态性的特征,是规划、国土、发改、环保等部门联合编制的多领域协调的规划;必须立足国情区情,根据工业化、城市化和农村现代化发展的互动规律,编制完整的统筹城乡发展规划体系,并建立规划管理和规划实施的监督体系,这是成都以及所有其他地方统筹城乡发展取得成就的共性经验。
(4)结构层:
建立新型工业化、新型城市化和农村现代化发展的互动机制
(1)建立新型工业化、新型城市化和农村现代化的互动关系
第一,推进以发展方式转型为主题的新型工业化。
市场是推动新型工业化的第一动力,政府起着规范和引导的作用。
迫于中国长期以来粗放型经济增长的不可持续性,以及国际金融危机的倒逼机制,中国新型工业化道路必须以发展方式转型为主题,具体包括产业结构转型、市场结构转型和要素结构转型三大领域,其中要素结构转型是核心和基础。
发展方式转型根本上取决于要素结构转型。
一个国家处于工业化不同的发展阶段,需要不同的要素条件来支撑(图4)。
中国当前处于工业化中期不断深化的过程,大量的城市处于工业化中期向工业化后期演变的过程,要顺利完成发展阶段的跃迁,必须充分准备人力资本、创新激励机制和高品质的城市环境,完成产业发展从资本拉动向创新拉动的转型。
可见,发展方式转型的过程是经济增长由简单的经济要素重组转向整个社会系统性进步的过程,是工业化对城市化质量的依赖逐步增强的过程。
图4工业化不同发展阶段要素条件的结构演变
第二,推进新型城市化以实现扩大内需、创新拉动和全面人力资本积累。
政府是推动新型城市化的第一动力。
新型城市化必须坚持以人为本,全面实施社会保障、健康住房和广泛培训,快速积累人力资本;通过构建公平的竞争秩序普遍激发居民创新精神,并通过对现代产业的参与和成果分享逐步扩大中等收入者阶层,为扩大内需创造社会基础。
图5显示了在工业化不同阶段工业化和城市化相互关系的转化。
在工业化中前期,工业化决定城市化,在工业化中后期,城市化决定工业化。
在工业化前期和中前期,依托低技术和传统服务业的中小资本对城市发展环境要求不高,随着廉价劳动力和土地资源的聚集,成为低成本的传统城市;而在工业化中后期和工业化后期,依托先进制造业和现代服务业的创新型企业家及高素质劳动者对投资环境和生活环境有着严格的要求,他们“以足投票”,只钟情于现代高品质、具有创新氛围和人文关怀的城市。
因此,未来时期城市之间发展环境和城市品质的竞争决定着各自产业转型发展的速度。
如果中国在宏观上始终难以形成系统的人力资本积累并广泛参、分享现代产业发展的体制机制,中国产业转型将步履维艰,将有可能长期徘徊于工业化中期阶段,甚至于掉进“中等收入陷阱”。
图5工业化与城市化相互关系的转化
第三,新型工业化和新型城市化必然同步推进农村现代化。
发展方式转型和新型城市化将大幅度减轻农村人口压力,疏通农村劳动力、土地等生产要素的有序重组并分享发展的成果,财政向农村倾斜大幅度加速农村人力资本和物质资本的积累,推进农村土地规模经营和技术进步,推进农业现代化进程,并进而形成社会主义新农村的功能再造:
新型工业化和城市化为农业现代化提供广泛的市场,农村现代化则为城市健康发展提供充足的健康食品和各类农产品,并成为城市的生态保障,成为城市居民亲近自然、健康休闲的理想空间。
因此,统筹城乡发展旨在新型工业化、新型城市化和农村现代化之间建立起动态的良性循环系统。
其中,新型城市化是核心领域,一方面,它承载着为新型工业化积累人力资本,并创造现代高效率产业运行基础条件的重任;另一方面,还担负着疏通农村富余劳动力及其家属顺畅完成空间流动和社会流动的历史重任。
30年来,中国城市化发展质量的劣质性,要求新型城市化必须在短期内快速完成制度革新,既解决历史性遗留问题,又为新的工业化进程奠定基础和条件。
(2)构建新型城市化赖以推进的三大领域:
发展规划与布局、提升城市综合承载力和促进城乡要素有序流动
城市化的健康发展,必须构建科学的空间结构,为土地、能源等集约节约利用、为提高产业效率和构建高品质的生活环境提供空间载体。
持续提高各级各类城市的综合承载力,包括提升城市资源环境承载力、经济承载力和社会承载力。
提升城市的资源环境承载力,主要是提高合理利用各类自然资源的能力和科学规划建设各类基础设施,为城市高效运行提供技术支撑和环境保障;提升城市的经济承载力,主要是在经济发展中扩大就业,并提高就业人员的收入水平,减少失业的能力;提升城市的社会承载力,主要是提高全体城市居民提供公平的公共服务和社会保障的能力,从而缩小社会差距,维护社会公平,减少发展过程中的社会矛盾和冲突,构建现代城市社会秩序。
充分促进城乡要素有序流动,包括完善公共财政制度,公共财政大幅度向农村倾斜,改革不合理的教育制度,积累农村人力资本,为农村人口特别是孩子提供公平的机会和发展起点;促进农村富余劳动力和建设用地向城市有序流动,同时促进城市社会资本进入乡村、重组农业资源推进农业现代化进程,城乡劳动力、资本和土地在要素回报率不断提高的过程中实现共创共享。
(5)路径层:
建立“三化”同步推进的实施路径
统筹城乡发展的路径层是一个庞大的系统,包括新型工业化、新型城市化和农村现代化各子系统的任务和内容。
中国存在巨大的区域差异,各地区和城市资源禀赋不同、发展阶段各异,选择的发展道路也应该因地制宜。
(6)体制机制层:
建立保障“三化”同步推进的体制机制和政策体系
体制机制层也是一个庞大的系统,其内容与第五层次的发展路径相适应,也应因地区情况的不同而有所不同,应该实事求是地做出多元化的设计。
但是,不管建立什么样的体制机制,都应该遵循“人本、协调、创新和可持续”原则,并且注重各类制度创新和政策系统之间的相互配套、相互融通和相互促进。
(7)评估层:
完善统筹城乡发展的评估体系与反馈机制
“三化”同步推进的指标体系应该包括两大类:
一是评估新型工业化、新型城市化和农村现代化发展水平和质量的指标体系,二是评估“三化”相互适应情况的协调度指数。
通过定期评估,巩固成就,发现问题,形成新一轮的系统改革和发展方案,如此循环往复,螺旋式上升,直至解决城乡双重二元结构,实现城乡一体化。
统筹城乡发展是一个庞大的系统,要推进统筹城乡发展,不可以只抓亮点、抓重点。
但是,中国区域差异极大,各地区又不可以简单复制其他地区的做法。
在统筹城乡发展的七大层次体系中,前四大层次属于顶层设计,是推进统筹城乡发展必须遵循的目标、方向和基础架构,是中国各地区推进统筹城乡发展的共性要求;第五层次至第七层次是具体实施路径,体现各地区统筹城乡发展的特性,各地应该因地制宜,展现特色,探索多样化的统筹城乡发展之路。
3统筹城乡发展的认识误区与实践错位
3.1从新农村建设到统筹城乡发展
中国是世界上最关注农业和农村发展问题的国家之一。
中央一号文件是中国政府工作重点的标志性文件。
改革开放以来33个中央一号文件中,有14个是关于农村和农业发展的文件。
从1982~1986年5个一号文件,以及2004~2012年9个一号文件,都是关于农村和农业现代化的内容。
其中2006年的一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出,中国社会主义新农村建设的内容是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。
中国社会主义新农村建设与日韩曾经大规模推进的新农村异曲同工,在出发点、立足点、手段和内容上非常类似。
日韩通过15-20年左右的新农村建设,先后解决了各自的“三农问题”,基本上是实现了农村和农业现代化,最终实现城乡一体化。
而中国更长时间的投入却没够获得根本性的突破,城乡差异持续扩大,根本的原因在于中国与日韩新农村建设看似相同,其实面对的矛盾存在着巨大差异。
日韩是在完全城市化的背景下展开新农村建设,农村人口大量向城市迁移并融入城市发展,新农村建设的任务是在外部环境不断优化的前提下,单纯的解决农村和农业落后问题,。
中国则要复杂的多。
如上所述,中国城市化过程中,农村承载着太多的成本:
失业、疾病、养老、犯罪、单亲家庭……,这样的农村现代化不是单靠资金投入、增加“反哺”就能奏效的。
中国新农村建设首先需要城市担负起“化”的重任,为农村“减负”,然后“反哺”,需要在城市与乡村之间建立起良性循环。
不能封闭地就农村论农村,要在城乡开放的大系统中解决农村问题,已经得到广泛共识。
十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在落实科学发展观,实施五大统筹战略的为首要地位;2012年党的十八大报告再一次重申:
“要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣”。
截止到2012年6月,中国已经成立近60个地级以上统筹城乡发展综合实验区,统筹城乡发展成为联动解决城市问题与乡村问题系统方法的集合,受到广泛重视和运用。
3.2统筹城乡发展多样化的结果
然而,统筹城乡发展在中国的推进并不一帆风顺。
近年来各地同样冠以“统筹城乡发展”名义所采取的战略、规划、措施可谓之千差万别,其实是结果大致可以分为三类:
第一,系统有序推进型。
以成都、苏州为典型。
统筹城乡战略的系统推进,在不长的时期就取得巨大成就,建立了城乡融通的发展机制,彻底扭转城乡对立的利益格局,城乡居民和谐共创共享,城市竞争力大幅度提升,证明了统筹城乡发展的科学性和可操作性。
第二,新农村建设型。
近年来的河南、山东、安徽比较普遍。
统筹城乡发展战略的实施,较大幅度地改善农村的公共服务和基础设施,但是农村依然落后,城
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