《公共管理理论研究》复习串讲.docx
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《公共管理理论研究》复习串讲
2009级《公共管理理论研究》
整理资料
(仅供参考)
第一讲公共管理环境概论
一、公共管理环境的涵义及特征(见大纲P37,书P17)
公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总和。
公共管理环境具有如下几个方面的特征:
(见大纲P37,书P17-18)
第一,复杂性;第二,广泛性;第三,差异性;第四,不确定性;第五,动态性。
二、公共管理环境要素分析(见大纲P37、38,书P19-22)
1、经济环境:
指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面。
2、政治环境:
指社会中的政治运作过程和政治制度的特点,它涉及一个国家的基本社会制度、政治结构、党派关系、政府的政策倾向以及公众的政治倾向等等。
3、法律环境:
对于公共部门管理活动而言,法律环境起着规范和保障的作用。
法律环境的优劣,是反映一个社会、一个国家公共管理水平高低的重要标志。
法律环境与政治环境紧密联系在一起。
4、社会文化环境:
社会文化环境涉及的内容和范围极其广泛,它包括一国或地区的语言、文字、教育水平、宗教信仰、社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度。
5、科学技术环境:
科技环境主要是指在科学、工程技术、医药以及其它领域内知识和能力的一般水平,以及交通、通讯、信息处理、医药服务、安全服务、环境分析、生产和制造过程及农业生产的一般能力。
6、自然环境:
自然环境就是由全部自然的、物质的背景所构成的因素,具体包括资源因素、地理因素、地质因素、气候因素、生态因素等等。
三、中国公共管理的环境(见大纲P38,书P23-27)
㈠国际环境
1、从官僚制向后官僚制的政府转型
2、新技术革命尤其是信息革命,成为当代西方政府改革的一种催化剂
3、全球化对公共行政的影响
㈡国内环境
1、经济环境
2、社会环境
3、文化和价值环境状况
4、法制环境
5、政治环境
㈢入世后中国政府公共管理面临的挑战和机遇(见大纲P39)
⑴世界贸易组织框架下的政府职能
⑵入世对中国政府公共管理职能的挑战
⑶入世对中国政府公共管理职能转变的机遇
第二讲政府职能
一、政府职能的一般理论
1、政府的概念(见大纲P39,书P28)
是指国家进行统治和社会管理的机关,是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关,实际上是国家代理组织和官吏的总称。
政府的概念一般有广义和狭义之分,广义的政府是指行使国家权利的所有机关,包括立法、行政和司法机关;狭义的政府是指国家权力的执行机关,即国家行政机关。
2、政府的起源(见大纲P39,书P29-30)
(1)中国先秦诸子的“止争论”;
(2)以亚里斯多德为代表自然论;(古希腊)
(3)以霍布斯、洛克、卢梭为代表的社会契约论;
(4)社会分工论;
(5)马克思主义认为政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治和社会管理的工具,是随着私有制的出现、阶级和国家的产生而产生的。
3、政府的属性(见大纲P39-40,书P30-31)
政府的属性是指政府的本质特征,由于政府是国家的代表,是国家机器的主要组成部分,因而国家的性质决定了政府的性质,国家的属性决定了政府的属性。
政府的阶级性是指政府通过暴力机器对抗敌对阶级和敌对势力,镇压被统治阶级和敌对分子的反抗,巩固和保卫国家政权。
政府的社会性是指政府对社会公共事务进行的管理。
政府还有自律性,即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制,并有公开接受社会监督的自我约束机制。
4、政府职能的含义(见大纲P40,书P31-32)
是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。
5、政府职能的基本特征(见大纲P40,书P32)
(1)整体性;
(2)社会性;(3)适应性;(4)差异性。
二、政府职能发展演变(见大纲P40,书P34-38)
1、资本主义制度之前的政府职能
2、市场经济国家的政府职能模式
三、市场经济条件下政府的主要职能(见大纲P40-41,书P38-41)
1、政府的政治职能:
指政府在国家和社会中所起的政治作用,其目的主要是提供政治秩序和促进民主发展。
2、政府的经济职能:
在市场经济中,政府承担的一般职能就是解决市场机制自身无法解决的问题,弥补市场失灵。
第一,市场活动可能导致“外部不经济”。
第二,市场经济导致收入分配不公。
第三,市场不能有效提供具有“外部经济性”的公共产品。
第四,市场经济运行的宏观不稳定。
3、政府的文化职能:
政府的文化职能主要包括:
(1)意识形态职能;
(2)发展科学技术和教育职能;(3)发展文学艺术和体育卫生职能;(4)加强道德建设的职能;(5)清除没有社会价值并且有害的文化产品的职能。
4、政府的社会职能:
政府的社会职能,一般包括以下几个方面:
(1)各种社会保险安排;
(2)社会福利制度;(3)为那些低收入家庭的正常生活提供救济;(4)对自然灾害的救济;(5)合理利用和分配自然资源,保护生态环境,实现可持续发展。
四、政府失灵(见大纲P41,书P41-45)
1、政府失灵的含义:
由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现,被称为“政府失灵”或“政府失败”。
2、政府失灵的类型与成因
公共政策的失效、政府机构及其官员是“经济人”、公共产品和服务供给的低效率、政府运行成本过高、寻租和腐败。
寻租(Rent-seeking)活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动,或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。
寻租是政府干预的副产品。
当政府干预市场时,就会带来以“租金”形式出现的经济利益。
寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。
现代社会中的寻租活动,是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争,以维护和攫取既得利益。
3、政府失灵的治理
市场化改革、分权改革、厉行法治、促进公民的参与和监督。
第三讲公共财政管理
一、公共财政基本理论(见大纲P41,书P96-99)
1、市场经济与公共财政
实行市场经济体制国家的财政运行机制,基本模式相似目的都是以满足社会的公共需要为财政职能范围。
这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式,就是“公共财政”。
两者之间关系:
公共财政是市场经济的产物,是以经济的市场化为前提的。
2、公共财政与公共管理:
公共财政的“公共性”特点决定了公共财政是与公共管理的目的相一致的;政府的财政活动与政府的公共行政管理之间存在有机的必然联系。
3、公共财政的特点:
第一、公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制
在市场经济体制下,为了弥补市场失灵,政府介入或干预市场,但是,政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情,只能起弥补市场缺陷的作用,同时保护和影响市场。
建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政模式,它是一种弥补市场缺陷的财政,政府在构建公共财政框架时,首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件。
第二、公共财政是一种服务财政
公共财政职能和支出应该界定在市场失灵和对公平分配的范围内,因此,公共财政不应介入私人产品,它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。
第三、公共财政是一种民主财政
财政民主制是政府按照民众的意愿,通过民主的程序,运用民主的方式来理政府之财的制度。
它是与市场经济体制相适应的财政制度。
第四、公共财政是一种法制财政
公共财政的实质是市场经济财政,而市场经济是法制经济,公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式,其收支必然是建立在法制基础之上的,一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。
二、公共收入管理(见大纲P42,书P100-105)
1、公共收入的含义:
公共收入也称财政收入或政府收入,是指在一个财政年度内,政府为满足社会公共需要,凭借政治权力和财产权力,通过各种途径和形式,依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。
⑴公共收入是政府依法取得的一切货币收入和实物收入的总和
⑵公共收入是政府凭借政治权力和财产权力取得的收入
⑶公共收入是政府依法行政的成本,是政府提供公共产品的价格
⑷公共收入是公共财政收支活动的重要环节,是公共支出的基础和保证
⑸公共收入是政府优化资源配置、公平社会分配、调节经济运行、维护社会稳定的重要手段。
2、公共收入的形式:
税收收入;债务收入;国有资产收益;政府费收入;其他收入形式(其他收入形式是上述几种收入之外的政府各种杂项收入,比较常见的有:
(1)罚没收入。
是指行政机关在执法和执行行政公务过程中,对违法或违章者处以的罚款、罚金等。
(2)对政府的捐赠。
是指政府的某些特定支出项目得到的来自国外个人或组织的捐赠。
(3)“通货膨胀税”。
是指政府为了弥补财政赤字而扩大货币供给,造成物价普遍上涨,政府收入增加。
)
3、公共收入分类
按收入形式分类,公共收入可以分为税收收入和非税收入。
按照管理权属,公共收入可以分为中央收入和地方收入。
按收入来源分类,公共收入可以分为境内外收入、不同所有制经济的收入和不同部门的收入。
按照不同所有制分类,公共收入可以分为国有经济收入、非国有经济收入。
4、公共收入规模
公共收入规模是衡量一国在一定时期内(通常指一个财政年度),各级政府以各种形式占有社会资源的价值总量的重要指标。
在公共收入中,影响财政收入规模和收入增长速度的因素主要有:
经济发展水平、生产技术水平、公众生活水平的提高、实现政府职能的需要。
三、公共支出管理(见大纲P43,书P105-110)
公共支出是以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动,它集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。
1、公共支出的分类
根据政府职能进行的公共支出分类;按资金分配部门进行的公共支出分类;根据行政级次进行的公共支出分类;根据公共支出在社会再生产中的作用进行的支出分类;按支出是否有直接补偿进行的支出分类。
按公共支出的目的性进行的支出分类;按交易的经济特征进行公共支出分类;按支出的受益范围进行公共支出分类。
2、公共支出的原则
公平原则、效益原则、量入为出的原则、协调平衡原则、厉行节约、讲求效益原则。
3、公共支出效益评价方法
成本——效益评价方法、公共劳务收费法、最低费用选择法。
4、公共支出管理方法
部门预算、政府采购、国库集中支付。
四、政府预算管理(见大纲P43,书P110-114)
1、政府预算的涵义:
是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划,是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。
2、政府预算的产生和发展
3、政府预算的原则
4、政府预算的组织形式
5、预算外资金
6、政府决算
第四讲公共部门绩效管理
一、公共部门绩效管理概述(见大纲P44,书P134-141)
1、绩效管理
突破传统官僚制行政效率困境:
传统官僚制的机制僵化问题、传统官僚制的低效率问题、传统官僚制的高成本的问题。
2、绩效、绩效管理
3、绩效管理的意义
一是绩效管理是任何一种管理工作质量得以保证的根本措施;
二是绩效管理是政府公共管理绩效的动力和制约力量;
三是绩效管理为社会从外部监督政府行为提供参考标准,将控制政府行为过程的权力客观化,从而有利于提高政府工作的效率;
四是严格科学的绩效管理能够造就高效的政府,高效的政府才更适应市场经济的效率要求;
五是绩效管理可以预先设定政府管理经济行为的方向,从而有利于保证政府政策制定的科学性;
六是严格科学的绩效评估体系能够不断纠正政府经济职能执行过程中的偏差,从而有利于保证政策实施过程的正确性。
二、公共部门绩效评价体系(见大纲P43,书P141-148)
1、绩效评估的标准
“4E”
(1)经济(Economic):
经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本,提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。
(2)效率(Efficiency):
效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系,效率关心的是手段问题,而这种手段经常以货币方式体现。
效率可以分为两种类型:
一类是生产效率(Productiveefficiency),另一类效率是配置效率(Allocativeefficiency),指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。
(3)效能(Effectiveness):
效率作为衡量指标,仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务,而许多公共服务性质上很难界定,更难量化,不能适用于效率指标。
在这种情况下,效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。
效能指公共服务符合政策目标的程度,通常以产出与结果之间的关系加以衡量。
效能可以分为两类:
一类为现状的改变程度;另一类为行为的改变幅度。
(4)公平(Equity):
公平作为衡量绩效的指标,它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗?
需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗?
”但公平作为一个绩效评估指标,存在的具体困难是在市场机制中难以界定,在现实中也比较难以测量。
三、政府绩效评价(见大纲P43,书P148-151)
1、政府业绩
2、行政效率
3、政府效能
4、政府行为的成本控制——绩效预算
四、公共部门绩效管理的困境与出路(见大纲P44,书P151-155)
1、公共部门绩效管理的困境
一是公共部门的产出难以量化;
二是公共部门的目标缺乏准确;
三是公共部门的绩效标准难以确定;
四组织的障碍;
五是绩效管理信息系统的不完善。
2、改进公共部门绩效管理的途径
一是引入公众参与机制;
二是高层的支持和承诺;
三是加强绩效管理的制度化和法制化;
四是建立灵活多样的绩效指标体系;
五是发展和优化组织;
六是健全绩效管理信息系统。
第五讲公共政策研究
一、政策科学与公共政策(见大纲P45,书P156-168)
1、政策科学的内涵和研究范围
2、公共政策的含义
西方学者关于公共政策的定义;我国学者关于“公共政策”的定义;公共政策的含义。
3、公共政策的类型
按照政策层次,可以将公共政策划分为元政策、总政策、基本政策和具体政策;
按照公共政策对社会、组织和个人的影响,可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策;
按照公共政策的内容,可以将其划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策;
按照公共政策是否产生实质效果,可以将其分为实质性政策和程序性政。
4、公共政策模式
理性决策模式、渐进决策模式、公共选择模式、政治系统模式、团体模式、精英模式、政策过程模式。
二、公共政策过程(见大纲P45,书P168-179)
1、政策制定
2、政策执行
3、政策评估
4、政策终结
5、政策监督
第六讲公共管理监督
一、公共权力与制约(见大纲P45-46,书P198-203)
1、公共权力及其形成
公共权力可以被认为是公共管理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。
它是由社会共同需要产生的,目的在于维护公共利益和维持、调整和管理整个社会生活的基本秩序。
2、权力的特征
一是权力的强制性;二是不对等性;三是权力的利益性;四是权力的社会性。
公共权力除了具有上述权力的共有特征之外,公共权力还具有以下特征:
一是公共权力的所有者是全体社会成员,不是每个人或某部分人;
二是公共权力的主体以国家政府机构为主,同时还包括非政府公共组织;
三是公共权力的客体是有关全社会的公共事务;
四是公共权力运用的根本目标是维护和追求全社会的公众利益;
五是公共权力的所有者和行使者是分离的;
六是公共权力是社会的基本权力,公共权力来源于社会成员,存在于社会关系中,作用于社会,维持一定的社会基本秩序,这是政治权力、经济权力、文化权力的综合,对社会政治、经济、文化都产生关键的影响;
七是公共权力具有政治性。
3、权力的运行
4、权力的制约
公共权力的异化:
在公共权力的运行过程中,权力的产生、权力的分配以及权力的作用有违公众意愿的,权力的使用背离公共权力所有者的目标——服务全体成员和维护、增进全体公众成员的利益,损害了公众利益。
公共权力的异化主要有两个原因:
一是人格性方面,二是制度性方面。
对公共权力的两大约束手段是:
一类是内在的软约束;二是外在的硬约束。
公共权力是公民保障自身生存发展维护自身权益的有条件让渡的基础上形成的,然而公共权力在实际运行过程中却不断被异化。
表现为具体权力与抽象权力的相背离,权利与义务的相背离,权力所代表的公共利益与私人利益的相背离。
权力本是中性的,它本身无所谓好坏和对错。
但可以肯定的是,如果对拥有强制性、权威性等特征的公共权力不加限制和制约,它无疑会腐化,成为不受控制的猛兽。
法国启蒙思想家孟德斯鸠指出:
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。
……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。
我们可以有一种政治制度,不强迫任何人去做法律所不强制他做的事,也不禁止任何人去作法律所许可的事。
”绝对的权力绝对使人腐化。
“当一个公民获得过高的权力时,则滥用权力的可能也就更大,因为法律未曾预见到这个权力将被滥用,所以,未曾作任何控制的准备。
”布坎南认为,政治活动家有一种“天然的倾向去扩展政府行为的范围和规模,去超越任何可以想象的公共界限”。
为了阻止政治活动家的这种“天然的”倾向弥补人性的缺陷,就要对权力实行制约。
另外,市场经济在客观上也宏观调控,以维护整个市场秩序。
市场经济要求合理地划分权力界限,适度地实现分权,优化配置权力资源;市场经济要求公共权力与市场主体权力相互制约合理规范。
基于这一认识,对公共权力进行制约是必须也是正当的。
二、公共管理监督基本理论(见大纲P46,书P203-206)
1、管理监督的涵义
狭义的公共管理监督是指公共管理组织机关内部的监督,即“主管人员对部属的组织、领导、考核、督测行为”。
广义的公共管理监督是指政党、国家机关、社会团体和公民对公共管理组织及其工作人员的监督。
2、管理监督的原则
合法性原则;公正性原则;经常性原则;系统性原则;广泛性原则。
3、管理监督的方法
视察、调查;报告、汇报;考核、奖惩;审查、审批;申诉、控告。
4、管理监督的意义
三、公共管理监督体系(见大纲P46,书P207-211)
1、管理的内部监督体系
一般监督、业务监督、专职监督、特种监督。
2、公共管理的外部监督体系
立法监督、司法监督、政党监督、社会监督、媒体舆论监督。
公共权力监控的机制
对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体,采取相应的措施,对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。
1.外部监控机制
(1)立法监控
立法组织监控的主要内容一般包括:
监控宪法的实施,监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行,监控行政法规的合法性,处理其他公共组织之间的争端等。
在实行“三权分立”宪法原则的国家中,公共权力被分为3个部分:
立法、司法和行政。
在中国,实行的是人民代表大会制度,它既不同于西方的议会制,也不同于总统制。
根据我国的宪法、有关组织法和人民代表大会及其常务委员会的议事规则,人民代表大会监督政府的方式和内容主要有:
听取和审议政府工作报告,审查和批准国民经济计划和财政预算和决算,审查政府的法规,决定和命令,视察和检查,受理申诉和检举,罢黜职务等。
(2)司法监控
当行政部门实施法律需要协助时,当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时,或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时,这时候便需要司法的介入。
(3)政党和社会团体监控
政党和社会团体是公共组织外部监控机制中的重要组成部分。
(4)社会监控
社会监控是指社会公众对公共权力行使过程的监控,又称为群众监督。
(5)舆论监控
随着社会的发展与进步,舆论监控日益成为社会关注的焦点,成为社会调控公共权力关系的重要手段。
2.内部监控机制
(1)结构监控
结构监控是一种最主要的内部监控形式,它是指与公共组织结构形式相关的监控机制。
结构监控包括两种类型:
纵向监控(又称为垂直监控)和横向监控(又称为职能监控)。
(2)纪律监控
(3)法律监控
3.对公共权力监控的原则
(1)合法性原则。
(2)公正性原则。
(3)经常性原则。
(4)广泛性原则。
(5)系统性原则。
如何正确处理对公共权力监控中的问题:
(一)公共权力监控中存在的问题
对被监控者实施监控的问题。
专业知识与信息不对称。
专职地位的优势。
人事制度的保护性质。
被监控者设法逃避监控。
对监控者实施监控的问题监控者内在动力不足。
对监控者的公共权力的监控与约束。
监控者之间的协调。
政治指导的监控手段缺乏。
组织结构和功能的分割问题公共权力的监控成本问题。
公共管理的范围庞大,公共部门雇佣了大量的人员,从事各种各样的活动,每天花费大量的经费,这使得监督变得十分困难。
(二)正确处理监控中的问题
建立监控机构;完善监控机制;提高监控机构绩效;发挥社会监督的作用;社会公众参与监督;舆论监督。
第七讲西方政府新公共管理改革
一、西方国家新公共管理改革的内容(见大纲P46-47,书P223-230)
1、新公共管理的定义
公共管理――所谓“公共管理”,是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理,以保障和增进社会公共利益的职能活动。
(1)公共管理的主体是政府和其他公共部门,而不是私人及其组织
(2)公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征,即与公共利益直接有关,以及公共事务的受益对象是社会公众;3)由于公共事务关系到社会成员的利益,这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的,但具体内容会随着社会变迁不断调整;(4)公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任,因此,必须依法进行,其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准;(5)公共管理的公共性,决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
新公共管理――“新公共管理”(NewPublicManagement,NPM)一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式,主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想,以及对近20年来经济与合作组织(OECD)国家行政改革具体做法的理论概括。
新公共管理的核心思想是:
把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中,其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力,也不只是对公共部门进行改革,而主要是让公共部门从转换机制入手,从根本上改变政府与社会的关系,最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
2、新公共管理理论的主要内容:
注重政府的政策职能与管理职能的分离;注重将私营部门的管理方式引入公共部门;营造“顾客导向”的行政文化;政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理;公务员不必保持中立;政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。
“新公共管理”运动要解决的主要问题
⑴重新调整政府与社会、政府与市场的关系,减少政府职能,以求使政府“管得少一些,但要管得好一些”。
⑵尽可能地实现社会自治,鼓励社会自身的公共管理,也就是利用市场和社会力量来提供公共服务,以弥补政府自身的财力不足。
⑶改革政府部门内部的管理体制,尽可能地在一些部门中引入竞争机制,以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量,从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
二、西方国家的新公共管理运动(见大纲P47,书P231-248)
1、英国的新公共管理运动
2、美国的新公共管理运动
3、日本的新公共管理运动
三、政府管理模式创新(见大纲P47,书P248-252)
公共管理模式指公共管理过程中存在或可供选择的政
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