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再议当前铁路投融资体制改革
再议当前铁路投融资体制改革
摘要《中长期铁路网规划》和《铁路十一五规划》的实施标志着中国开始进入了铁路的加速发展时期由于铁路技术经济属性和制度属性的制约铁路发展面临巨大的资金缺口铁路建设与经营既要分类投资又要采取利益机制引导其他经济主权者的进入铁路发展的短期目标、长期目标要两手抓两手都要硬关键词铁路技术经济属性;投融资体制改革;委托-代理
一、大力发展铁路的客观性和可行性
铁路运输的技术经济特性和中国的基本国情决定了铁路运输业在中国综合交通运输网中的骨干作用和主导地位
荣朝和(1990)认为运输化是工业化的重要特征之一也是伴随工业化而发生的一种经济过程中国仍处于需要迅速扩大运输能力的运输化初级阶段王际祥(1995)提出从20世纪80年代末开始随着经济发展特别是伴随着产业结构的显著转变中国铁路货运需求增长已经逐步由第Ⅱ阶段向第Ⅲ阶段过渡并于90年代初进入第Ⅲ阶段这一阶段据估计要延续60年左右的时间中国目前处于城市化阶段的后半部分铁路客运需求总体仍将处于上升阶段(见图1)
总之工业化的全面推进外延型与内涵型并进将是今后几十年内中国铁路运输业适应国民经济与社会发展
的必然选择
二、铁路投融资需求分析
自从铁道部2003年提出铁路“跨越式发展”战略以来2004年1月通过了中国铁路史上第一个中长期发展规划-《中长期铁路网规划》2006年10月正式发布了《铁路“十一五”规划》2007年10月国务院批准的《综合交通网中长期发展规划》把到2020年中国铁路营业里程增加到12万公里以上
按照《中长期铁路网规划》和《铁路“十一五”规划》安排未来10年内铁路建设投资年均3000亿元左右“十一五”期间安排的铁路建设投资约15000亿元其中基本建设投资约12500亿元约是“十五”期间的4倍这预示着随着铁路大规模建设的展开铁路投资规模将急剧扩大并将持续相当长的时间
目前铁道部投资的资金来源有铁路建设基金、折旧、中央财政预算资金、国铁留存利润和发行债券、银行贷款等债务融资“十一五”期间估计每年征收的铁路建设基金约500亿元但鉴于铁路建设基金还具有偿还贷款利息等功能参考以前年度铁路建设资金使用情况按照最高年度的80%估算每年可用于基本建设投资的也就在400亿元左右“十一五”期间每年能够提取的折旧资金约400亿元但这笔资金主要用于更新改造等内涵扩大再生产由此判断铁道部每年可用于铁路基本建设项目资金投入权益资金应在500亿元左右按现行的铁路融资框架测算即铁路建设项目均以合资铁路方式投资建设项目资本金占投资的50%且铁道部在合资铁路中占50%那么铁道部年均需要投入项目资本金750亿元其余的750亿元项目资本金要依靠地方政府或企业等投资主体的股权投资另外1500亿元的建设资金则依靠各项目公司(新线合资铁路公司)以债务融资方式解决
采用现行的铁路投融资存在几个问题一是铁道部应投入的项目资本金融资问题铁道部每年还需要以债务融资方式筹集250亿元债务融资的“还本付息”完全要依靠国铁运营负担从而导致国铁债务负担持续快速增长必将对国铁运营造成不良影响二是除铁道部投入以外的项目资本金融资问题按照目前铁道部与31个省、区、直辖市签署的省部协议地方政府对铁路项目资本金投入最多每年在500亿元左右这样每年至少需要通过吸引社会资本融资250亿元左右三是项目公司的债务融资问题项目公司每年需要以债务形式筹资1500亿元建设资金即使融到了也会导致某些项目公司承担过重的债务负担从而给未来经营(尤其是运营初期)带来许多困难
显然既要突破现行的投融资格局充分调动各参建各利益主体的积极性实现铁路的快速发展又要对现在“一切为了发展”的短期目标所可能带来的问题有所准备建立起适应市场经济要求的铁路投融资新格局
三、铁路投融资体制改革的思路
(一)中国铁路改革的特殊约束条件
目前中国铁路运力不足路网规模有待扩大外延型与内涵型并进将是今后中国铁路运输业适应国民经济与社会发展的必然选择在这个特殊的时代背景下中国铁路就产生了其特殊的约束条件-铁道部必须对下属的几乎所有运输主体实施高度集中统一的运输高度指挥权以及为了保证这种运输高度指挥权的高度集中统一只要铁路需要高度集中统一的运输高度指挥权作为行使该权利的主体铁道部就必须既是企业又是政府铁道部“政企合一”的身份形成了任何非部有资本一旦进入铁路即被“锁闭”的局面从而成为一些拥有投资实力和具有投资愿望的非部有国有资本和非国有资本无法进入铁路产业的最大障碍事实上这种进入障碍是因“锁闭”的退出障碍而生
随着改革开放的进行铁路政策的目标增加了“社会资本参与”和“市场灵活性”从简单的3个增加到了5个多元化目标之间难免造成冲突
(二)中国铁路投融资改革政策思路
为了填补铁路建设资金的巨大缺口中央政府要以政策引导和资金投入的组合方式充分调动地方政府和企业的投资积极性改变国铁“一股独大”的局面在“政府主导、多元化投资、市场化运作”改革总体思路的指导下在当前条件下中国铁路投融资改革应抓住以下两个重点一是合资铁路的建设作为非部有主体的地方政府和大型国有企业及有实力的私营企业特别是那些作为铁路受益者和大用户的政治和经济实体是继铁路建设基金之后最有可能和最稳定的资金来源二是进行股份制改造以存量换增量用较少的增量资本去盘活更多的存量资本对更多的铁路资产进行重组、并对有条件的争取改造上市进行滚动发展
从世界其他国家的铁路发展历程来看各国政府最终都试图将铁路扭亏为盈甩开铁路亏损的财政补贴包袱“大力发展”是中国铁路短期的发展目标一切都服从于这个发展目标从长期来看铁路完成自己的历史使命并不成为财政补贴的包袱已是最好的结果了;而且铁路建设经营主体从一元走向多元化为了应对铁路短期的高速发展之后可能带来的种种问题这要求进行铁路建设项目分类投资建立有效的责、权、利统一的投资机制理清国家与铁路的关系使企业角色回归对于不同的参与者要采取不同的利益诱导机制来调动其积极性地方政府参与铁路建设无非是政绩或中央政府行政指令的驱使;企业或社会投资者的本性是“逐利”;甚至在中央政府、铁道部、铁路局和国家铁路建设投资公司(铁道部出资者代表)委托代理链的每一环都有自己利益目标
铁路建设与经营既要进行分类投资分清政府信用与市场信用分清政府行为与市场行为;也要针对不同的参与者采用不同利益诱导机制使各个参与者所面临的激励与风险相对称使激励与风险相匹配
1、分类投资根据铁路线路对铁路运输工具提供服务的排他性与否和竞争性与否可以将铁路线路分为三类一是纯公共物品主要包括落后地区的国家铁路网干线、国防线、国土开发线、落后地区支线这些线路具有非排他、非竞争和不可分性公共性很强接近纯公共物品二是纯私人产品主要包括经济发达地区的国家路网干线、支线、企业专用线、这些铁路存在替代方式的激烈竞争铁路运量也相对饱和拥护程度高接近纯私人产品三是准公共产品这是铁路网中的主体这些线路在达到“拥挤临界点”之前公共产品性质突出;但是在“拥护临界点”之后私人产品性质突出对于公共产品属性突出的公益性铁路和“拥挤临界点”之前的铁路社会外部性约束条件使得非政府主体不具备直接进入其建设与经营领域的条件只能由中央、地方政府作为建设经营的主体根据中央、地方的受益程度不同划分各自的投资比例对于纯私人物品属性的铁路和达到“拥挤临界点”之后的铁路其私人产品属性为主铁道部可以积极吸引地方政府和社会资本进行建设经营甚至可以放弃对部分线路控股权这样既可以将有限的资金用到公益性铁路的建设又可以运用这些线路的盈利对公益性铁路间进行“交叉补贴”减少公益性线路的亏损压力
2、利益诱导实行项目法人责任制落实中国铁路建设投资公司和各铁路局这两个铁道部出资者代表、地方政府、企业等参与者的权利和责任为实现“政企分开”的长期目标铺平道路中国铁路建设投资公司和各铁路局作为铁道部出资者代表其目标之一是体现国家意志但同时也有进行公司化运作的要求这两个目标并非总是协调的只有对国家已经明确定位的建设项目出资者代表在投资项目上的目标才能明确义务与责任也同时可以精确定位地方政府的最大目标是追求政绩这与中央政府的目标有出入中央政府利用行政指令的方式远不如采取“利益捆绑”的方式来调动地方政府的积极性建设项目要适当考虑地方政府的政绩诉求企业和社会投资者“逐利”的本性会驱使其进行“撇奶油”的行为任何亏损的项目对于这类参与者都是不会涉足的收益不足的项目要给予这类投资者利益补偿确保合理的回报调动其积极性保证其长期的健康发展这样既可以充分调动参与建设的各利益主体的积极性实现铁路的短期发展目标又利于将来从容应对铁路高速发展所带来的种种问题实现铁路的长期发展目标而且从整个国民经济来看部有经济不仅控制了铁路运输业的关键性业务领域而且在竞争性业务领域引入了具有更高效率的民营企业改变民营经济过于密集地聚焦在加工工业、贸易餐饮业等领域的不均衡状态促进经济结构的合理化甚至某些关键性业务领域也允许民营经济进入以产生“鲶鱼效应”激活部有经济的竞争活力
(三)政策建议
1、加快铁路改革的立法设立独立的监管机构加强监管必须采取先立法、后改革的原则减少改革带来的波动与改革的成本设立独立的监管机构对部有经济的各级代理链、非部有经济进行监管使激励和责任相对称
2、根据中国居民投资渠道较少的情况可以成立铁路产业投资基金拓宽铁路建设的融资渠道产业投资基金可以将居民的大量储蓄直接转化投资既可以增加铁路直接融资的比重减少铁路的债务利息负担又可以通过铁路运输稳定的收益支持资本市场的健康发展
3、逐步理顺铁路的价格体系稀释某些政策目标建立适应社会主义市场经济的铁路运价形成机制和管理体制分期分批地、有步骤地放开铁路运输服务的价格
参考文献
1、王俊豪,周小梅.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策M.经济管理出版社,2004.
2、荣朝和.探究铁路经济问题M.经济科学出版社,2004.
3、林晓言.铁路的民营化改革与市场融资M.经济科学出版社,2006.
4、薛继连.朔黄模式M.中国经济出版社,2007.
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