最新我国司法经费的司法改革 精品.docx

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我国司法经费的司法改革

　　本文作者张仁善工作单位南京大学法学院一、司法经费政策一波三折清末司法改革,由中央命令各省行政长官负责筹办司法经费,责任明确。

　　民初以来,沿用不变。

　　北京政府时期,虽中央政权变化不定,但对全国法院并没有造成大的影响,原因也在于司法经费出自省库而非中央。

　　即使这样,司法经费也不够充足。

　　1926年,由参加华盛顿会议的12国代表组成的中国法权调查委员会实际考察了中国司法状况后,指出的中国司法4点缺陷中就有司法经费不足及法官之薪俸过少0一项¹南京国民政府建立后,已不采用省行政长官监督的司法制度,但各省司法经费原例为国库开支的,均改为各省预算的一部分。

　　1927年,各省设置司法厅长,由省委派员兼任,为一省的司法行政官,出席会议,参与省政,与其他各厅、委地位相等,省政府财政厅支付支配款项时,司法厅厅长为参加分配的一员。

　　以后司法厅裁撤,把各省司法行政划归高等法院院长统辖,但法院不属于省政府行政系统,院长又不是省政府委派,不能出席省府各种会议,参与整个省政,于是各省对司法经费的拨发每多留难。

　　加上各省军政费用急剧上升,司法经费每被忽视,或拖延,或折扣,法院监所常有不能维持现状之可虑,而发边瘠省份之法官,甚或留则不得一饱,去则苦无路资。

　　01929年,国民政府司法院院长王宠惠在国民党三届三中全会上所作的5关于司法改良计划事项十八年三中全会大会之司法院工作报告6中,提出了关于司法改革的13项计划,其中就包括确定司法经费0和注重司法统计0两项,º1934年5月21至27日的第二次全国财政会议后,曾有司法经费原则上由国民政府中央负担的动议,但中央处于通盘筹划之中,仍令由地方拨付。

　　地方则借口推脱,不肯认真奉行,司法经费更加窘困于前。

　　1935年9月,全国司法会议召开时,距1929年司法院院长王宠惠在国民党三全会上讲话发表已有6年,可是报告中所提的经费计划丝毫未能实现0。

　　不但各省法院监所如此,就连中央机关的司法院、司法行政部、最高法院、检察署、法官训练所、法医研究所及上海一、二特区的高等分院、地方法院及其监所,每个月的10多万应由国库支出的经常费,国库亦未支出一文0,完全靠司法行政部的印纸、状纸工本费收入而存活。

　　»1941年,还处于抗战时期,重庆国民政府中央将各省司法经费一律改为由中央国库直拨,不经过省库。

　　司法经费改归国库统筹统付后,司法经费的落实情况大有好转。

　　只要司法行政部部长与财政部部长取得联系,经行政院批准,司法经费就能由国库拨出,按规定十足发放,新法院及监所的建制经费也有了保障。

　　当时司法界觉得少了一种牵制,颇为称颂。

　　数额也相对得到保障,以1944年1946年为例¼年度额数法币元约占国家总预算的份额1944842,383,923119453,664,564,2001194637,421,061,000153年之中,司法经费总数及所占国家总预算的份额与1937年以前,并没有大的增加,总盘上仍有所减少。

　　因为参照前述1937年前3年的经费份额,中央司法支出为1,地方则有211不等。

　　而现在全国平均数只有115。

　　但总算有了由中央固定财政来源,这对经费一向拮据且受地方财政牵制的一些省份的司法界来说,尤为可喜。

　　按照如此涨幅,实际兑现,司法局面势必大有改观。

　　不久,法币贬值,愈演愈烈,而粮食部所核的米代金0,审核、拨发慢得出奇,甚至半年以上才能拨到。

　　在法币贬值频率较高的情况下,半年以后才拿到半年以前所核定的米代金0,实际上已没有什么价值。

　　而各省高等法院所辖单位省高等分院、地方法院、司法处、监所等,一般要在数十上百个以上。

　　中央国库为省事起见,均拨由高等法院统领转发。

　　高等法院领到经费后,转发转汇,即使认真、迅速,也要费些时日。

　　所属单位,晚拿到一天,人员的痛苦就与日俱增。

　　½1948年八#一九0之后,政府发行金圆券,物价暴涨,币值剧跌,司法经费更是朝不保夕。

　　而且这种现象不是司法界特有,几乎所有的国家机关及公职人员都陷入有钱无值、有钱无市除了黑市0的境地。

　　各行各业都在等米下锅,政府也就不可能单独给司法界开小灶0。

　　司法界只能与其他部门一样,忍受通货膨胀的煎熬。

　　二、司法经费筹划政出多门南京国民政府时期,司法经费问题概括起来存在三大缺点预算数额过少;预算数额无保障;支付保管机关不集中。

　　以1935、1936、1937的司法经费为例,中央每年的司法支出为300万元,仅占政府年财政支出的3。

　　如果除去上海租界法院看守所的支出月100万,则仅占中央财政的1。

　　各省每年司法总支出为2000万元依1931年预算,因地区差价,大致占各省财政支出的111不等。

　　用于狭隘的司法支出监狱看守及司法机关等,平均约有13。

　　¾由于大部分经费由省财政负担,各地税收状况及行政长官的重视程度,往往决定各地司法经费数额的多少,所以各地司法经费的筹划存在很大的不平衡性。

　　1935年,全国各省都对各级近几年的司法状况进行了报告。

　　根据报告,司法经费落实得比较好的省份以山东、江苏为最。

　　1930年至1936年间,司法经费能像山东那样,连续几年保持在200万元以上、省政府一点不加折扣、十足发放且职员的薪金几乎没有拖欠的省份堪为凤毛麟角。

　　江苏司法经费虽然也只拨了8成,但江苏的法收工作做得较好,司法经费系根据划分国、地收支标准,编制预算。

　　所有收支预算数目历年都有增加。

　　1934年度,综合各地院及新监所历年收入,与预算数额,有盈无亏。

　　只有兼理司法的各县收入仅有预算定额的六七成。

　　即使如此,因全省司法经费全依赖省库拨发,历年因省库未能照拨,积欠各级法院的司法经费仍有不少,只能由各级法院设法挪垫,不免影响一切法院设施。

　　同属于沿海省份的浙江,经费状况不如江苏。

　　该省政府从1931年1月开始,厉行紧缩政策,将1931年度各机关预算数8折实发后,到1935年止,并未实施新预算,财政窘况已可想见。

　　到1936年2月间,又将八折实发的预算,再减去十分之一,司法经费更加拮据。

　　国民政府前期,个别省份的司法经费逐年增加,多数省则是逐年减少,有的省份减少的幅度特别大。

　　如湖北全省司法经费1930年度,地方预算支出处数目为2,053,963元,1932年,此数被七、八、九3次打折,1934年,虽然增加了120,000元,但总数只有1,454,49756元。

　　1935年仍照此标准预算。

　　这已比1930年度的经费少了55万元。

　　从1936年8月起,经湖北省政府委员会决议,按照前列标准,再打八五折,一下子减成1,236,32293元,仅抵得上1930年费用的六成。

　　河北省在1930年以前,全年预算为240多万,后一再核减,每月只有13万多,名为维持费0,全年共计150多万,生生减去100万。

　　至1935年前后,又要按省行政机关之例,将仅有的维持费0只发给三分之二,剩下100万,司法经费连维持0的水平都达不到。

　　1936年6月,省政府改组,并从天津迁到保定,地方上变动很多,司法经费的问题更为严重。

　　¿司法经费的筹划受地方财税政策波动的影响较大地方赋税收入充足,拨给的司法经费会相应增多;反之,则会减少。

　　如广东全境的司法经费,1935年前,总共2,160,000多元,均由广东省财政厅拨给,高等法院和地方法院的经费尚无拖欠,只是各县地方法院的经费存在困难。

　　因广东实行3年施政计划,将田赋完全取消,改成地税,政府的收入很少。

　　而田赋已经取消,各县司法经费是由省财政厅指定由田赋支拨,因此县级法院的司法经费倍感困难,有的县甚至积欠经费五六个月。

　　贵州省的金融,完全依靠税收,税收不确定,造成司法经费的不确定,司法职员的薪金也才能按7折发放。

　　人为因素的作用,在司法经费筹划中举足轻重。

　　各省司法经费的落实一般都在八折以下,且常需司法行政部部长与各省高等法院院长出面,同省最高行政长官接洽协商,勉强保证司法经费部分到位。

　　除非高院院长与省政府主席交道特别深,司法经费才可发足。

　　如山东高院院长吴贞缵任内,与省主席韩复榘关系密切,韩在经费方面全力支持山东司法,不但经费发足,而且还另外拨款,以供增设法院、新式监狱和看守所之用,在全国各省中,法院办得最好,多次受到司法行政部传令嘉奖。

　　À省主管人员的调动,随时都可以影响司法经费的拨放。

　　如浙江省,一度因监狱人犯激增,急需改良、增设监狱,1936年,原有监狱仅杭州、鄞县、嘉兴、永嘉4处,1930年春,浙江高院院长郑文礼曾拟定在旧府治添设新监狱7所的计划,为省主席张静江所赞同,允许拨款,分期建筑。

　　不久,因张静江离任,浙江财政随之渐入窘境,原定计划只好停止。

　　Á1941年以后,司法经费由中央统一划拨,避免费出多门,各省法院无须仰仗地方行政主管高抬贵手,司法独立有了一定保障。

　　但是,持续多年的外患,加上不断而来的内忧,国民政府财政状况每况愈下,特别抗战胜利不久,国民党重燃内战战火,劳民伤财,国库耗尽;八#一九0之后,金融混乱,经济崩溃,政府入不敷出,司法经费不能及时划拨各省法院,为应付各种开支,各地法院不得不向当地政府临时借贷,以度难关。

　　既然有求于人,碰到涉及地方有关机关的案件,不得不受制于人,很难公正处理。

　　如1948年,乐山城外恒丰机器米厂欠四川财政厅的贷款,因法币贬值,该厂破产,无法清偿债额。

　　经乐山地方法院民事庭判决拍卖,由王某拍得,全部价款已经交清。

　　四川省财政厅、乐山田粮处拒绝将该厂交付拍得人。

　　王某虽一再催请,法院考虑到当时司法经费虽然说由中央划拨,但每月并不能按时领到款项,此时正向田粮处借粮米,维持员工生计,有求于人,自然不敢过于得罪财政厅及田粮处。

　　只好采取拖0字策略,敷衍声请人。

　　直到1949年秋季,该案才执行结束。

　　而这期间的通货膨胀等,给声请人造成的损失,法院是不管的。

　　司法经费还是没有完全摆脱地方行政机关的牵制。

　　三、司法收入管理缺少章法司法行政部曾想方设法开源,增加法收。

　　法收0就是法院对外各项收入的总称,抗战以前,法院经费困难,法收对法院人员薪俸、办公费、设备费等开支费用,多有补助。

　　因地域、管理水平等差异,各地法收数量悬殊很大,搞得好的地方,提留多,反之,提留少。

　　司法条件自然就有优劣之分。

　　司法收入包括如下几种状纸收入和印纸收入;罚金、罚锾;没收、没入及没收物的变价;登记费、公证费、非讼事件申请费。

　　司法经费归省府拨发时,各省法院除向部交纳状纸、印纸、贴花等工本费外,其余解送省库,由省库在司法经费拨款中统一划抵,为该省法院支配,以贴补司法开支。

　　受各省军政形势影响,司法经费多不能十足到位,国民政府也未予以足够的关注,司法形势依然严峻。

　　司法行政部部长王用宾在1935年司法会议后就抱怨说循是以往,若中央无负责筹划之计,放任不问,听任各省日亏月累,去法院监所崩溃不可收拾之日将近,一面高呼撤废领事裁判权,一面视法院监所存废之命脉,若无关重轻,此矛盾之至者也0。

　　司法经费既已入不敷出,若能精打细算,上下齐心,勒紧腰带,共度时艰,尚能保存司法一息元气。

　　偏偏有利欲熏心、贪图便宜之辈,专打司法经费的主意,竟相啃啮这块所剩无几的蛋糕0。

　　由于地方法院的司法经费和司法收入归法院院长管理支配,有的法院院长利用这项特权,财务不公开,通过各种途径,把司法收入变为自己囊中的收入。

　　如1934年,童杭时接任福建高等法院院长之后,很少照章报解,或以私人名义,将法收存入银行,所得利息,全归自己腰包;或乘法币贬值,将大部分存款提出,兑换港元,高院内部会计仍按法币记帐;或侵吞省府为避战祸而发给员工的迁移费。

　　司法经费问题在不少地区法院院长与检察官之间、院长与职员之间引发的矛盾颇多,导致工作上不能配合协调,甚至势同水火,互相拆台,积冤益深。

　　在缮状费、状纸费、印纸费上,法院院长也可运用权力,大做手脚,从当事人手中额外捞钱。

　　民事、刑事状内用纸,一向不归诉讼人负担,1942年以后,则要求诉讼人向商店直接购买。

　　有的县司法处审判官、书记官觉得有利可图,自制状内用纸,强迫诉讼人购买,价格远远高于商店售价。

　　至于状纸的缮写,向不归法院专理,诉讼人可任意请人代写。

　　有些法院为了创收0,竟开办起专门缮写状纸的业务,派有专人负责。

　　如1940秋,四川阆中分院院长感到缮状有利可图,开始在院内设立缮状处,雇佣一个代理书记为录事,专门撰写状纸。

　　每写一状纸,公开向当事人要钱,视其贫富,索要金额不等,以至外界传言,该法院就会要钱0。

　　的法院院长则拿领来的所属司法经费,利用物价时间差,作投机买卖,大发其财。

　　司法人员可以乘乱征法收之机,玩弄法律,坑蒙当事人。

　　下级法院办案,法官常以非勘不明0为由,收受勘验费,且很多为民事案件。

　　此时检察官往往争先受理,借口勘查,勒索费用;一路开支,又可在公家帐面报销,然后量当事人给予多寡,作起诉或不起诉处分。

　　有关规令法规明确规定,刑事案件侦查的出差旅费,由公款开支,不能向当事人收取。

　　由于检察官把握起诉权,有的案子发生后,在检察官方面,早一天晚一天,关系不大;在当事人一方,则心急火燎,迟延一天,就可能对证据的收集及今后的指控产生不利影响。

　　有的检察官就利用当事人或当事人家属急于勘验案件真相的心理,故意索要差旅费或其他费用。

　　当事人一方当然不情愿,为求检察官迅往侦查,又不得不忍痛破费,出钱请驾0。

　　1939年1月,广东英德地区张廷钜儿子张瑞麟被人害死,该院书记官梁某前往勘验,梁乘机索要差旅费。

　　事后司法人员因当事人举报,而被处分的很少,没被举报的为数更多。

　　存心不良的当事人为在诉讼中占优,居然认同这种陋规。

　　如发生在广东大埔的一起契据确认案件中,并不涉及土地界址纠纷,一方当事人却坚持请检察官前去勘查界牌,愿交勘验费和其他一切费用,还说不去就不明案情。

　　其实是借此机会,与检察官套近乎,联络感情。

　　在诉讼中获利的当事人,一般是不会举报检察官的受贿行为的。

　　殊不知,当事人的怂恿,反过来会加深检察官敲诈恶习,贻害更多的当事人,对司法腐败推波助澜。

　　四、司法改革步伐踌躇不前全国司法经费除京师审、检单位及监所由财政部直接拨发外,各省都由该省财政厅拨发,预算、决算也由财政厅审核,司法方面遇事就不能不迁就行政方面的意旨,保持司法独立的难度随之增大。

　　司法经费由省库划拨时期,高等法院院长作为全省司法领导,要解决司法经费问题,必须与省政府主席保持密切联系。

　　一些省名义上归属中央,实权则操纵在地方军阀手里,经费支出由省政府说了算。

　　司法行政部派任各省高等法院院长时,都要考虑该院长与该省主席之间的关系程度,有时干脆接受省政府主席的推荐,省政府主席也乘机安置自己相中的人选。

　　司法行政部只有在省主席点头后,才可正式委任高院院长。

　　高院院长要与省方联络感情,就不得不从事其他行政活动及各项应酬,从而影响职权行使。

　　后来中央鉴于该制度的缺陷,准许高等法院院长列席省政府会议,但不过是中央的一纸命令,并没有在行政法或法院组织法中有所规定,且仅限于列席,并不是对一切提案都有发言权和表决权。

　　此命令未起到实质作用,各省经费还是不能十足发放。

　　由于司法经费要仰仗地方行政,中央司法行政当局委派高院院长,竟然要看地方行政长官的脸色行事。

　　由于司法经费的增减,普遍受到地方行政长官意志的影响,高院院长的职位,也视他们与行政长官的交情而定,以致各省司法机关之长官罕有不迁就省政府之财政等机关者。

　　盖非如是,则司法机关无以维持也。

　　各省高等法院院长之去留,不以学识经验为标准,而以与省府当局之有无渊源为断。

　　其与省府当局有渊源者,纵无学识经验或完善人格,司法行政当局亦不敢轻予更调也0。

　　|司法经费支出机制的不健全,制约司法独立,由此可见一斑。

　　司法经费的短缺,严重阻碍中央及地方法院的建制。

　　国民政府定都南京,实行五权0政治,1928年冬,颁布的司法院组织法就规定,在司法院之下,设立行政法院,与司法行政部、最高法院公务院、公务员惩戒委员会并列。

　　1931年11月20日,颁布5行政法院组织法6,其他3个机关都相继建立,惟独因经费及法庭问题,行政法院历时4年,至1933年初尚未建立起来。

　　地方法院的筹建步伐也受经费短缺的滞碍。

　　南京国民政府时期,司法体系由四级三审制改为三级三审之后,本应马上建立高等法院及地方法院,使人民不致因距离法院太远,而受时间上的耽误和经济上的损失。

　　司法行政部在1933年年度工作概要中,已有添设高等法院分院及地方法院的计划,但要实现这项计划,经济问题仍是首要问题。

　　以当时司法行政部的财政情况而论,除了勉强将各省分院略为增设外,添设地方法院,短期内难以实现,全国由县长兼理司法的还占90,社会各界明知县长兼理司法的种种弊端,但面对经费拮据,也无可奈何。

　　即使是法收工作做得较好的江苏省,各地法院的建制也很不平衡。

　　如位于数省通衢的苏北重镇徐州,自1914年裁撤法院后,司法事务归并到各县兼理,此后的20多年中,社会人士对于法院几乎忘却,民刑事上诉人,均要赴江南上诉,长途跋涉,时间经济,均感困难,因此受怨抑不能伸雪者,不知凡几0。

　　南京国民政府建立后,决定在徐海之间设立法院,讨论了多次,因经费与院址没有着落。

　　一直拖到1935年1月1日,才开设江苏高四分院,附设地方法庭,此为徐海间唯一之司法机关,亦徐埠新兴事业之切要事业0。

　　从这时开始,1935年1月前,上诉苏州高院交高四分院审结,上诉到江宁地方法院的未结案子,交高四分院地方庭审结。

　　分院成立时,刑事上诉在押人没有看守所收容,暂时寄押在铜山县府看守所,后因人犯日多,才收买一家民房60多间,稍事修饰,即成为看守所。

　　三四百名在押人拥挤在这些民房中。

　　按照1935年7月1日实施之法院组织法的要求,铜山县应按时成立地方法院,但为经费所限,规定地院人员及检察官等,均由高四分院人员兼任,因此两级法院实际同设于一处。

　　司法经费都是按司法事务的多少、编制员额的计划预算的,其他机关经费减少后,可以通过裁员减支,弥补不足。

　　司法人员定编定缺,不能裁减,所有人员薪金只能在原有基础上,不断折扣。

　　加上要维持工饷,保证囚粮,必须从司法经费中提补,所以司法人员的薪金所剩无几。

　　如河南省1935年改行三级三审制后,虽然增设了第三高等法院一处,淮阳地方法院一处,及许昌等5县的县法院改为地方法院,经费却丝毫没有增加。

　　全省的司法经费每年共计130多万元,司法收入每年只有30多万元,除解部印纸、状纸工本及划拨省库补助司法经费外,呈准留院的补助费每年才12万多元,用来增加薪金、增加员工根本不够。

　　1936年司法人员照例晋级加俸,并不能实支。

　　连分派到河南的候补推检所需津贴,都无款可发。

　　除60元以下的职员薪金十足发给外,高级职员按俸薪多少,确定折扣的多少。

　　本来拟按八成半折扣,但除去种种捐款,及河南的善后工程,规定公务员薪金都要提成储蓄,实际所得,不到六成。

　　多数地方法院由于条件简陋,人才奇缺;即使原有的司法人才,也因法院经费不继,跳槽改行。

　　如1930年期间,北平法院薪俸尚有7成,天津法院仅有5折,素日稍负时誉之推检,均改就律师生业,不愿更为五斗米折腰0。

　　有的则想方设法,异地调动边远贫瘠省份的法官请求调往内地;内地省份的法官,请求调往江苏、山东;江苏、山东的法官请求调往上海,影响了司法队伍的稳定及政府司法机器的正常运转。

　　1936年,政府才开始在全国普遍建立县司法处计划,逐步把县级审判权与行政权分开。

　　所有经费均由省库负担,司法行政部甚至下达死命令纵为事实所限,经费不能多增,亦必依照该条例5县司法处组织暂行条例6如期改设县司法处,以期审判官之职权独立,待遇提高,藉符中央逐渐改革第一审机关之立法精神。

　　可是这次改革,也仅做到审判权与行政权的分离,即司法处审判官掌理审判,县长仍兼掌检察职权及县级司法行政权,检察权和行政权依旧合二为一,其弊病显而易见,政府却无力彻底变更。

　　有的原来就偏少但已改设的地方法院,竟因经费短绌,不得不停办。

　　如至1936年,福建南平、仙游、福清、连江、福安、长汀等地院,及同安等8个司法公署,因省财政厅已不发给经费,各院经费没有着落,先后停止办案。

　　加上地方不靖,省财政竭蹶,即使依照预算,省财政还是不能按月照给,法院人员的薪水已到了不能再欠的地步。

　　内地或边远地区的省份,地方财政本来就基础不厚,碰上天灾人祸,更是入不敷出,司法经费难以保障。

　　有的省份司法经费,本身就不能十足发放,还要用于政府其他开销。

　　如江西省的经费,在国民党中央剿匪0期间,尤感窘迫。

　　1932年度,仅640,000余元,还只按七成发给。

　　到1933年度,虽然增加了79,000元,又因坐扣两成协助剿匪捐0,等于在七成之外,再减去二成,司法工作更难支持。

　　各院职员一边要协办剿匪0工作,一边要坚持办案。

　　省府考虑司法人员不能枵腹从公,只好增加补助费,以济生活所需,但也只能按八九折发给薪金。

　　由于经费关系,江西高院及两座新监及南昌看守所房屋,均年久失修,行将倾圮。

　　1935年,拨出一点费用稍加整修,才无碍观瞻。

　　南京国民政府时期,司法经费在省库拨付时,筹划不能统一,深受地方行政牵制;改由国库拨付后,适逢国难当头;抗战胜利后,又值恶性通胀,政府始终没有找到弥补经费短缺的良策。

　　司法经费的不足,迫使一些地方法院在开辟财路上大动歪点子0,要么以罚代法,如绥远各县司法公署,经费分文无着落,专恃罚款开支,每一案件,非罚锾不可;要么捏造名目,乱征法收者有之。

　　各级司法人员,薪少事多,生计本已艰难,如果品行不端,无疑会利用经费管理体制上的漏洞,上下其手,弄法害民,严重败坏司法风气。

　　因此,南京国民政府时期,司法独立始终缺乏厚实的经济支撑,经费问题既是制约司法改革的瓶颈,也是司法腐败的渊薮之一。

　　在这种大气候下,欲求司法官脱离行政束缚,保持独立办案姿态,养成独立不羁精神,何从谈起!

司法改革,离不开足够的经济保障;司法独立,司法机关必先有独立的财政支配权。

　　南京国民政府时期,司法改革缺乏厚实的物质保障,导致司法机制难以正常运行,引发诸多司法弊端。

　　当今社会,这一问题并未得到根本解决。

　　司法机关缺少独立的财政支配权已成为司法独立的一大障碍,更不用说还有其他诸多掣肘因素。

　　正如有学者指出的那样我们长期以来将司法机关置于同级党政机关的领导和控制之下,所谓-人财物都要仰赖同级党政权力,在这种情况下,欲令法院独立审判,岂非强人所难?

加快司法改革,实现司法独立,防治司法腐败,避免再现南京国民政府时期的司法弊端,必须切实处理好经费的筹划管理与司法改革的关系。