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对中小城市城中村改造路径的思考
对中小城市城中村改造路径的思考
——基于对河南省新乡市牧野区三村的走访调查
摘要:
“十二五”规划纲要明确提出要积极稳妥地推进城镇化建设。
作为城镇化进程中的特定历史阶段的产物之一——城中村,对其改造迫在眉睫。
有效解决城中村的改造问题,对于打破城乡二元结构,实现城乡一体化,进而推动整个区域的经济发展至关重要。
本文以河南省新乡市牧野区的茹岗、杨岗、尚庄三城中村为例,通过实地走访调查,总结其各自改造的发展现状及特色并对今后展开的城中村改造进行思考与探讨。
关键字:
城镇化城中村发展现状改造路径
ThoughtonTheReconstructionPathofUrbanVillagesinSmallandMedium-sizedCities——-BasedontheVisitandSurveyoftheMakinoDistrict,Xinxiang,HenanProvince
Abstract:
TheTwelfthFive-YearPlanclearlyputsforwardtopromoteurbanizationactivelyandsteadily---Urbanvillage,asoneoftheproductinthespecifichistoricalstageintheurbanizationprocess,itstransformationisimminent.Solvingtheproblemofthetransformationofurbanvillageeffectivelyiscrucialtobreaktheurban-ruraldualstructureandachieveurban-ruralintegration,thuspromotingthewholeregionaleconomicdevelopment.Inthispaper,takingthethreeurbanVillagesofRuGang,YangGang,shanghaiinginMakinoDistrict,Xinxiang,HenanProvinceasexamples,throughfieldinvestigations,wesumuptheirrespectivedevelopmentstatusandcharacteristicsofreconstructions,furthermorethinkingandexploringtheprospectivereconstructionofurbanvillages.
Keywords:
Urbanization;UrbanVillages;DevelopmentStatus;Transformationpath
一、中小城市城中村改造的历史机遇
2011年3月15日,国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第四次会议上做的《政府工作报告》中指出,“十二五”时期我国城镇化的主要目标和任务是积极稳妥推进城镇化,使城镇化率从47.5%提高到51.5%,完善城镇化布局和形态,不断提升城镇化的质量和水平。
2005年我国城镇化水平还在43%左右,回顾整个“十一五”期间的发展,我国农村城镇化建设已取得了喜人的成绩。
若要在“十二五”期间依然保持城镇化良好的发展势头,达到预期目标,就必须扫清城镇化前进路上的任何障碍,因此,对于城中村的改造势在必行。
何谓城中村?
综合来说,所谓“城中村”就是指在繁华的城市里或城乡结合部,那些没有或只有很少农田,村民基本不务农,村民部分甚至全部转变为城市居民,但依然保留农村管理体制的社区,也被称为“都市里的村庄”。
随着经济的发展,城市不断向外扩张,原本处在郊区的农村便被吞并入城市扩张的新版图之中。
然而这个并非是精嚼细咽、逐步消化的过程,而是囫囵吞枣般急于求快的变化。
政府没有认真将城乡二元结构体制中的土地管理、户籍管理等问题予以解决,促进城乡一体化发展。
同时在对农村的城市化开发过程中,政府、开发商、村民都从各自的利益角度出发,保求眼前利益的稳定,在选择及投资最小的方案上,三者默契的达成了一致,即开发村庄以外的耕地。
这样郊区农村逐渐被周边发展起来的现代化建筑包围,自身依旧保持原先的较落后状态,不和谐地处在城市中,形成“城中村”。
图1
作为中部崛起的重要省份,河南省农村城镇化水平还很低,面临着旧的城中村改造与新的城中村不断形成的挑战。
近年来河南省的城镇化进程进入了历史最快时期,城镇化建设取了不小的成绩。
2007年10月8日河南省政府召开全省城市发展与管理工作会议,明确了今后5年河南省城市发展与管理工作的主要目标:
全省城镇化年均提高1.5%以上,2012年达43%以上,中原城市群城镇化率达51%以上。
当然要达到此目标,离不开全省城市的城镇化水平的整体提高。
由专业人士进行的因子分析法分析河南省农村城镇化水平得出:
郑州排名第一。
这必然与其身为河南省省会又是中原经济区领头城市的优势地位分不开。
由于对于郑州市城镇化及城中村改造的研究较多,本文将不加赘述。
位于郑州市北面,同样处于中原区经济带上的新乡市,其排名暂列第八,但从其毗邻郑州市的优越地理位置加之其较高的对外开放程度来看,新乡市城镇化具有较大的发展潜力及典型的示范作用。
因此本文将重点介绍新乡市牧野区三村在新一轮改造前的发展状况及特色,并对其改造路径做相关思考与探讨,以供各位学者参考。
二、新乡市三个城中村发展路径探析
新乡市市长李庆贵在2011年3月17日召开的新乡市第十一届人民代表大会第三次会议上做的2011年政府工作报告指出:
过去五年,新乡市统筹城乡发展实现破题,整体形象明显提升。
城镇化率达42.76%,高于全省3.2个百分点,成为全省统筹城乡发展的试验区。
新乡市牧野区茹岗、杨岗、尚庄三个城中村就是在这样的背景下开始了它们新一轮各具特色的城中村改造进程。
(一)茹岗的发展现状及路径分析
1.发展现状
茹岗面积1002亩,人口1.2万余人,是河南省新乡市北郊一个城中村改建的社区,可谓一个典型的城中村。
目前该村下辖企业4家,其中千万元以上企业3家,服务型个体商户189户,主要产业有物流配送、机械加工、纸箱包装、旅馆餐饮、房屋租赁等。
早在20世纪90年代该村依托新飞集团,搭车挂靠,办起多家企业。
该村集体经济基础较好,但当时因村上派性严重,自1997年后的很长一段时间长期上访人数不断,集体企业滑坡,村民思想也较混乱。
自2008年10月,企业家出身的张春兰当选第六届村委会主任,并于次年2月当选村支部书记后,茹岗开始并一直保持着健康发展的良好势头,在最近新乡市基层党组织和共产党创先争优活动中更被誉为是发展增速的典型。
近三年来,在以社区党总支书记、居委会主任张春兰为核心的领导班子的共同努力下,茹岗在经济社会各方面都取得了新的突破式的发展。
(1)经济方面
近两年来,两委干部带领党员群众大力发展集体经济,兴办特色产业,走共同富裕道路。
重点表现在三个方面:
一、抢抓机遇,投资近3000万元,建成年交易额4.5亿元的豫北农副产品茹岗物流配送中心。
该中心主要经营蔬菜、水果批发,已成为豫北地区最大的物流集散基地,月交易额3750多万元,安置本社区劳动力100多个,同时也为社会提供就业岗位5000多个,带动了周边相关产业的发展。
更为重要的是,随着市场的不断规范和完善,它将为茹岗经济的发展和群众生活水平的提高奠定重要的基础。
二、按照专业分工、现代企业管理的要求对茹岗集团进行体制改革,推动茹岗集体企业经济的快速发展。
如2010年纸箱厂实现产值3180万元,比2009年增长26%,利税323万元;2010年冲压件厂实现产值1163万元,比2009年增长58%,利税91万元。
三、计划5年投资19亿,高起点、高标准规划推进1000亩茹岗工业园区规划建设。
这也是茹岗继2010年实施茹岗物流配送中心之后的又一重要工程,是新乡市重点建设大项目之一。
建成后,园区可容纳100家左右的中小型经济实体,创造5万个就业岗位,产值可达到80亿—100亿元。
此外环境优美、富有现代化气息、各种基础设施、文化体育设施齐全、整齐漂亮的城中村改造项目也正在进行中。
(2)在社会民生方面
两委干部带领广大党员也做出了不菲的成绩。
重点可分为四个方面:
一、关注社区老年人生活。
如,开展高寿老人生日送祝福活动;实施老年人退休金递增机制(2009年老年人退休金发放50多万元);于2011年起对茹岗老人实行“三免费”政策(免费体检、免费洗浴、免费理发);组织老年人到外地参观学习等。
丰富了老年人的生活,开阔了其视野,增进了健康。
二、开展文明社区建设。
免费发放社区月报《茹岗新风》,让外界了解茹岗发展和两委工作的同时,也为群众搭建了一个学习政策、了解信息、参政议政的平台;编纂茹岗村史,挖掘茹岗历史文化,推动了茹岗文化的发展;另外投资50万元建成茹岗文化广场,为群众提供了活动场所,丰富了他们的精神文化生活等等。
三、关注民生。
在积极落实国家各项优惠政策的同时,茹岗建立了服务中心,将党建、计生、劳保、综合治理等纳入其中,方便群众办事,提高工作效率。
另外在坚持大学生奖励基金的发放、修路、对网线进行改造、方便群众用电等方面的工作不曾中断。
四、加强平安建设。
建设茹岗社区监控中心,监控点72处;妥善处理矛盾,2010年全年无上访案件;完成从全国到省市区的各项迎检工作,并获得各级荣誉多项。
这些都使茹岗的关注度明显提升,2010年全年被省、市新闻主流媒体采用稿件就有62篇。
2.基层党组织主导型改造路径
2009年以来,茹岗一直保持着健康发展的良好势头,不断地创造着一个又一个佳绩。
通过实地调查和所掌握的资料,我们认为茹岗发展路径的特点抑或是成功之处在于他们始终坚持把党的建设与推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众、加强基层组织建设相结合,不断增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力,使社区三个党支部、61名党员成为推进茹岗科学发展的先锋和重要力量。
可以说,在经济社会各方面又好又快发展的背后是书记、主任张春兰的坚强领导,是广大党员对于党建新路的不懈探索与创新。
近三年来,茹岗主要通过“六个结合”,即:
坚持把完善党的领导体制与健全科学民主决策机制相结合;坚持把加强党组织建设和提高经济发展能力相结合;坚持把加强党组织建设与改善民生发展水平相结合;坚持把党组织建设与储备人才资源相结合;坚持把加强党组织建设与民主考核评议相结合;坚持把加强党风廉政建设与健全防控体系相结合,有力地促进了党的建设与和谐幸福新茹岗建设的有机融合,使二者相互促进,有效提升。
2009年以来,茹岗结合农村工作实际,实施了以健全党组织责任组织网络为起点,以创新党组织服务机制为重点,以强化党组织整体核心功能为目标的“强基富民”工程,有效增强基层党组织的凝聚力和战斗力。
这其中“党建网络”工程的实施,为茹岗近年来的发展做出了很大贡献,它同时也是一次提升农村基层党组织科学化水平的有益探索。
首先,针对先前党支部领导核心地位薄弱、党员队伍老龄化、党员分布不合理、党员发挥先锋模范作用不明显的特殊情况,茹岗村党支部在2010年3月建立组织网络,明确提出要把健全全党组织网络责任体系作为党建“强基富民”的基础工作来抓。
这是一个两委班子责任网络。
党支部明确把13个村民小组、1个集团企业、1个物流市场、1个租赁出划分为4个责任区。
支部书记、村委会主任张春兰任第一责任区责任人,其他党支部委员担任其他三区的责任人,责任区成员包括村委会成员、在职党员和六名党员,各责任区分包三或四个村民小组,具体落实责任区“八包”的基本任务,“八包”即包解决家庭困难、包化解矛盾纠纷、包解放群众思想、包发家致富项目、包提高就业技能、包维护社会稳定、包带动团结群众、包营造和谐氛围。
这样的责任区组织网络工作体系,一方面强调在党支部领导下,村两委干部共同参与责任区工作,党支部不包揽村务管理的全面工作,只是及时纠偏,引导村委会干部正确行使职责,主动参与决策,提出建议,配合实施;另一方面又按照“强化组织功能、细胞激活”原则,建立党的基层组织覆盖网络。
将分散在全村的24名有能力的党员,按照行业性质和居住区域等情况划分进入到4个责任区,针对党员发挥作用难的情况,明确其身份,安排他们到各责任区参加活动、开展工作。
此外为了规范组织行为,茹岗村党支部先后建立党员干部联系点制度、定期分析党员思想动态制度、民主评议党员制度、班子成员述职述廉制度、联系服务群众制度等,形成了规范化、制度化的组织管理体系。
其中的较为突出的党员干部联系点制度要求每名党支部成员联系一个责任区,一旦责任区农户发生纠纷,联系区党员干部要立即赶往第一现场,将矛盾化解于萌芽状态,力求实现家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出责任区、大事不出村,矛盾不上交,更好地为经济发展服务。
其次,为了提高党组织的凝聚力和战斗力,茹岗村党支部坚持以人为本,维护群众的切身利益。
从政治、经济、文化等多方面强化党的组织功能。
在经济建设方面,发挥引导监督功能,为本村经济发展提供坚强的政治保证。
村党支部着力引导党员干部践行“四个结合”,即把自身发展与集体发展结合起来,把个人富裕同集体富裕结合起来,把发展集体经济与兼顾注重民生结合起来,把遵守国家法律与发扬社会主义道德结合起来。
为了使“四个结合”落到实处,党支部先后分层次对两委干部、全体党员、全体村民代表进行思想政治、法律法规、科技知识和团队精神培训,并经常开展专题学习和民主讨论,查找不足,理出谋划经济发展的新思路,解决壮大集体经济、农民增收的问题。
这些工作一方面促进了茹岗各方经济的发展,同时又通过民主评议两委班子、两委干部和党员活动,起到了量化目标、增加压力、明确目标、激发动力的作用。
在社会民生方面,发挥利益协调功能,维护群众的合法权益。
针对村民反映民意渠道不畅,村务管理水平不高的现象,村党支部在规范分包责任区“八包”的基础上,同时推行“七个一”一线工作法,即民情在一线掌握、认识在一线提高、感情在一线交融、素质在一线提升、作风在一线转变、问题在一线解决、先锋在一线体现。
做到凡涉及群众利益,涉及经济发展的项目建设,要做到公正科学决策,依法合理予以解决,较好地维护了群众的利益。
此外,在文化生活方面也注重发挥引领作用,利用自身的政治优势,在全村大力发扬先进文化。
一方面坚持创办村级月报《茹岗新风》,倾力打造勤政爱民的党建品牌。
另一方面制定茹岗居民公约、居民文明手册,大力倡导社会公德、家庭美德、职业道德,组织展开多项茹岗群众性精神文明创建活动。
努力为茹岗经济社会发展营造良好的社会环境。
茹岗城中村发展路径中最突出的特点就是注重把党建工作和其他各项工作有机地结合。
他们以党建为龙头,以维护群众利益为重心,以加快经济发展为重点,充分发挥党组织坚强堡垒和广大党员的先锋作用,使党组织成为经济发展的促进者、社会进步的建设者、群众利益的代表者。
这个过程中既推动了茹岗经济社会的健康发展,又增强了党组织的创造力、凝聚力和战斗力,从而又巩固与扩大了党的执政基础。
虽然目前茹岗的发展已经取得了较大的成绩,但发展改造仍处于攻坚阶段,还存在一些亟待解决的问题,如还未形成带动社区经济发展的支柱产业和特色经济;建成的茹岗物流配送中心有待于继续规范,且迫切需要做大做强;党员群众的整体素质还需要提高;距离先进村的差距还有很大等等。
同时,如何有效巩固现阶段的发展成果,确保茹岗各项建设的可持续发展,也是摆在茹岗两委领导班子面前的重要课题,需要进一步解放思想,在未来的发展规划中逐步完善。
(二)杨岗两次城中村改造中的机遇与问题
1.20世纪八九十年代的初次城中村改造
虽与茹岗相邻,但杨岗结合本村村情,走出了一条与茹岗不同的适合自己的发展路子。
占地296亩,拥有780户居民的杨岗通过村委会改制,是以公司形式发挥原村委会职能,管理本村事务的。
20世纪八九十年代,不少地方掀起了城镇化的浪潮,随之而来的是农业户口向非农业户口的转变。
一旦成为城市居民,就会享受到城市人的福利待遇,这正是每个农村人所向往的。
处在改革大潮流中的杨岗,为顺应时代发展要求,加快自身的城镇化进程,解决当时人多地少的矛盾,实现土地资源的集约利用,也实行了农转非的改造。
通过将本村村民的户口转为了非农村户口,村委对土地享有的集体所有权收归为国有,改善了相当一部分人的住房条件。
但由于社会经济环境的影响,九十年代初期,这次改造就被迫中止了。
在20世纪八九十年代的城镇化浪潮中,上级政府主要通过各级计经委协助改造村进行改制。
典型做法是将村委会以公司形式组织管理,以期在经济上带动村民致富。
杨岗村委会组织创办的古龙实业公司就属此类情况,它通过对被征收的农用地进行合理开发利用,开辟了古龙市场,以发展二、三产业为主。
其设下的分公司利用招商引资,将当地的人力资源优势转化为经济优势,缓解了本村的就业压力,同时将盈利的部分资金用于村民的社保和福利事业。
例如为每一位达到一定年龄的老年人提供每月230元的生活补贴,保障了老年人的生活等。
据了解,每逢过年过节,村委代表会亲自送粮油到村民家中慰问,将温暖送至每家每户。
然而,这次改造并不彻底。
原来的村民经过农转非的户籍改造后,几乎全部转为城市居民,但改变过户籍的杨岗人并未完全融入城市生活,为城市所接纳。
他们没有享受到与城市居民同等的社会保障,加之受教育程度相对较低,在城市中生存明显处于弱劣势地位。
而上级政府在社区规划名称中仍将杨岗视为农村,使杨岗处在了一种非城非农的尴尬境地。
杨岗初次改造之后所沿用的公司制管理形式在带来积极效应的同时,在发展中也逐渐显现出了许多弊端。
首先,权力过分集中,不利于发挥民主。
党支部书记作为古龙实业公司的总经理,统管一切事务,下设的各个部门也完全按照公司的模式进行组织管理。
村委领导班子的换届选举中,实际的参选者均为公司的职工代表,并无从全体村民中产生的代表。
选举过程不公开、不透明,缺乏民主。
其次,这种管理模式下,信息交流多限于本公司内部,高层与普通群众间缺乏沟通。
据村民介绍,他所知的杨岗已有8年未开过村委会。
上级政策的传达是否通畅、落实是否到位,我们不得而知。
沟通的缺乏不利于民情民意的通达,既可能造成群众与村干部之间的矛盾加深、延缓干部的工作进程,也不利于村领导做出科学合理的决策,维护村民的利益。
再次,由于公司的管理形式主要是以盈利为目的的,所以为了实现土地更大的经济利益,村委会可能会牺牲相当一部分人的合法利益。
据了解,拆迁改造后的房屋置换中忽略村民的院落面积,造成置换的不均等,已引起了一些民众的不满。
村委会在有关拆迁补偿问题上还需要与村民做进一步的沟通,以期最终达成一致意见。
2.正在进程中的第二次城中村改造
如今的杨岗作为另一类典型的城中村,同样面临着诸如社区管理混乱、房屋密度高、采光通风条件差、村民居住环境恶劣、基础设施和公共配套设施落后等一系列问题。
伴随人民生活水平的提高,人民要求改善居住生活条件的呼声也越来越大。
为了顺应这个发展趋势,国家十二五规划已将推进城镇化建设放到了重要的地位,即在科学规划,严格管理条件下,促进城镇健康发展。
在此大环境下,杨岗迎来了新一轮的城中村改造过程。
这次的改造按照“住宅安置为主,货币补偿为辅”的原则,在有合法宅基地的基础上进行拆迁安置,较大程度上保障了群众的切身利益。
地方政府按照1:
1的比例为村民置换新房,并且对不同建筑材料的房屋实行不同标准的补偿。
这既兼顾了灵活性、原则性,又最大限度的满足了人们的需求,平抑了群众的不满情绪。
当然,若政府在拆迁宣传过程中能多与群众沟通,按照以人为本和公开、公正、公平的原则大力推行“阳光拆迁政策”、“阳光拆迁评估”、“阳光补偿安置标准”,有针对地实施优惠政策,群众对政策的落实就会更有信心,“钉子户”现象就不会存在,杨岗城中村改造也能顺利推进。
村民的合法权益能否得到保护,村民的收入和生活质量能否得到提升,对于城中村改造能否顺利进行至关重要。
从杨岗的城中村改造中,笔者还发现了其他一些村民十分关注的问题,比如杨岗老年人的养老生活保障落实问题,村民的文化生活建设问题等,这些都亟需政府在改造中拿出有效措施予以解决。
杨岗,经过20世纪八九十年代的初次农转非改造,正在准备通过新一轮的城中村改造,继续构建自己的城市梦。
这种公司制的管理组织形式是杨岗在初次城中村改造中所形成的特色,被寄予了全体村民的无限期望。
事实上,不论是公司分属下的二、三产业部门,还是形成特色的市场街,都曾在一定程度上拉动了当地的经济增长,促进了当地村民的就业。
公司通过经营所得分配给村民的福利,也有效缓解了贫富差距所造成的社会矛盾。
但需要指出的是,杨岗村委会在带领群众致富的同时,与基层群众的沟通交流还比较欠缺,损害群众利益的情况也时有发生。
如何实现杨岗民主法治与经济建设二者的协调发展,杨岗村民向城市居民转化的平稳接轨,切实维护群众的根本利益,成为在今后发展中需要村委会着力关注并切实改进的重要方面。
(三)尚庄村的发展现状及改造路径
1.发展现状
尚庄村处于新乡市东北郊,南接河南师范大学,北临北环路,现有农户213个,人口750人,集体公有土地647亩。
尚庄村的城镇化道路在中小城市郊区城中村的改造中具有普遍性。
这种类型的城中村土地制度仍保留着自20世纪80年代以来我国大陆广大农村所普遍实行的家庭联产承包责任制。
如果单从其土地运营机制上来说,它并不属于严格意义上的城中村,农民不仅保留其居住的宅基地,还保留有大量耕地。
由于存在城镇土地制度和农村土地制度以及相对应的国有土地所有权和集体土地所有权这种差异明显的二元结构,使得城市在扩张过程中选择绕开村落这样的迂回发展思路,形成了城市包围下的孤岛,尚庄村就是这种类型城中村的典型代表。
大棚蔬菜种植和养殖业是尚庄村的特色产业,也是村民的主要收入来源。
大棚蔬菜主要供给城市居民的日常蔬菜消费,受近年来蔬菜价格攀升的影响,蔬菜逐渐成为村里耕地的唯一经营目标,而粮食等其他农产品村民则需到市场上购买。
村里的养殖业以养猪为主,统一销售到香港、上海等地,历史已达十年左右。
在剩余劳动力安置方面,随着北环路附近的几家纺织厂因经营不善相继破产,附近企业吸纳劳动力情况并不明显。
然而村里平均一户人家至少有一人在市区工作,加之村里蔬菜种植利润相对较高,目前人均年收入大多在万元以上,也因此村民外出打工者较少。
在村容村貌方面,因蔬菜种植为该村支柱产业,耕地为其基本生产要素,按人口多少来分配土地,村集体内部贫富差距较小。
全村每家农户均建有二层独立小院,排列紧凑有序。
随着村村通工程的完工,村容日趋整洁,但基础设施配备还有待进一步完善。
在文化教育方面,为鼓励乡村出高素质人才,村集体建有大朱庄小学,并对于考上大专以上院校的学生有不同层次的奖励,以此营造尊重教育的良好氛围,引导农民不断提高自身素质。
正是由于近年来所取得的这些发展成果,尚庄村已成功申报“市级文明村”,并在积极筹划创建“省级文明村”。
2.郊区城中村的改造机遇与路径选择
尚庄村北临北环路,南接河南师范大学,西靠学院路,将被囊括为新乡市东北部化学—物理工业园区经济带规划范围内。
为了扩大新乡市东北部经济带的影响力并增强其经济实力,新乡市政府先后出台46号和64号文件,对城中村改造做出具体部署。
随着新乡市“加快城镇化进程、推进城乡建设三年大提升”行动计划的实施,尚庄村的城中村改造方案也被村“两委会”提上了议事日程。
优越的区位优势加上政府的政策支持为村集体的改造工作增加了得力筹码。
在对尚庄村村党支部书记兼村委会主任王书记的采访中,我们了解到,尚庄村的城中村改造将采取政府、开发商与村集体共同合作的方式,政府提供政策上的支持,开发商解决资金问题,而尚庄村则通过其大量的土地等生产要素在合作中赢得发言权。
目前选择合作的开发商是位于宁波市的国骅集团,该开发
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