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论继续完善我国的选举制度
论继续完善我国的选举制度
内容提要本文在回顾我国选举制度发展历程、总结经验教训的基础上,针对目前我国选举理念与制度的缺陷,分析原因并提出可行性对策,对继续完善我国的选举制度进行了一番思考。
选举是发扬民主的重要形式和渠道。
毛泽东指出:
“历史给予我们的革命任务,中心的本质的东西是争取民主。
”邓小平提出了“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化”的论断。
①党的十七大指出:
“人民民主是社会主义的生命。
”可以说,我们党执政的实质就是牢牢把握住民主最为本质的东西——人民当家作主。
人民当家作主的最根本、最重要的是掌握国家权力,这是最大的民主。
改革开放三十年来,我国选举制度进行了重大改革。
实行改革开放的基本国策,确立走向市场经济的康庄大道,坚定不移地实施依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,是我国选举制度不断改革和完善的经济、政治根基和前提,并且决定了改革和完善的主要方向是不断扩大社会主义民主。
现代意义上的选举,是指“具有选举权的公民,根据自己的意志,依照法定程序,选出国家权力机关代表和国家公职人员的行为”。
在当代各国普遍承认和倡导的“主权在民”的理念推动下,优良的选举便不仅仅是实现民主政治的一种程序和手段,更是一种集合民众呼声的公共选择,一种顺应历史发展规律的价值追求。
我国既有的政治文化中缺乏现代民主的内生土壤和选举传统,选举现代化才刚刚起步。
在追求中国特色政治发展道路上,如何继续完善现有的选举制度,走出属于自己的优良民主模式,仍是我国民主政治发展过程中不可规避的重要话题。
一、选举制度概述
(一)选举制度的概念
“选举制度是指关于选举国家代表机关代表与国家公职人员的原则、程序与具体方法的各项制度的总称。
”其内容主要有:
制定选举工作实施方案,确认选民资格,划分选区,组织选民正确行使选举权利,确定候选人的标准及其产生,确定当选标准以及处理选举舞弊与选举诉讼等一整套选举工作方面的运行机制和工作程序、方法和各项规定。
在我国,按照选举制度主要是选举产生各级人民代表大会代表、中华人民共和国主席、副主席、省长、副省长、市长、副市长、区长、副区长、县长、副县长、乡(镇)长、副乡(镇)长、各级人大常委会组成人员、法院院长、检察院检察长等。
选举制度是民主政治发展的必然结果与标志。
(二)选举制度应遵循的基本原则
1、普遍性原则
普遍性原则,指公民参加选举的范围和比例,有无对选举权的各种资格限制。
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第三十四条规定:
”中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。
”
2、平等性原则
平等性原则是法律面前人人平等原则的具体体现,反映了民主的性质。
选举权平等的基本含义是:
每一选民在一次选举中只能有一个投票权,不能同时参加两个或两个以上的地方的选举,不充许任何选民有特权,禁止对选民投票行为的非法限制和歧视。
3、直接选举和间接选举并用的原则
选举方式的采用取决于一个国家的实际需要与具体条件。
《宪法》第九十七条规定:
“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;县、不设区的市、市辖区、乡、民族镇的人民代表大会代表由选民直接选举。
”
4、差额选举原则
实行差额选举是指候选人多于应选人名额的一种选举方式,它是民主选举的基本原则之一。
5、秘密性原则
选举的秘密性原则是指投票人在选票上不签署自己的名字,按照自己的意志选举国家立法机关的代表和国家行政官员的和种投票方式。
《选举法》第三十六条规定:
“全国和地方各级人民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方法。
”
二、我国选举制度的历史及现状
(一)我国选举的发展历程
我国现行的选举制度是从新民主主义革命时期革命根据地的选举制度发展而来的,也是新中国成立以来的政权建设和选举经验的总结。
我国在民主革命时期逐步形成和发展起来的民主的选举制度,虽然无论在形式上还是内容上都还不够完善,但却都是从当时的阶级关系和具体情况出发,最大限度地发扬民主,团结和组织广大人民,为巩固人民政权和完成各个不同时期的革命任务服务的。
它所确立的许多民主原则为建国后建立更加完备的选举制度奠定了基础。
(二)我国选举制度的现状
1979年第二部《选举法》颁布以来,经过几次修改和补充,中国的选举制度在民主性、科学性、可操作性方面均逐步有了发展,人民行使国家权力也得到了充分保障,在以人民代表大会为根本政治制度的社会主义民主政治体制下形成了以人大代表选举和政权机关选举的政治选举为主体、居民选举村委会和居委会的社会选举为重要内容的,宏观民主与微观民主齐头并进、政治民主与社会民主协调融和的制度体系。
结合选举现代化发展的理论与实践,我国现行选举制度呈现出如下特点:
1、直接选举与间接选举相给合
作为民主的实现方式,直接选举是直接民主的形式,间接选举是间接民主的形式,直接选举是比间接选举更高程度的民主。
当前我国人大选举实行的是直接选举和间接选举相结合的方式,即县、乡级人大代表以及农村自治实行直接选举;而间接选举主要指全国人大代表、省级人大代表和设区市级人大代表,分别由下一级人民代表大会选举产生。
政权机关领导人则是由同级人民代表大会间接选举产生,也即我国的政治选举以间接选举为主。
2、等额与差额选举并存
等额选举与差额选举两种选举方式同样是民主不同程度的反映,和等额选举相比,差额选举更能保障选民的自由选择和真实意愿的实现,同时也能体现选举的竞争性。
我国实行以差额选举为主体、等额选举为补充的制度形式。
3、平等原则与差别条款互补
“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权”,我国公民选举资格受到法律的平等保护。
而且“每一选民在一次选举中只有一个投票权”,人民解放军单独进行选举,选举办法另订。
保证每一选民在投票时具有平等权利,而不受差别对待。
但在实际选举过程中,并不一定保证所有类别公民平等地获得代表的权利。
三、我国选举的理念与缺陷
(一)我国选举发展的本土特征
回顾历史,我国具有现代意义上的选举随着近百年来中国社会的巨大变迁,也同样经历了许多波折。
在我国传统政治文化体制机制环境中逐步发展起来的选举制度,具有鲜明的本土性特征,主要包括:
第一,起点和基础薄弱。
如果说优良或完善的选举制度应有经济、制度、文化等条件作为支撑,那么,我国现代选举制度的形成与发展不仅起步较晚,而且基础相对薄弱。
即使在民主法治日益完善的今天,我国选举制度也并不够成熟和完备,公民社会也尚在发育中,传统政治文化与机制对当代选举的负面影响还根深蒂固。
因此,走出具有中国特色的现代化选举之路,是完善我国选举制度、构建公民社会的当务之急。
第二,政策主导性强。
我国的选举多是自上而下践行的,即动员型或确认型选举。
这种选举模式在选举工作中具体体现为,选举动员工作做得越好,选民参加选举的热情越高。
然而,高参选率并不代表选民具有较高的参选意识,即主动确认自身公民身份并积极参与到选举中。
大部分人的选举行为还是一种政治动员的结果,这与选举本来的价值和宗旨相去甚远。
大量存在的、完成任务式的被动选举也很难选出真正合格和负有责任感的人民代表。
(二)我国选举存在的缺陷
1、直接选举的范围相对狭小
我国选举法第2条规定:
“全国人民代表大会的代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,由下一级人民代表大会选举。
”“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选举。
”这表明我国实行的是直接选举和间接选举并用的原则。
“人大代表多层次间接选举使我国先进的民主选举理论与落后的选举实践形成反差,我们的理论历来为我国的高度民主而自豪,而民主实践却没有跟上去”。
从实际情况看我国直接选举仅限于县乡两级人大代表,其范围过于狭窄,而间接选举范围过大。
而无论是直接选举还是间接选举,选民抱怨最多的还是无法了解候选人的具体情况,其知情权得不到保障。
选民在选举时只是听取有关候选人的介绍,在这种情况下选民选举代表具有很大的随意性,这严重影响了选举的质量和公正性。
2、城乡代表的比例差额不利于体现选举的平等性
我国现行选举制度规定农村与城市每一代表所代表的人口数比例为四比一的规定,与选举的平等性原则的要求仍然有相当的差距,直接损害了广大农村人民的基本平等的民主权利,是中国地域、身份歧视的严重表现。
3、选区划分随意性大
选区划分是选举的一个重要环节,也是被一般选民所忽视的。
中国选举法仅在第五章用两个条文简洁表达。
在选区的具体划分方法上,《人大代表选举法》第二十四条规定:
不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区,按选区进行选举。
选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。
这说明我国实行的是地域代表制,选区按地域划分。
候选人不一定需要是当地居民,选区划分随意性非常严重,这就极大的方便了各级官员当选为代表。
这种选区划分办法,加上候选人身份无限制,无异于给各级官员的顺利当选大开绿灯。
4、候选人的提名制度和介绍方式存在一定缺陷
虽然现行选举法第26条明确规定:
”各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。
选民或者代表10人以上联名,也可以推荐代表候选人。
”但在选举实践中;选民或者代表联名提名现象仍不常见。
并且,各政党、各人民团体提名的候选人的实际地位比选民或代表联合推荐的候选人高,一般还配合有组织工作和领导支持,这忽视了选民或代表选择的自由性和广泛性,更影响了他们联名提名候选人的积极性,使将选出的代表难以真正反映民情、代表民意,不利于发扬社会主义民主。
候选人的介绍流于形式,往往仅介绍代表候选人的职务和简历等基本情况,很少介绍代表候选人的道德和品行,政治文化水平,知政、参政、议政和督政的水平及作为代表应该具有的其他各种素质,因此介绍的很不全面,也过于空洞抽象,使得选民缺乏对代表候选人情况的充分了解,无法对代表候选人进行比较和选择,也在一定程度上导致了投票流于形式化。
究其原因,主要是介绍候选人这一环节缺乏具体严格的操作规程,方式单一,法律规定不明确,也缺乏有效可行的监督措施,因而导致过程过于简单化,进而有背严谨、公开、公平、公正之追求。
5、选举争议解决方式单一
在选举过程中,及时处理争议、维护正常选举秩序,具有重要意义。
我国目前对选举争议仅限于选民资格上。
选举争议的解决方式限于对破坏选举的制裁和申诉,除选民资格诉讼外,其它诉讼在我国选举法中没有依据。
现行选举法以及其他法律中关于选举诉讼问题的规定过于简略,很不全面,表现在对选举诉讼的范围规定过于狭小,只规定了选民资格案件的申诉、起诉、审理程序和破坏选举的犯罪案件,对于诸如选区划分、候选人提名、选民投票、当选计票等方面的纠纷和违法行为,则无明确具体的规定;而关于选举违法行为及制裁,则规定的过于概括,缺乏具体的程序性规定,制裁手段以及责任承担方式也过于简单。
四、我国选举制度的改革与完善
(一)当前选举程序规定中存在的不足
我国的选举法第二十九条规定,全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。
各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。
选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。
依照此规定,代表候选人都应由各政党、各民主团体等提出后,经过充分地酝酿、讨论和民主协商方能确定,在现实的选举活动中存在的参选指标、预留名额、当然代表等做法都有违法选举制度的民主性和科学性。
通过分析看出在当前选举程序中存在四个问题:
第一,我国公民没有独立提出作为代表候选人的权利,即如果某个公民个人有意向参选为人大代表,其只能通过外界或参与联名推荐,无法实现单独推荐自己为代表候选人。
这点不足直接导致部分人才的流失,及在选举中有失公平,给部分人通过贿赂等非法手段得到代表候选人资格提供了可能。
第二,对代表候选人没有建立相应的异议机制,我国现行选举法只规定了代表候选人的产生、确定、公布等程序,但没有规定选民对代表候选人资格提出异议的权利,这可能导致推荐的代表候选人背离其他选民意愿而无法处理的可能。
第三,预选程序的不确定性,缺少严格的程序指导。
同时关于预选程序我国的选举法中规定甚少,只能参照各地方的实施细则。
第四,没有建立候选人主动向选民介绍个人情况的机制,导致选民对代表候选人的了解甚少。
(二)制约选举的因素
我国公民社会尚未完全建立起来,公民选举训练还很不充分,现行选举制度弊端较多,直接选举的范围、对代表的监督和罢免等方面都存在着许多不足。
归结起来,有一层重要原因在起决定作用。
即为选民素质的培养和公民社会、法治精神的真正形成。
具体分析,我国选举制度发展的制约因素主要体现在以下几点:
第一,选民文化层次较低,权利意识十分模糊。
把民主搞好,从长远看就是要提高选民的文化素质,增强其权利意识。
知识层次低的选民在选举过程表现出的参与性,多数是出于从众或听命的心理反应,而并不是对选举内涵的真正理解,更非对选举权利的主动把握。
第二,制度设计不尽合理。
我国现行的选举制度对选举机构和选举操作程序以及选举过程中的救济等具体规定,还很不完善。
这些问题表现在选举细则中,即为规定模糊、权力失范,造成在选举过程中出现严重违反选举原则的行为。
第三,选民利益不受关注。
社会层面来看,缺乏足够的利益驱动,是人们对选举或政治改革兴趣冷漠的内在原因。
理论身上虽不能完全靠自身利益驱使来左右选举中的投票行为,但选民却不可能抛弃实际利益参与选举,如何平衡这两者的关系,锻造公民社会,培育公民精神和正确的选举理念是我国选举制度改革的关键。
(三)我国选举改革与发展的方向
伴随着社会群体利益的多元化,公民利益表达的愿望空前强烈,中国人民政治参与意识也今非昔比。
无论是基层选举,还是人大代表选举,公平、公正、公开的选举实践正展现出顽强的生命力。
然而,处于转型期的中国诸多社会矛盾积聚,民主法治尚待进一步完善,现行的选举制度也有很多需要改进的的地方。
要解决当前我国选举实践中暴露出来的各种问题,继续完善我国的选举制度,必须着眼于以下几个方向:
一是理念上的更新,要加快公民社会的培育和公民选举理念的发展。
选举是政治参与的核心内容,自觉的选举意识的存在标志着公民意识的成熟。
党的十七大报告强调:
”加强公民意识教育,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。
”因此,培育公民的选举意识,使其能够积极参与国家的政治活动,对政治行为进行独立、理性的思考,是我国进一步完善选举制度,以实践人民主权、维护人民当家作主地位的不二选择。
二是制度上的完备,健全和完善具有前瞻性且具备中国特色的选举规制。
选举现代化的实现需要合理、完备的制度保证。
分析我国当前选举制度中的种种不足及缺陷,在扩大选举范围、健全选举机构、科学划分选区等制度设计上还需做足功夫。
同时,进一步规范代表名额,缩小城乡差距,改进和完善候选人提名制度,引进竞争机制,都是加强选举制度建设、增强选民参与意识的有效途径。
三是充分的实践,要通过各种渠道,采取各种方式,推进公民对选举的认识、认知和认可,从而增强对国家和法治的认同。
选举制度的设计不可能解决政治选举的所有问题,因此只有在充分的实践中才能使制度更加合理化、科学化。
必须将选举的民主精神与实践相结合,不断完善我国的选举制度。
(四)完善我国选举制度的可行性建议
1、扩大直接选举的范围和层次
在多大范围内实行直接选举,是衡量一个国家民主发展水平的重要标志。
列宁说过:
“民主是大多人的统治。
只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。
只有根据选举法,由全体居民选出的委员会才是真正的委员会。
”②列宁还说过:
“从人民专制论的观点看来,首先必须切实保障充分的宣传自由和选举自由,然后召开真正全民的立宪会议,这个会议应当通过普遍的、平等的、直接的和无记名投票的选举产生,应当掌握全部权力,即完整的、统一的和不可分割的权力,应当真正体现人民专制。
”③可见直接选举原则是马列主义强调的真正民主原则之一。
直接选举是相对于间接选举而言的,两者的划分是以选举次数为标准的,前者是指选民直接投其所选候选人的票,候选人根据选举法规定,取得简单多数或者绝对多数票,就被认为当选,后者是指由特设的选举团来决定选举的结果。
④也有人指出,直接选举是指由选民直接投票选出代表或国家公职人员,间接选举是指选民将选票投给选举人,再由选举人投票选出议员或国家公职人员。
直接选举相对于间接选举而言,是一种直接民主,其民主形式更为完备,民主程度更高,间接选举是间接民主,民主程度相对较低,而且间接的层次越多,民主的程度就越低。
通过直接选举的方式,选民不必借助中介或代表,有利于表达真实的民意。
因此,进一步扩大直接选举的范围和层次,是实现人民利益,履行人民民主职责的必由之路。
2、关于公民选举权的规定与选举权定义问题
我国选举法第三条第二款规定,依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。
该规定一概否定了公民选举权与被选举权的可分离性,将二项权利的取得与消灭笼统结合在一起,导致部分公民本身虽然主体资格不适合当被选举人,但作为公民行使投票表决权的权利也一并被剥夺了。
比如罪犯被判处有期徒刑并附加剥夺政治权利,这类罪犯在一定程度上侵害了国家的公共安全,理应认定这种人在思想及素质上的不称职,不予作为被选举人参加选举自然说得通,但是我们应该说这类罪犯仍应具有参与选举其它代表的权利,仍具有参与表达个人意愿的权利。
因为选举权本身就是一个宪法权利,对宪法权利的剥夺对一个公民来说是一个相当严重的问题,直接关系到人权的维护与保障。
所以,在维护其利益的必然要求下宪法应该赋予其投票表决权才是法律价值追求的真正体现。
改进该项规定中的不足,在于将公民的选举权与被选举权分离,将选举权分为二项衍生权利:
一是投票表决权,作为基础权利;二是被选举权,作为高级权利。
在实际应用中得根据每个公民的不同情况分别赋予不同的选举权,比如精神病人我们应该认为这种人是完全没有选举权的,因为即使宪法赋予其投票表决权,其也无法正确表达意愿,更不用说被选举权了;而对于因触犯刑法而被剥夺政治权利的人,我们应该只剥夺其被选举权,而保留其投票表决权,当然剥夺其被选举权自然不存在非议,而保留其投票表决权是维护其人权的必然要求。
人民代表大会作为权力机关对司法机关起到了监督作用,假若法律给予罪犯投票表决权那么罪犯就可以通过自己的投票行为来选举维护司法正义的人大代表,这样就可以减少司法机关对其作出违法裁判行为的可能性。
最后,在这项改进措施中我们必须分析到的是,全国各级人民代表大会具有层阶性的特点,及我国存在直接选举与间接选举并用原则的特殊情况,所以选举权中的投票表决权的独立行使只可能存在直接选举的情况下,否则将与我国的选举制度产生冲突。
3、关于选区划分的问题
(1)建立以居住状况为主导的选区划分依据
在我国现行的选举法中规定,选区划分可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。
这种规定造成近一半的选区是以单位作为划分依据的,结果就是使选举出来的人大代表近半是从干部中产生的,这样将影响其它选区选民的投票积极性,同时单位选区中产生的代表也不能充分反映广大人民的利益,缺少与人民之间的联系。
居住地作为每个公民生活的必要构成要素,是与选民利益密切联系的,是选民的活动中心,为了加强群众与代表的联系,保证更多的代表从基层群众中产生,建立以居住状况为主导的选区划分依据是非常有意义的。
而对于部分居住在单位中的选民我们应该将其划入相邻的居住区中统一分配,而不是单独划为一个选区。
(2)以经常居住地为准确定流动人口的归属选区
中国经济地区发展不平衡及改革开放的加快,使劳动力流动性加大。
有关统计表明,目前我国流动人口多达1.4亿左右。
随着民主法制建设的不断推进,广大流动人口的民主法制意识普遍提高,参与政治活动的积极性也提高了。
为了充分保障流动人口选举权的行使,我们应该以经常居住地为标准确定流动人口的所属选区,进行选民登记。
这一改进的作用在于:
1,方便流动人口行使选举权。
流动人口长年居住在外,回原选区参加选举的可能性不大,实际中可能都是通过委托投票来行使选举权的,且原选区的代表与流动人口的利益关系不大,所以说参加户籍所在地的选举对于流动人口来说意义不大。
2,有助于形成统一的法律关系活动中心。
这样的规定才能与民法中关于住所的规定形成统一,更有利对流动人口权利的保护。
3,社会公平的体现。
流动人口在经常居住地从事务工、经商,他们为当地经济建设作出了个人的积极贡献,社会应当尊重这部分人的劳动成果,将他们纳入经常居住地所在选区是对其社会价值的肯定,更能激发流动人口的工作积极性,使流动人口更关心当地的发展建设。
综上所述,选举制度的改革是中国目前政治制度改革的核心内容,改革的成功,必将激发中国人民的使命感和责任感,促进中国的统一和富强,从而使中国走上世界上成为最强大国家的道路。
注释:
①中共中央文献编辑委员会:
《邓小平文选》,人民出版社,1983年7月1日,第二卷,第168页。
②《列宁全集》第18卷,第273页。
③《列宁全集》第9卷,第181页。
④沈宗灵:
《比较宪法—对八国宪法的比较研究》,北京大学出版社,2002年1月第一版,279页。
参考资料:
1.朱国斌:
《中国宪法与政治制度》,法律出版社,1997年第一版。
2.周叶中:
《宪法》,高等教育出版社,北京大学出版社,2000年第一版。
3.蔡定剑:
《论人民代表大会制度的改革和完善》,《政法论坛》,2004年6月。
4.菅珩宇:
《建国以来我国选举制度的沿革》,《理论研究》,2004年2月。
5.蔡定剑:
《历史与变革———新中国法制建设的历程》,中国政法大学出版社,1999年版。
6.《南风窗》:
《百姓心目中的人大———关于人民代表大会制度的调查》,2000年第七期。
7.中共中央文献编辑委员会:
《邓小平文选》,人民出版社,1983年7月1日,第二卷。
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