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自然保护区
一:
前言
我国改革开放20多年来,经济体制改革一直是一项重要的改革内容。
在改革之初,首先进行的是农村经济体制改革,进而是难度较大的城市经济体制改革,目前,因形势发展的需要,改革正面临重要的也是更为困难的一部分──社会共有的国家遗产资源的管理体制。
其重要性源于这一类资源的公共性、稀缺性和非人工再造性;其困难性源于长期以来,尽管我国一度实行的是政府占主导地位的计划经济,但是对公共资源,特别是国家自然文化遗产资源的管理,却一直没有进行明确的制度安排。
在我国经济社会转型期间,由于存在着两种经济体制的混合和过渡,管理体制的制度安排对国家自然文化遗产多有疏忽和遗漏,从而形成了政策“真空”。
名义上,国家自然文化遗产资源产权属于全民所有;而实际上,由于采取条条块块多头管理,导致产权主体并不明确,国家缺少一个专门的、稳定的、权威机构代表国家行使所有权职能,造成所有者的事实缺位和虚化。
此外,多种利益集团看好自然文化遗产资源的资源资产特性以及收益的小风险甚至无风险性,纷纷向自然文化遗产资源伸手。
凡此种种,都对形成我国科学有效的自然文化遗产资源管理体制带来了难以估量的困难。
我们认为,尽管目前对国家遗产资源管理体制改革存在着多种理论依据和形式各异的实践,但是,最终评判改革成功的标准应该而且只能是国家遗产资源的完整保护和合理利用,体制改革的渐进路径也不能偏离提高国家遗产资源的保护效率这一目标。
由自然文化遗产资源的特殊性决定了,任何使国家遗产资源退化、肢解、甚至被破坏的管理体制改革,于狭义的经济体制改革而言,是一种失败;而在广义的、历史的角度上看,是对当代和后代的历史犯罪。
为此,必须本着认真、负责、谨慎的态度,进行这一类资源管理体制改革的理论和实践的研究。
二:
自然文化遗产资源对于促进人类社会发展的重要性
1860年,美国的工业总产值不到英国的1/2,到1890年,这一数字便居世界首位,约占世界总产值的1/3。
1884年,美国的工业比重首次超过了农业,它成为了一个工业国。
工业化不仅给美国带来了繁荣,也带来了一系列社会经济问题,包括环境问题。
19世纪中叶美国国内对土地、森林和其他资源的浪费和滥用,受到了许多有识之士的批评,有学者特别批驳了所谓美国资源无限丰富的神话,指出,美国人民必须改变自己的观念和习惯。
他们认为:
公共财富在美国一直没有得到足够的尊重。
另一方面,现代化、城市化和工业化也使得人们对逝去的田园有着种种难排的缱绻和依恋,但是,大多数人又很难舍弃都市生活的舒适和便利。
于是,人们开始寻求在不脱离现代文明的前提下,领略自然世界的风光、观赏名胜古迹,以排解工业化对人的身心造成的烦恼。
在这样的背景下,美国1872年出台关于建立黄石国家公园的法令就显得顺理成章了。
事实上,人类社会建立国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园和地质公园等保护地,初衷都是在现代工业文明的脚步踏向世界的各个角落之时,有预见地划出一部分具有独特自然文化保护价值的地区,排除更多的人为干扰,满足当代人欣赏、了解自然文化遗产的需要,并且给子孙后代尽可能完整地保留下一份未被人为改变的遗产资源。
建立国家公园,特别是国家公园系统的思想和行动,首先,是人类社会从关注资源的简单经济开发到更关注其保护和长久的可持续利用,是从过多偏爱物质文明走向兼顾精神文明和物质文明。
无疑,这是人类社会的一种进步。
其次,它是新兴的资本主义国家在整个社会强调推行私有制度的大环境下,难能可贵地注重特殊资源的公共拥有和政府行使管理职能的一种理性的体现。
另外,由于在建立国家公园系统的目的中表达了某种对后代利益的考虑,所以,可以认定,这应该是今日脍炙人口的可持续发展思想的最早实践。
我国至今尚未建立国家公园的标准体系,与国外国家公园系统相对应的保护地类型有:
国家风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家重点文物保护单位和历史文化名城等。
其中,国家级风景名胜区是与国际上的国家公园相类似的自然文化资源。
我国的风景名胜区是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域。
风景名胜资源分为自然资源和人文资源两大类。
我国确定风景名胜区的标准是:
具有观赏、文化或科学价值,自然景物、人文景物比较集中,环境优美,可供人们游览、休息,或进行科学文化教育活动,具有一定的规模和范围。
我国建立风景名胜区目的,是要为国家保留一批珍贵的风景名胜资源(包括生物资源),同时科学地建设管理,合理地开发利用。
所以,风景名胜区事业是国家社会公益事业。
1985年,国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》,这是我国第一份关于国家风景名胜资源管理的法规性文件,它对我国风景名胜区的内涵、主管部门、管理机构、规划、保护等工作都给出了原则性规定,它特别指出:
风景名胜区内的一切景物和自然环境,必须严格保护,不得破坏或随意改变。
三:
中国自然文化遗产资源管理体制现状和问题
改革开放以来,随着国家自然文化资源保护事业的发展,我国相继出台了《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区管理条例》和《森林公园管理办法》等一系列行政法规,显示了中国政府顺应顺应世界历史潮流,珍视国家自然文化遗产资源,在国民经济尚不发达之时,加强保护自然文化遗产资源的决心,充分体现出国家决策层的远见卓识。
这些法规虽非正式法律,但在推动我国遗产资源和国家保护系统艰苦卓绝的制度建设方面发挥了重要的作用。
至2004年1月,我国的自然文化遗产资源保护系统拥有各类保护地共计3392个,其中国家级保护地815个,它们中的一部分已被联合国教科文组织列入世界遗产名录。
我国于1985年加入世界遗产公约,在经济尚不发达、技术条件极端落后、管理理论和经验十分匮乏的情况下,中国积极履行缔约国共同制定的成员国应该履行的义务。
应当承认,我国目前正处于社会转型期,管理法规原本不健全的国家风景资源和遗产资源现又面临过多强调经济收益的巨大冲击。
近年来,国家级风景区资源管理工作出现了一些问题,突出表现为国家法律法规建设滞后、宏观管理目标不明确、微观管理与经营存在矛盾冲突、以经营冲击或取代管理等等。
(一)法律法规建设滞后
从世界许多国家的经验看,对待自然文化遗产资源,必需法律先行,立法应先于开发。
即:
在讨论和操作遗产资源保护与利用、管理与经营等所有问题之前,法律法规是明确遗产资源性质、规定和指导管理者与使用者行为的制度保障,而制定和严格执行法律法规是政府的职责。
法律法规是自然文化遗产资源管理制度的中心内容,而制度的重要保证是严肃执法。
目前,在我国自然文化遗产资源的法律建设方面,无法可依与有法不依的现象并存着。
1.无法可依
我国目前尚没有一部有关自然文化遗产正式而系统的法律。
与遗产资源相关的法律法规计有:
《中华人民共和国文物保护法》、(国家法律文件,针对文化遗产,如革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等文物保护)、《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》(行政法规,针对自然遗产)和《森林公园管理办法》(法规性文件,针对自然遗产)等。
与国外相比、从遗产资源的资源特性(公共性、稀缺性、脆弱性、不可再生性、真实完整性)看,这些法律法规首先缺乏整体性和系统性,特别是风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园等自然遗产、自然与文化双重遗产的保护和发展缺乏长期根本性法律依据。
其次,它们中的有些缺乏权威性,如:
“暂行”、“办法”等法规名称,致使大量的管理政策都来源于法律规范效率较低的行政法规文件,造成关于自然文化遗产管理政策随意性较大的现象。
特别令人吃惊的是,国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》,迄今竟然“暂行”了近20年。
1998年,联合国教科文组织的系统考察组在考察了我国泰山等五个世界遗产地后指出:
“中国的世界双重和自然遗产景区,尤其是那些国家级风景区,虽然已有国务院颁发的各种规定和命令,还需要有进一步的立法”。
由此可知,不论在专家的眼里,还是实际情况,我国现行的《条例》和《办法》仅仅是些“弱”的法律文件,而我国自然文化遗产资源的过去、现在和将来,需要的是一部或若干部“强”的法律法规。
考察世界各国保护自然文化遗产资源的经验,最为重要的关键步骤是,国家以正式法律文件确定遗产的属性,明确管理机构体系和遗产管理经费在国家公共支出中的财政地位,规定在自然文化遗产地发生的所有经营性行为的规制与竞争。
总之,有关自然文化遗产资源的法律明确规定遗产资源保护的方针、政策、基本原则、基本制度,监督管理机构的设置、职责,从法律的角度向全体人民提出要求,人人要提高保护意识,增强法制观念,自觉遵守。
例如,在美国,1872年颁布《黄石国家公园法案》,依法建立了美国和世界上第一个国家公园;1916年颁布《国家公园管理局法案》,规定在内政部设立国家公园管理局,专门负责全国国家公园管理工作;1935年颁布《历史遗迹法案》,规定将国家文化遗产和自然遗产统一由内政部国家公园管理局管理(张晓,1999a,第56页)。
2.有法不依
虽然我国的《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区管理条例》和《森林公园管理办法》等属于法律意义上较弱的行政法规文件,即便如此,《暂行条例》的一些原则仍然具有重要和深远的意义,比如,它规定:
风景名胜区内的一切景物和自然环境,必须严格保护,不得破坏和随意改变。
一些单位或股份公司在景区内大量修建盈利性的索道、娱乐设施,其中的相当部分已经改变或破坏了景观与周围环境的和谐及一致性,这显然在广义上违反了《暂行条例》。
然而对此,现在并无相应的法律处罚规定和执法主体可循。
有法不依的事实表明,我国现存的相关法律规定,已经严重不适应国家、地方经济发展和景区与遗产保护地的管理现状,有些法规已经远远落后于现实的发展,如《风景名胜区管理暂行条例》是在改革开放初期的1985年发布的。
一方面国家主管部门为永续利用起见,要求景区保护好此类资源,另一方面又要求景区管理部门以山养山、靠山吃山,自己解决管理经费来源,这种自相矛盾的规定只能使行政法规和景区总体规划成为形同虚设的文件,而不能真正成为约束社会公众行为的准绳。
其次,执法不严还表明在实际工作中,景区缺少权威的执法主体因而缺乏力度,一方面是景区自己监督自己的开发行为;另一方面景区在行政上由所辖市(县)领导,对地方决策几乎没有反对的能力。
例如,有些景区成立股份公司并上市实质上是地方政府推动使然,对此,景区管理机构没有法律依据也没有能力反对。
(二)宏观管理体制多目标、多部门
我国遗产资源的宏观管理实行分部门的管理体制,目前负责遗产资源管理的主管部门有:
文物总局、建设部、环保总局、林业总局、国土资源部、农业部、水利部、海洋局等。
表面上看,多头管理似乎形成了部门间的竞争和专业对口管理,实际上,这种管理模式忽视了遗产资源的脆弱性和珍贵性,导致了开发和收费争先、重要的资源保护管理工作相互扯皮的局面。
从国家和民族的长远发展和长期利益、遗产资源保护和保存的角度看,这样的多头管理,是对遗产资源的保护是最为不利和低效率的管理方式,其后患将在今后逐渐显现。
根据《风景名胜区管理暂行条例》的第四条的规定,城乡建设环境保护部(今国家建设部)主管全国风景名胜区工作,地方各级人民政府主管本地区的风景名胜区工作。
这一规定明确了中国风景名胜区与国家建设部的隶属关系。
1998年国家部委机构改革后,原来主管全国风景名胜区工作的国家建设部风景处实际编制为3人,“主管”的含义明确为“负责对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督工作”⑥,他们面对的是177个国家级风景名胜区的“监督”需求。
按照我国的制度设计,行业部门只是行使行业管理和技术指导的职能,不具备行政职能,行政职能归地方政府行使。
实际上,景区的管理工作,早在改革开放初期就下放给地方政府了。
了解各个景区管理体制的沿革是非常耐人寻味的,以国家级风景名胜区庐山、峨眉山、泰山为例,它们的管理体制经历了几上几下的变化(详见表2)。
事实上,在现行风景名胜区管理体制中,由于法律法规的含混或缺位,造成国家对于景区的管理工作仅仅具有“指导”意义,相对于地方政府的行政管理(主要通过景区领导人的任命权)显得十分软弱。
根据《自然保护区管理条例》第八条,“国家对自然保护区管理实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制”。
其中,“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理;国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内,主管有关的自然保护区”⑦(详细情况见表3)。
根据《森林公园管理办法》第三条,林业部主管全国森林公园工作。
县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园工作。
另一具有我国特色的是,有些国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园和国家地质公园几乎在同一地域空间上机构重叠设置(详见表1注释①),业务各有主管部门;景区内文物、宗教、旅游等又隶属不同行政部门,管理较为混乱,一般而言,不同的管理机构寻租收费积极、服务消极,矛盾扯皮不断,效率低下。
对国家遗产资源管理的这种制度安排体现了政府减政放权的主观改革思想和强的财政约束的客观条件。
在国家改革开放之初,尚无建立理论、积累经验之时,这种安排可能有无奈的合理成分。
但是,应该承认,它只是权宜之计。
今天,与国际经验相比较,这种管理体制无疑已严重不适应现实。
根据世界上绝大多数国家(既有发达国家也有发展中国家)的近百年的经验和教训:
对国家自然文化遗产资源的管理必须有远见卓识,谨慎从事,必须明确政府的职能,并以法律的形式固定化。
制度安排上的多任务目标是形成混乱,进而造成破坏资源的最重要的因素。
有些人简单地把体制改革与放权和市场化等同,殊不知,在国家自然文化遗产资源管理体制上,放权和市场化我们已经走得比老牌资本主义国家还要远了。
体制上的安排失误,对国家自然文化遗产资源将产生不可恢复的损失,对此,我们已经有了沉痛的教训。
(三)微观管理受到经营冲击甚至被取代
造成遗产资源保护工作效率低下的另一重要原因是,改革开放以来,我国自然文化遗产资源微观管理机构的职责定位不清,目标多重,管理和经营不分甚至经营冲击、替代了管理。
由于无法可依和政出多门,各个景区和遗产保护地的管理与经营形式多种多样,长期出让经营权、承包、企业化管理、事(业单位)企(业单位)不分、政(府)企(业)不分等等不一而足。
有些景区和遗产保护地还将行政管理委托给企业进行经营,以经营代替管理、以资源开发利用代替对遗产资源的保护,从根本上变对遗产资源的管理行为为企业经营行为。
特别是,由于没有法律的规定和有效的管理监督,那些出让、转让、承包合同极不规范,有些地方甚至根本没有合同文本。
这样的操作,不仅给一些不法分子以可乘之机、造成遗产资源利用的资金收入存在黑洞,使经营性收入很少或较少注入遗产资源保护;而更严重的是,摆脱了管理的无序开发行为给国家无比珍贵的遗产资源带来无穷后患和破坏威胁,有些商业化建筑已经成为遗产地永久的、不可挽回的破坏性地标。
这些做法,除了地方管理者对遗产资源的资源特性认识模糊和错位等原因外,更重要的原因是,宏观管理思想长期不明确、管理制度长期缺位、管理体制长期混乱、管理政策互相矛盾。
《风景名胜区管理暂行条例》的第五条和第六条的规定,“风景名胜区依法设立人民政府,全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。
风景名胜区没有设立人民政府的,应当设立管理机构,在所属人民政府领导下,主持风景名胜区的管理工作。
”名义上,这一行政法规赋予国家风景名胜区管理机构以统一管理的最高权利,实际上,对于管理工作最根本的管理机构负责人的任免、监督以及管理经费来源、使用、监督等问题均未涉及。
据笔者了解,自80年代中期以来,主管国家风景名胜区的国家建设部每年可支配的用于景区管理工作的经费是1000万元,平均到177个国家级景区为每个5.65万元,而那些较大的风景区,例如黄山、庐山等仅职工工资一项每年就需要1000万元以上。
在如此“紧”的财政约束之下,各景区抓经营创收就变得合理和名正言顺了。
20世纪90年代以来,各地景区还进行了多种经营模式的尝试,其中包括景区管理机构的事业单位企业化经营和景区股票上市等。
各个风景区纷纷成立国有企业――旅游公司,主要业务为景区内宾馆、索道、车队和人工娱乐场所等经营性项目。
其中,1996~1997年,与国家级风景名胜区内经营性项目有关的泰山旅游索道公司、黄山旅游公司、峨眉山旅游公司和八达岭旅游公司分别发行了股票并上市经营,尤其值得注意的是,黄山旅游、峨眉山旅游和八达岭旅游还将景区门票收入的40%~50%纳入到股份公司的经营收入之中(张晓,1999b,第5页)。
景区旅游公司表现出程度不同的垄断经营特征,比如黄山旅游股份公司将“景区内所有优良企业的经营性资产归股份公司所有”,在黄山的154平方公里“精华景区内,享有优先开发权和垄断经营权”;而泰山旅游索道公司“则在泰山风景区索道投资上享有实质上的垄断经营权”(黄慧敏,1999)。
由于推动风景区管理机构企业化经营、景区上市的是地方政府,对风景区经营服务的垄断实际上是一种“行政垄断”。
正如张昕竹、拉丰等人(2000,第242~244页)所说,在市场经济比较成熟的国家,反垄断的传统任务就是预防企业的市场支配全力,制止由此带来的经济垄断。
而我国目前限制竞争的主要力量并不是纯经济因素,而是来自于行政权力。
尽管从保护我国和世界自然文化遗产资源出发,要求景区内旅游经营性设施的建设和经营必须服从保护的目标,但是,这决不意味着这些经营项目因此便享有了垄断经营的特权。
特别是,国家给予风景区以门票收入低税率的优惠政策,使得各景区的管理机构都把工作重点集中于吸引游客,提高门票收入,即经营性项目上。
于是,出现了日游客环境容量1.4万人的黄山景区在长假期期间日进山2.5万人(朱祖希,2000);日游客环境容量6000人的九寨沟景区(《北京晚报》1998年10月26日)日进沟超过2万人(曹海丽,1999年),造成某些景区“人满为患”。
而且,为了拉动游客量,各地政府和各景区不惜投巨资修建大型索道;为了应付假日里超载的游客量,景区内甚至是核心区内“屋满为患”。
特别需要指出的是,按照占人均收入的比例,与国外相比,我国的风景区等文化自然遗产地的门票价格普遍过高。
在我们这样一个平均收入水平不高、尚处于社会转型期的发展中国家,群众个人进入自然文化遗产地,购买门票的支付占平均收入的比例比国外高4倍以上不止(详见表4)。
正因为我国普通游客对与景区门票的高付出、政府对于景区门票收入的低税率、门票收入的低成本(除了少量印刷费和收票人工费)等因素的综合作用,致使门票收入成为各个景区和遗产保护地最可观的经济收益和最大的利益驱动,也是管理部门放松管理、各种利益集团纷纷“看好”并投资开发最后一块公共资源――自然文化遗产资源的根本所在。
管理体制和财政体制上的制度安排是导致风景区乃至自然文化遗产地管理机构的管理目标与经营任务交叉的最重要原因。
管理和经营的交叉问题不仅发生在国家级风景名胜区,我国的自然保护区在国家和地方的财政预算中没有设立经常性项目,保护区没有稳定的经费渠道。
国家主管部门和地方政府对保护区的投资一般仅限于基建、人头事业费和专项补助,社会投资和国外捐助还很少。
保护区经费的严重不足影响了保护区的管理。
国家级风景名胜区管理机构事业单位企业化经营,直至股票上市,实际上正是一段时间以来我国自然文化遗产资源宏观管理指导思想不明确、在这类特殊资源的“保护”与“利用”之间更偏倚“利用”、盲目崇拜市场作用的必然产物。
这个貌似国家风景名胜区管理体制创新的事物,实为将国家珍稀自然文化遗产资源市场化,给我国薄弱的自然文化遗产管理造成了更大的混乱。
四:
自然文化遗产资源管理体制改革的理论和现实意义
从根本上讲,在现有的自然文化遗产资源管理体制安排下,开发利用与保护这两个目标之间似乎存在着内在的、难以调和的矛盾,而这种矛盾又是我国经济发展特征的一种现实反映。
因此,深入研究保护危机产生的深层次的体制根源,进而找出现实的解决办法是非常具有理论和现实意义的。
一般来讲,自然文化遗产资源管理的首要目标是资源保护,而开发与利用则居于次要地位。
但是根据我国现行的体制安排,风景资源的管理单位(管理委员会或管理局)基本上是自负盈亏的事业单位,也就是说被赋予了同企业一样的盈利目标。
虽然按照行业法规的规定,这些单位还要兼顾保护目标,但是由于保护目标本身存在的一些问题,比如缺乏度量标准和存在信息不对称等,保护目标很难得到保证,因此管理单位的经营目标实际上己经变成以极大化利润为主。
这正是目前自然文化遗产资源的过度开发与利用的体制原因。
我国经济还处于过渡阶段,市场经济制度处于不完善的状态,现行的管理模式正是这种制度环境下的必然结果,但这种体制带来的代价是,必将导致资源保护目标的难以实现。
为此,应该着重从激励的角度,分析为什么在现有管理体制下难以实现资源保护的目标:
一方面在多重目标的环境下,现有的企业化经营模式为经营单位偏离保护的目标提供了可能;另一方面,不同经营活动的不同激励产生的交叉补贴问题使这种可能成为现实。
从目前看,自然文化遗产资源管理体制改革面临的主要约束是比较硬的财政约束,也就是说经营单位必须在承担资源保护任务的情况下坚持企业化经营。
由于存在前面分析的种种体制问题,特别是目前存在的缺乏保护的问题,管理体制的改革势在必行,这是毫无疑问的,不改革就没有任何出路。
但问题是应该怎么改。
下面主要针对风景名胜区上市的做法作一些评论
目前,很多风景名胜区正在考虑将一部分资产和门票收入捆绑上市,这种做法实际上是对不同类型的经营活动引入了不同强度的激励:
上市等于为资源的开发利用等经营活动引入了市场机制,因为上市公司要以利润极大化为经营目标,并且成为剩余所有者,这显然是一种非常强的激励手段;而对资源保护活动而言,由于内在的公益性质和价值可测性未形成共识还存在很大难度,很难引入高强度激励机制,比如门票的定价采用服务成本规则等。
在这种情况下,除非能够实现严格的资产分离,即经营性资产与非经营性资产的分离,否则势必产生交叉补贴问题,即上市企业必将忽视自然文化遗产资源的保护,将人力、物力和财力更多地集中到能够为企业直接创利的经营活动上,造成资源配置的扭曲,也就是说,如果不实现严格的资产分离,就无法保证上市公司将国家风景名胜资源的外部性全部内生化。
很显然,经营性和非经营性资产之间难以实现真正的分离。
前面曾经指出,这二种资产之间存在着很强的协同性,它们与其所依附的风景资源不可分割:
皮之不存,毛将焉附?
更何况上市公司并不真正想实现经营分离,因为景区股票能否取上市,在很大程度上要依赖于风景名胜资源的无形资产。
所以,无论从公众利益的角度,还是从上市公司自身的角度,将这二种经营活动整合在一起恰恰是一种合适的制度安排需求。
因此,风景名胜资源上市的做法不但不会解决资源的保护问题,可能还会加剧这种保护不利的状况。
那么如何改善保护的激励,比如说用什么样的机制,才能保证当经营单位考虑某种经营活动的时候(比如建一个索道)能够充分地考虑到保护问题呢?
一种可能的做法是直接为经营单位提供这样的激励,或者说通过提供货币激励的方式,让经营单位将公众的保护目标内生化,从而不至于过于倾向开发或者利用的目标。
这样做实际上隐含地假设主管部门是做好事的,也就是说能够很好地考虑资源的保护问题。
这种做法与企业的期权机制非常类似。
我们知道在现代企业管理中,为了解决经理的代理人问题,企业所有者常常用提供期权的办法让经理的决策代表所有者的利益。
这样做看起来很简单,但对自然文化遗产资源的管理而言,实际上是一件非常复杂的事情,最大的困难在于目前没有成熟的经济理论和方法估计这些资源的价值,或者找到一个度量绩效的标准,所以很难指望利用这种办法改善资源保护的激励。
另一种可能的做法是将整个自然文化遗产资源的管理看成两个层次的委托代理问题,也就是说,除了经营单位的问题以外,控制机构(主管部门和地方政府)也不是做好事的,或者说在规制过程中没有充分考虑到保护目标,在这种情况下,就需要解决控制机构的激励问题。
为了说明如何为控制机构提供激励,下面讨论一个金融问题的例子。
假设某个投资银行或某个风险投资者负责向投资者
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