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我国财政转移支付制度存在的问题与对策论文
我国财政转移支付制度存在的问题与对策
【内容提要】转移支付制度是当前实行分税制财政体制各国普遍采用的规范中央政府与地方政府之间关系、执行收入分配政策、调控经济运行、促进地区经济协调发展的重要手段。
财政转移支付制度是我国公共财政改革的重要内容。
本文从介绍财政转移支付的基本概念入手,通过分析我国现阶段财政转移支付制度现状以及存在的问题,借鉴国外转移支付改革的相关经验,提出了完善我国财政转移支付制度的对策建议,主要包括重新确定各级政府事权范围,增加转移支付资金规模,优化转移支付资金结构,规范财政转移支付制度,强化转移支付资金预算编报的完整性,加强转移支付法制化建设,以此推动我国逐步建立起科学、规范的转移支付制度。
【关键词】转移支付均等化分税制
中图分类号:
F81文献标识码:
A
一、财政转移支付制度概述
(一)财政转移支付的内涵
财政转移支付制度,即财政资金在中央政府与地方政府之间或各级地方政府之间相互转移的制度。
这种转移一般以各级政府的财政能力、收支差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为根本目标。
从表现形式上看,它属于一项财政支出,既包括中央政府对地方政府之间的纵向转移支付,也包括地方政府之间的横向转移支付。
这种转移支付,实际上是财政资金在各级政府之间,特别是在中央政府和地方各级政府之间的一种再分配形式,因此属于财政收入的再分配范畴,而不是财政收入的初次分配。
财政转移支付制度,是以各级政府之间存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平均等化为宗旨,通过特定的程序、方法和规则调整政府间财政关系的财政资金转移或财政平衡制度。
转移支付的实质是一种补助,具有矫正均衡功能。
在分税制财政体制下,转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。
特别是对乡镇政府而言,要完全担负起乡村公共产品供给的任务,上级财政的转移支付便如“雪中送炭”。
要达到转移支付制度促进地区间基本公共产品和基本设施建设均等化的基本目标,就要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。
(二)财政转移支付制度现状
我国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制财政管理体制改革基础上形成的,且自分税制改革以来,我国政府间转移支付的数额逐年增大。
目前,我国的转移支付主要是纵向的转移支付,由体制性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付构成。
体制性转移支付包括税收返还和原体制补助。
这些项目是按照保既得利益原则,对中央与地方的收支关系变动做出调整后的既得利益补偿。
自1994年提出财政转移支付制度以来,在体制性转移支付中税收返还基本保持在90%以上。
目前税收返还包括消费税、增值税返还(简称两税返还)和所得税基数返还。
其中,增值税、消费税两税返还按l:
O.3增长比率计算,所得税基数返还为固定数额。
由于税收返还采用“基数法”,而基数的确定就默认东南沿海省市和中西部省市以及老少边穷地区之间财力的差异。
同时,在此基础上再将“两税返还”中的增长因素考虑进去,税收返还往往会加大不同经济发展程度地区之间的财力差异度。
财力性转移支付是中央财政为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口、均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务均等化安排给地方财政的补助支出。
目前,我国财力性转移支付主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村义务教育转移支付和年终结算财力补助等项目。
其中,1995年建立的一般性转移支付(2002年以前称为过渡期转移支付办法)已成为我国实现地区间公共服务均等化的有效手段。
专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标,以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。
专项转移支付一般具有指向性强的特点,其效果在很大程度上取决于中央政府的政策目标。
二、我国财政转移支付制度存在的主要问题
(一)转移支付制度基本原则偏离均等化目标
我国财政转移支付制度是在分税制财政体制改革的背景下建立的,由于分税制改革的特殊历史背景,以不损害地方既得利益为原则,致使在此基础上建立的财政转移支付制度也沿袭了原体制补助和存量保留的税收返还补助。
按照现行的税收返还办法,经济越落后、发展越缓慢的地区,得到的税收返还也就越来越少,从而造成地区间财力差异越来越大,制约了转移支付均衡地区间财力差异目标的实现。
(二)转移支付规模还不够大,未完全解决财权和事权一致的问题
我国财政转移支付制度设立以来,转移支付资金规模一直呈递增趋势发展,绝对额由1995年的2532.9亿元增加到2009年29871亿元,14年增长了11.8倍,年均增长19%。
目前,我国财政转移支付已经具有一定规模,但由于中央财力有限,导致现有的中央转移支付资金不能满足地方的全部支出需要。
从财政部下发的《过渡期财政转移支付办法(1999)》中规定的客观因素转移支付计算公式就可以看出,某地区客观因素转移支付额=(该地区标准财政支出一该地区标准财政收入)x客观因素转移支付系数,客观因素转移支付系数=(中央预算安排的本年度过渡期财政转移支付总额一本年度政策性转移支付总额)/标准财政支出大于标准财政收入的地区标准收支差额之和,由于客观因素转移支付系数小于1,因此客观因素转移支付未能全部解决地方标准支出大于标准收入的矛盾,未能充分实现转移支付平衡地方财力的目标,地方的财权和事权仍然不匹配。
(三)财政转移支付结构不合理
1.原体制补助和税收返还仍占有一定份额,不利于均等化目标实现
2009年,原体制补助和税收返还共6054.19亿元,占当年全部转移支付资金29871亿元的20.3%,也就是说,目前有1/5的财政转移支付都以维护地方既得利益为目的,容易导致富者欲富、贫者欲贫,不利于均衡地方财力,有悖于财政转移支付实现公共服务均等化的目标。
2.一般性转移支付较少,未能充分发挥其均衡地区间财力的作用
一般性转移支付是当前最为规范的财政转移支付形式,也是当前唯一用因素法测算且公开测算公式的转移支付形式,虽然近几年中央加大了一般性转移支付资金规模,调增了一般性转移支付所占比重,但目前一般性转移支付所占份额仍然较小。
2009年中央财政转移支付中的一般性转移支付3918亿元,占当年全部财政转移支付29871亿元的13.12%。
一般性转移支付所占比重较小,必然制约了财政转移支付整体均衡效应的发挥。
3.专项转移支付较多,地方可支配财力较小
专项转移支付,是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标,以及委托地方政府代理事项进行补偿而设立的转移支付项目,地方各级政府需要按照中央的规定用途使用资金。
因此,专项转移支付不增加地方的可支配财力,地方用于平衡财政收支矛盾的可用财力仍然较小。
2009年,中央专项转移支付12579.88亿元,占当年全部财政转移支付29871亿元的42.11%,所占比例较高。
(四)财政转移支付制度不规范
1.转移支付金额测算方法不科学、不合理
目前,我国一般性转移支付的计算公式中,客观因素转移支付计算公式确定的不合理。
客观因素转移支付是在优先确保政策因素转移支付后的中央剩余可供安排的财政转移支付资金中予以安排,由于客观因素转移支付是弥补地方标准收支差的财力性补助,在客观因素转移支付尚未能充分满足弥补地方收支差的情况下,优先分配政策因素转移支付,显然有悖于财政转移支付化解地方财政收支矛盾的政策初衷。
2.转移支付项目多头管理、设置交叉重复
我国目前的财政转移支付形式多样,尤其是专项转移支付,名目更是多达百余种,由于管理中央专项转移支付的中央各部委和部委内部各司局对中央专项转移支付项目缺乏统筹规划和沟通协调,一些用途相近的专款项目多头管理、设置交叉重复。
转移支付项目多头管理、设置交叉重复,容易导致一些地方政府和企业多头申请、重复申请专项资金,影响财政资金的使用效益。
3.部分中央专项转移支付项目在设立、审批、监管等方面机制不完善
一是部分中央专项申报审批和资金拨付链条过长,需要层层上报、审核、批复,从项目申请到中央部门批复项目,再到中央专项资金实际拨付到位,往往需要经过一年以上的时间,期间相关情况发生变化得不到及时反馈,造成中央专项资金下达后无法发挥作用;二是由于中央管得过细,管理难以到位,部分项目存在虚假申报等情况,影响中央专项资金效益;三是部分中央专项资金片面追求投入的“放大”效应,投入零星分散,不仅不利于整合中央转移支付资金,集中力量干大事,还导致地方政府配套负担重,一定程度上影响了中央专项资金效益的发挥;四是资金分配办法不公开、不透明,缺乏统一规范的分配制度,容易出现“跑部钱进”的现象;五是资金使用监管不到位,各级专项转移支付资金管理部门一般都只重视资金的申请、审批和拨付环节,忽视资金使用和后期监管环节,容易导致项目单位挤占挪用专项资金和项目建设未达到预期效果的问题。
4.部分专项转移支付资金下达晚,各级财政滞留中央专项资金问题严重
由于中央每年的超收收入要到第四季度才能确定,根据我国财政预算以收定支、略有结余的原则,当年的超收收入大部分要安排当年支出,因此,财政部每年第四季度都集中大规模下达专项转移支付。
专项转移支付资金到达地方财政的时间较晚,地方财政还要层层往下拨付,导致年末中央转移支付资金在各级财政部门滞留的问题严重。
滞留资金比例大,不仅影响了当年中央财政预算的执行效果,还影响了财政资金的使用效益。
(五)财政转移支付资金预算编报不完整
按照预算法的规定,省级政府应当根据上年转移支付预算执行数,将中央财政对该地区的财政转移支付收入全部编入本级预算,并提请本级人大审查和批准,但目前多数省份未全部将财政转移支付收入纳入预算。
通过近几年审计部门的逐年监督,为使地方政府全额编报中央转移支付预算,财政部在每年初就下达各省中央财政转移支付预算数,为地方编报中央财政转移支付提供了数据支持,导致近两年地方预算编报中央转移支付的规模也有显著增长,但仍未达到全额编报。
(六)财政转移支付制度法律基础不完善
我国的财政转移支付制度缺乏权威和统一的法律基础,客观上降低了财政转移支付制度决策和运行的民主性和规范性。
一是财政转移支付法规级别低、效力差。
现行财政转移支付方面的法规都散见于我国财政部的规章中,制度的权威性和稳定性较差。
二是财政转移支付的主体及其权利义务不明确。
现行的财政转移支付规章中,基本上没有关于财政转移支付法律关系主体的说明,缺乏专门机构对财政转移支付进行统一规范管理,致使不同主管部门管理的财政转移支付之间目标不统一。
三是财政转移支付的立项、分配、审批、拨付、监管环节都缺乏法定程序制约,导致财政转移支付运行的整个过程缺乏公开性和透明度。
三、发达国家财政转移支付制度的主要内容与经验借鉴
(一)发达国家财政转移支付制度的主要内容
1.德国的财政转移支付制度
德国是一个联邦制国家,政府层级分为联邦、州和地区三级。
各级政府在财政管理上具有独立性。
宪法对三级政府的职责和财政支出的范围做了明确的规定。
1949年《德国基本法》中关于公共财政的规定是国家财政立法的基础,联邦议会、州议会和市镇议会都有根据《基本法》的规定进行财政立法的权力。
在《基本法》中专辟第十章《财政》,对联邦和州的公共开支、税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等基本事项作出明确规定。
德国的财政转移支付制度集中体现在1969年《联邦财政均衡法》中,这部法律也是实行州财政平衡改革的产物。
德国的财政转移支付制度既包括中央地方或上下级之间资金调节,也包括发达地区与不发达地区之间的税收调节,前者是纵向财政平衡,后者则是横向财政平衡。
纵向财政平衡是指联邦政府、州政府和地区政府之间的平衡。
这是为了确保各级政府在履行各自职责时所必需的财源,通过多种形式,特别是通过税收在各级政府之间进行分配。
联邦政府规定的税种划分中,共享税在全部税收中所占的比重最大。
在共享税中,分成比例由法律形式固定下来。
在联邦与州的财政收支出现不平衡时,经联邦参议院批准可以进行适当调整,流转税的具体分配比例由联邦和州定期商定。
德国财政转移支付制度非常具有特色的地方,就是不仅由联邦集中财力对贫困州实行转移支付,而且还建立起较为规范的州与州之间横向的转移支付制度,富裕的州要按规范办法对贫困的州实施财政支持,这包括各州间的财政平等化转移支付和州内城镇间的两级财政转移支付。
德国《财政平衡法》对于横向平衡资金划拨的情况做了列举,整个财政平衡的操作以划拨方式通过各州和联邦的财政结算中心完成。
2.加拿大的财政转移支付制度
加拿大作为联邦制国家,政府分为联邦、省和地区政府三级。
加拿大实行转移支付制度的历史比较悠久,在解决横向不平衡、处理联邦政府与省政府之间的财政关系方面,财政转移支付制度起了重要作用。
加拿大联邦对省的转移支付,包括四种形式,即财政均等化补助、教育卫生项目固定补助、社会援助计划和其他转移支付。
从实现的方式看,有通过预算进行的现金转移支付和税收减让进行的转移支付两种方式。
(1)财政均等化补助。
联邦政府采取这一转移支付形式的目的是缓解各省之间财力不平衡。
财政收入均等化补助是由宪法强制规定的,于1957—1958年才正式实行。
其主要内容是:
先核定省的标准人均财政收入能力,凡是人均财政收入能力低于这一标准的省可享受补助,即补足到标准财政收入能力;凡人均财政收入能力已经达到和超过标准财政收入能力的省则不能享受此项补助。
(2)教育卫生项目固定补助。
固定项目补助是联邦政府对省负责的两项主要公共服务提供资金:
健康和高等教育。
此项固定补助采取现金和税收减让两种转移支付方式,其中税收减让的方法,是联邦在各省的应征个人所得税额和在联邦应征公司所得税总额中减让一定的比例,而不改变联邦的所得税税率。
(3)社会援助计划。
此项计划的主要目的是为了发展和维护加拿大统一的综合社会服务制度,主要援助对象是残疾人、单身母亲、老年人、儿童和失业者。
联邦政府和省政府按照50%的比例各自分担。
(4)其他转移支付。
主要包括:
地区财政支援,基础设施维护,财产税替代,健康福利补助,交通运输补助,官方语言教育补助,司法补助等。
(二)发达国家财政转移支付制度的经验借鉴
1.转移支付制度法制化
两国的转移支付最大的共性就是都有明确的法律依据。
这一方面是由转移支付制度客观上要求实现规范化、公平化和透明化的目标所决定的,另一方面也与一国的法治发展程度密切相关。
世界各国都比较重视转移支付制度的规范化和法制化建设,一般都会通过严格的立法和详细的条文约束财政转移支付制度,实行管理的法制化。
集中表现为:
首先,各级政府的支出责任划分及相应的税权划分,都由法律明确规定下来;其次,转移支付的目标、原则、规模、标准以及具体的技术性操作程序和方法等,都通过立法的形式予以确认。
从各国多年来制度的运行效果来看,制度的法制化是保证转移支付有效运行并实现相应政策目标的根本保证。
2.合理界定中央与地方的事权与财权
首先,明确划分各级政府的事权是建立完善的财政转移支付制度的前提。
如德国在宪法中对各级政府的事权做了原则性的规定。
财政职能是由政府职责所决定的,市场经济条件下政府的主要职责是提供公共服务。
世界各国基本都根据效率原则和分级管理原则,将全部国家事务区分为中央政府事权、地方政府事权和中央地方共同事权。
其次,财权划分是财政转移支付制度的经济基础。
政府收入的绝大多部分来源于税收,因而,中央与地方财权的划分实际上是进行税收的分割。
无论各国税收如何划分,他们都无一例外的力争财权和事权相一致,中央财政收入占主要地位,为中央向地方的财政转移支付奠定了经济基础。
3.转移支付数额的确定都具有公式化和规范化的特征
发达国家财政转移支付制度最引人瞩目的特点就是公式化即采取“因素法"来确定转移支付的规模。
这需要中央政府通过事先确定的公式,计算和确定对州地方政府的转移支付,所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央的拨款。
不同的国家,基于自己国情与特有原因的考虑,都会制定出适合本国国情的、相对公平、比较科学的公式因素来。
以各级政府很难控制的客观因素来设计的拨款公式相对来说比较合理,也比较公平透明,大大减少了人为因素的影响。
4.设立专门的管理和分配机构
大多数国家在机构设置及权责配置方面建立了有效制衡机制。
专项转移支付在所有国家都是由专门部门负责操作,如教育部负责教育拨款,交通部负责交通拨款等。
一般性转移支付则由中央财政部所属的一个机构或相对独立的拨款委员会来操作。
四、完善我国财政转移支付制度的对策建议
(一)重新确定各级政府事权范围,为确定转移支付数额提供基础
在综合考虑地方财力的基础上,科学合理地界定各级政府间的事权范围。
主要把握好以下三个要点:
一是注重将关系国家安全、外交、民生和国民经济发展的重要方面的事权全部归为中央事权,以此来保障中央政权的稳定;二是注重结合地方财力,根据地方财力大小确定地方事权的多少,以此来调动地方政府的积极性;三是注重细化各级政府间的事权范围,明确各级政府的支出责任,以此来保证各级政府职责执行到位而不缺位、不越位。
(二)增加转移支付资金规模,为实现公共服务均等化提供财力保障
由于目前我国中央财政转移支付不足以满足中央下放地方事权和地方事权必需的支出需要,为实现公共服务均等化,中央财政必需继续增加现有财政转移支付资金的规模,转移给地方必要的财力。
中央对地方财政转移支付资金规模应根据重新确定的地方事权必要支出和地方自有财力的缺口来确定,以此来保障地方政府间财力均衡,基本公共服务均等化。
(三)优化转移支付资金结构,为地方提供更多的可支配财力
首先,要逐步取消税收返还和原体制补助,确保均衡地区财力的目标充分实现。
虽然取消这两项补助类型会影响地方政府的积极性,但是中央可以通过全额弥补地方标准收入和标准支出的差额来保证地方的既得利益。
中央可以实行分步逐渐取消的办法,第一步,率先取消原体制补助,各地区的原体制补助总量基本稳定,所占份额逐年缩小,在此时取消,只要保证地方可支配财力足够安排地方事权,就不会遭到地方政府的反对;第二步,设立5年过渡期,逐年削减对地方的税收返还,直至最终取消,中央可以将取消税收返还节省的财力用于增加中央一般性转移支付规模,按照因素法运用公式计算各地增加的一般性转移支付数额,绝对不能再搞基数分配。
其次,要增加一般性转移支付,提高地方的可支配财力。
财政转移支付结构调整的重中之重就是要增加一般性转移支付的数额和所占比重,直接增加地方的可支配财力,地方可以根据本地区实际需要自主安排使用,发挥转移支付均衡地区间财力的作用。
最后,要减少专项转移支付,归并整合专项转移支付项目。
专项转移支付的规范也需要一个逐步的、长期的过程。
可将现有专项转移支付项目分为取缔类、整合类、固定数额归并类和保留类四种类别,并分别处理。
对原有政策背景已经消失,已执行到期,且按照新形势不需要设立的项目,坚决予以取缔;对使用方向一致,可以进行归并整合的项目,予以整合;对中央每年拨付各省的固定项目、固定数额的补助,实际上已成为各省的财力补助,应归并到财力性转移支付中予以安排;对符合新形势需要,贯彻国家宏观政策意图的项目,继续予以保留。
从长远看,随着财政转移支付制度的逐步规范,专项转移支付将越来越少,减少的专项转移支付都将调整为财力性转移支付。
(四)规范财政转移支付制度,为转移支付资金各个环节的有效运行奠定制度基础
一要改进目前一般性转移支付中客观因素和政策因素转移支付的计算方法,要优先安排客观因素转移支付,或者两类转移支付同比例安排,统筹兼顾公平与效率;
二要下放专项转移支付资金审批权限,简化审批程序,逐步将一些金额较小、项目相对固定的专项,审批权限下放到省级,中央只需确定各省此项转移支付资金的规模,由省级审核确定具体项目后,可以报送国家备案;
三要提高财政转移支付的透明度和公开化程度,事先明确各种类型转移支付资金的计算方法,并公开各地区获得各项转移支付资金数额;
四要按进度拨付转移支付资金,确保资金及时下达,中央应根据年初预算确定的转移支付总量按季拨付各类型转移支付资金,地方各级政府应在中央确定的拨付时限内及时拨付转移支付资金,防止资金滞留,地方财政部门应当定期上报财政部结存财政资金的原因,对于超过规定期限仍不能拨付的转移支付资金,财政部应当定期收回。
(五)强化转移支付资金预算编报的完整性,规范转移支付资金预算管理,加强中央转移支付资金预算编报的完整性
首先,要保证每年年初财政部根据当年可用于转移支付的财力确定对各省的中央转移支付数额,并在地方政府编制本级预算前,对各省下达中央转移支付最低预算控制数,各省要根据财政部下达的最低预算控制数,结合本地区上年收到的中央转移支付数额,确定本年可以获得的中央转移支付数额,并足额编入预算;
其次,各级人大要重视中央转移支付预算编报情况,提出细化预算编报中央转移支付预算项目的要求,对于两个年度不同的转移支付项目和金额发生较大变化的项目要予以关注,以此来推动地方政府编报中央转移支付预算工作的顺利进行。
(六)加强转移支付法制化建设,为转移支付制度提供法律保障
结合我国的国情,我国财政转移支付制度立法要与财政体制改革进程相适应,兼顾立法的现实可行性与超前性。
在具体实施转移支付立法时,应由全国人大牵头,在争取各级政府支持的前提下,首先将转移支付写入《预算法》,待时机成熟时再制定《财政转移支付法》。
在立法的内容上,要明确财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、形式分类、支付主体的权利和义务、计算标准、分配方法、监督检查办法及法律责任等,规范统一省以下地方各级政府的财政转移支付行为,同时,要规定转移支付制度的配套改革措施和配套法律。
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