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理解性别男女关系
性别预算
---理解和开展性别预算实用指南
作者:
DebbieBudlenderandGuyHewitt
英联邦秘书处
目录
缩略语(略)
前言
介绍
第一章:
启动
---什么是性别预算?
定义性别预算工作
国别经验:
澳大利亚和南非
---为什么要开展性别预算?
针对处于不利境况的性别而采取的措施
将经济政策性别化
纳入照料领域
解决贫困和社会需求问题
支持性别主流化
加强治理
监督和评估政府支出
第二章:
理解背景
---政府预算是什么?
预算的重要经济作用
中期开支框架
---了解预算过程
确定宏观经济情况
制定预算指导方针,确定经费最高限额
准备部委支出建议
确保议会通过
监督、评估和责任
第三章:
实施性别预算
---了解一个国家的具体情况
---影响性别预算工作可持续性的因素
---性别预算参与者
之一:
公民社会
之二:
政府
之三:
外部机构
---确定性别预算项目的工作重点
---在次国家级开展工作
---参考资料(翻译略)
第四章:
应用分析框架
---三向分类法
1、与性别相关的开支
2、公共部门的平等就业机会
3、总体开支拨款
---五步方法
1、分析女性、男性、女孩和男孩的状况
2、评估政策对性别的敏感度
3、评估预算拨款
4、监测开支和服务的提供
5、评估结果
---分析增加税收的措施
结论
文献索引(略)
图表
图表1:
实施性别预算的国家
图表2:
国家生产环形流动图----性别意识模式
图表3:
预算周期
表格
表格1:
对2003年卢旺达预算进行性别分析的一个例子
表
表1:
政府预算与社会性别
表2:
性别预算参考要点
表3:
承认妇女对经济赋权的需求
表4:
性别预算、结构调整政策(SAPs)和减贫困战略文件(PRSPs)
表5:
对男性和女性教育成就的不同估值
表6:
降低卫生经费对妇女的负担
表7:
贫困和不平等的数据
表8:
贫困妇女化
表9:
埃塞俄比亚实施的性别主流化
表10:
将妇女纳入决策过程
表11:
财政部的角色变化
表12:
修订预算的立法权力
表13:
公民参与巴西PortoAlegre预算过程
表14:
预算工作增加的几个原因
表15:
案例分析:
南非检查对儿童的支出的项目和印度检查对部落
人群的支出的项目
表16:
坦桑尼亚非政府组织/政府合作
表17:
案例研究:
基层因预算而组织起来(印度)
表18:
提高妇女地位的国家机制(NWMs)
表19:
与立法者工作的几个切入点
表20:
参与性别预算的外部机构
表21:
案例研究:
聚焦基于性别的暴力和预算(南非)
表22:
对基本的分性别统计数据的几个建议
表23:
世界银行国家性别评估报告(CGAs)
表24:
征税
前言
1991年英联邦国家政府首脑在津巴布韦首都哈拉雷宣布,性别平等是英联邦国家的一项基本原则。
英联邦国家于1995年制定的《性别平等与发展行动计划》及其第二期计划重申了此项原则。
近年来,英联邦努力发展经济,减少贫困。
性别预算可帮助政府履行所有领域的承诺,同时也可监督政策执行情况,监督政府各项政策和方案的性别影响(对不同性别产生的不同影响)。
此外,性别预算可提高政府的责任感和透明度,提高公众参与程度,进而加强治理。
宏观经济政策可以缩小收入、健康、教育和营养方面的性别差距,也可以扩大这些差距,造成不同群体,包括女性和男性生活水平的高低不同。
性别预算的概念是从承认这个事实的发展演变来的。
上世纪八十年代末英联邦国家率先开展了妇女与结构调整等改革,成为英联邦鼓励成员国政府将性别关注纳入经济政策的动力。
英联邦秘书处于1995年首次开展性别预算,并在包括巴巴多斯、斐济、南非和斯里兰卡在内的几个国家展开试点工作。
此后,秘书处开发了分析工具,宣传试点国家的试验结果和建议。
目前秘书处已将性别预算分析纳入了对所有成员国的性别主流化援助方案。
秘书处还开展了非正规经济、贸易政策、公共开支管理等领域的性别主流化工作,并将性别主流化策略纳入到了财政部的工作之中。
英联邦各国政府特别是财政部和妇女部,对性别预算工作的支持值得称道,这两个部门在性别预算工作中起主导作用。
2002年9月,在英联邦国家财政部长会议上,各成员国财政部长“同意在本国预算制定过程中实施性别预算,推动实质性进展”,成为经济政策推动性别平等的一大承诺。
这是有史以来政府财政部长会议第一次将性别问题列为一项会议专门议程。
民间社会在推动性别过程中起到的重要作用,在国家一级开展了许多性别预算项目。
本项目吸纳了不同行动者的参与,体现了英联邦国家政府首脑2002年Coolum宣言所倡导的进一步加强成员国政府与民间社会联系的精神。
我要特别感谢本书作者DebbieBudlenderandGuyHewitt对本领域继续做出的贡献,他们推动秘书处于近期出版了其它一些与性别预算相关的书目,包括介绍概念框架的《从性别预算中获益》和介绍国别经验和良好实践的《从性别预算中获取更多利益》。
GUYHEWITT与多娜·圣·希尔一道协调了此项目,我要感谢他们两人以及本书的编辑蒂娜·强森。
本书作者强调,出版这本指南的目的不是提供一个实施性别预算的蓝图,这样做是不可能的,因为每个国家情况不同,加强性别预算的能力建设,建立相关性和可持续性需要结合当地实际情况。
因此,本书的目的在于给实践者提供一些他们了解的有关性别预算基本情况,希望他们结合本地情况开展性别预算。
创造性别预算是英联邦对全球范围内性别平等事业的贡献。
我们希望,性别预算对于已经参与其中的或正在考虑开展性别预算工作的人有所帮助。
英联邦秘书处社会变革方案司司长
南希·斯宾塞
介绍
过去八年性别预算蓬勃发展。
1995年仅有个别国家和机构参与其中。
现在60多个国家的不同组织在各个层面开展了某种形式的性别预算。
许多发展机构或者实施了性别预算方案,或者支持在国家一级开展性别预算。
令人振奋的是一些新近民主国家显示出对性别预算的特殊兴趣。
性别预算工作使用的方法可以
(1)加强财政政策针对性,解决对贫困和社会需求;
(2)增强责任感;(3)支持性别主流化;(4)鼓励民间组织参与;(5)对政府行动结果加强监测和评估,这些方法能够帮助提高效率,加速实现发展战略,促进经济公平和性别公平。
开发性别预算的价值已得到广泛承认,北京+5成果文件和蒙特雷共识也都核准了性别预算策略。
英联邦2002年财政部长会议对此表示一致支持。
性别预算工作的一个最大特点是实施者愿意将性别预算策略与本地具体情况、需求、利益和能力相结合。
承认每个国家的特殊性,在此基础之上,开拓创新是加强国内能力建设,确保主人翁意识的重要办法。
提高能力,树立主人翁意识,开拓创新可以确保性别预算的持续性,满足社会需求。
我们编写本指南时有些顾虑,不希望暗示读者,好象只有一种进行性别预算的方法或蓝图。
一个国家的发展政策和措施常常受到发展机构或专家引进的所谓“最佳实践模式”的限制,虽然这些机构和专家的出发点是好的,但是这些发展措施最终落入一种与其模仿的模式毫无相似之处的情况。
我们需要让实践者了解性别预算的基本情况,让他们理解基本原则,并决定怎样将这些基石原则适用于当地情况。
很少有人既了解性别预算,又有时间开展培训,满足不断扩大培训要求,因此,我们希望本指南能够填补空白,补充性别预算资料的不足,使用者可根据指南中提供的背景情况回答如何设计和执行性别预算等问题。
本指南分四部分:
第一章:
启动。
本章是背景介绍,包括定义,性别预算包括的内容的,开展性别预算的国家及多种经验介绍,并且对为什么要开展性别预算进行分析。
第二章:
理解背景。
介绍什么是政府预算,政府预算是由谁、何时、如何制定、如何实施的。
这部分还包括预算过程,参与预算制定的不同群体,以及开展性别预算的切入点。
第三章:
实施性别预算。
介绍性别预算实施过程中的一些实际问题,包括讨论如何评估现状,哪些人可以参加以及他们可以起到的作用,影响性别预算可持续性的因素。
这部分还包括案例分析,对如何获取参考资料也提出了建议。
第四章:
应用分析框架。
这是最后一部分,介绍澳大利亚开发的三向分类方法,南非采用的五步方法等情况。
我们可以从分析男性、女性、男童和女童境况的所需要的数据,如何评估政策的社会性别属性以及如何确定预算产出和结果,了解第四章所讲内容。
我们希望本指南可以对实践者理解和实施性别预算有所帮助。
此外,在www.gender-budgets.org上可找到大量材料。
第一章:
启动
什么是性别预算
定义性别预算工作
性别预算是一种手段和方法,用以评估政府的收入和支出对女性和男性、女童和男童产生的不同影响。
性别预算还有其他一些的名字,如,曾有人称之为“女性预算”、“性别敏感预算”和“实用性别预算分析”等。
本书用“性别预算”指所有这些活动。
性别预算有助于加强经济治理和财政管理,评估政府是否满足了包括女性和男性、女童和男童在内的不同群体的需求。
政府以外的其他人员可以用性别预算提高透明度,加强责任感和参与性。
性别预算提供的数据也可用在宣传倡导工作中。
无论是政府以内或政府以外的人员,都可以参考从性别预算中得出的结论以及资源需求,修改政策和优先事项,以期实现性别平等。
性别预算不是将政府的资金在男性和女性、男童和女童之间平均分配,各占百分之五十。
这样做看似平等,但是,实际上既不公平,也不公正。
性别预算是从性别角度评估政府总体预算如何满足女性和男性、女童和男童不同的需求,以及女性和男性、女童和男童中不同群体的需求。
以卫生领域为例,如同样患有流感或疟疾,女性和男性对医疗救助的需求相似,但在生育健康方面,女性的需求比男性多。
尽管如此,性别预算并不是建立单独的预算,解决妇女问题或社会性别问题。
专项分配有时会对解决妇女和社会性别的具体问题有所帮助,但如果专项分配以外的其他预算继续惠及某些群体,那么专项分配的作用则非常有限。
性别预算的目的是确保政府预算的公平分配,满足个人和群体的迫切需求,并在资源匮乏的时候,可以确保有限的资源帮助那些最没有能力为自己提供保障的人。
表
1
:
政府预算与社会性别
预算反映一个国家的价值观
----
国家重视什么人,重视什么人的工作,国家给予什么人以回报
……
以及不重视什么人,不重视什么人的工作和不给什么人以回报。
(南非)以前的预算清楚地反映出南非种族隔离、资本主义和男性制度下的优先群体。
预算是政府最重要的经济政策文件,因此,它可以成为国家改革,满足最贫困人口需求的强有力的武器。
政府预算和政策假定对每个人的影响是一样的:
即服务于“公共利益”和“老百姓”的需求。
到目前为此,(南非的)预算和政策的目标群体一直是白人、男性、非洲人和中产阶级,然而南非的普通百姓却是黑人、穷人和妇女。
使用分性别统计数据,可以揭开看似对社会性别保持中性的预算的神秘面纱。
通过性别预算,可以看出,由于妇女在家庭和经济中的地位不同,造成的关税、产业关系、税制、教育、就业或产业政策对妇女的不同影响。
什么人可以得到工作?
工作性质是什么?
什么人得到补助?
什么人得到住房?
正在开发的住宅和社区的性质是什么?
预算的传统政策是什么?
例如,是不是男性挣钱养家?
而妇女在经济上依靠男性?
事实是同样的规则和程序能加剧现有的不平等,对妇女不利。
---
资料来源:
Govender
,
1996
_
_
图表1:
实施性别预算的国家__非洲_美洲_亚洲_欧洲_中东_大洋洲__博茨瓦纳_巴巴多斯_孟加拉国_奥地利_以色列_澳大利亚__肯尼亚_伯利兹_印度_克罗地亚_黎巴嫩_斐济__马拉维_玻利维亚_韩国_法国__马绍尔群岛__毛里求斯_巴西_菲律宾_德国__萨摩亚__莫桑比克_加拿大_斯里兰卡_爱尔兰____纳米比亚_智利_泰国_意大利____卢旺达_厄瓜多尔_越南_前南斯拉夫马其顿共和国____南非_萨尔瓦多_马来西亚_挪威____坦桑尼亚_墨西哥_尼泊尔_俄罗斯____乌干达_秘鲁_印度尼西亚_苏格兰____赞比亚_圣基茨和尼维斯_巴基斯坦_塞尔维亚和黑山____津巴布韦_美国_阿富汗_西班牙____尼日利亚___瑞士____摩洛哥___英国____斯威士兰_______塞内加尔_______埃及_______
数据显示,自1995年起,全球有60多个国家实施了性别预算。
其他国家对性别预算也有兴趣,但许多国家的行动仅限于一次练习,有时只是一次培训班,没有后续行动,且许多工作靠外界支持。
如果由本国的机构推动性别预算,而不是援助机构推动,并且持续开展,而不是一次性完成,那么性别预算将产生巨大影响力。
国别经验:
澳大利亚和南非
不同国家实施性别预算的策略大不相同,产生这些差异的原因在于:
●国家的社会和政治背景不同;
●有的国家政府负责性别预算是由政府协调,有的由议会协调,有的则是民间组织协调;
●实施性别预算机构的能力不;以及
●性别预算是在国家一级还是在地方一级开展。
澳大利亚和南非是最早实施性别预算的国家,这两国家的情况可说明开展性别预算手段和方法的差异性。
澳大利亚
澳大利亚是第一个开展性别预算的国家(他们称之为“妇女预算”)。
澳大利亚工党执政后,各州和各领地政府评估了1984年到1996年12年间政府预算对女性和女童的影响,他们开发了一个模式,让每个政府机构每年审计各自在妇女和女童方面的成绩。
这项工作覆盖所有政府支出,而不仅仅是直接对妇女和女童产生影响的支出,但他们并没有检查预算对男性和男童影响的情况。
南澳大利亚妇女预算将支出分为以下三类:
1、妇女专项支出:
指专门针对妇女和女童项目的支出(例如,土著妇女健康项目和促使妇女进入非传统职业的培训方案);
2、公共服务中的机会平等:
对促进平等就业机会的资源划拨,例如促进妇女参与管理和决策、改善报酬和服务条件的方案等(例如,为女性公职人员提供的培训和指导项目,检查招工条件,消除性别偏见的项目);
3、总体或主流支出:
前面两类没有包括的其它所有资源分配(如,确定什么人可以使用法律援助,什么人可以得到帮助,进入出口市场等)。
虽然分析第三类支出有些困难,但这些支出至关重要,因为他们占政府总支出的99%。
忽略这一类支出就忽略了通过公共开支促进性别平等的最重要的机会。
分析第三类支出的难度是政府提供的服务经常不收集分性别统计数据。
澳大利亚妇女政策办公室(妇女机制)与财政部密切合作,协调并推动妇女预算工作。
多数州政府的报告是以政府预算文件的形式出版。
因此,澳大利亚性别预算模式是一项官方措施。
政府向妇女通告报告结果,公布政府对实现性别平等和促进妇女参与发展的成绩。
南非
南非有两种不同的性别预算,一种是非政府组织和议会参与的,另一种是由财政部领导的在政府部门内部实施的预算。
到目前为止,非政府组织和议会开展的预算较之政府的性别预算更为有力,更具可持续性。
尽管南非的性别预算吸取了澳大利亚性别分析的某些做法,但与澳大利亚的却十分不同。
非政府组织-议会模式被称为女性预算,于1995年实施,即废除种族隔离制度后的第一年,当时所有人都非常希望解决过去由于种族、性别和其他原因造成的不平等。
尽管这项工作是由两个研究政策的非政府组织和一个议会委员会开展的,但他们吸收了大量妇女组织、其他非政府组织、大学和政府的研究人员和顾问参与。
前三年他们出版了三本书,审查国家预算中所有27项功能,汇总公共部门的就业情况、税收情况和经济理论、中央政府预算和地方政府预算的援助款,行业预算对创造就业机会的影响、非税收性收入及其他一系列情况。
女性预算用简单的政策分析法审查不同科目的预算,包括以下五个步骤:
1、分析某一部门(行业)女性、男性、女童和男童的情况;
2、评估部门政策在何种程度上解决了第一步骤中描述的女性和男性面临的问题;
3、评估预算分配是否足以落实性别政策;
4、监督是否按计划使用了预算,向什么人支付了哪些费用;
5、评估政策是否对第一步骤所描述的情况有所改变,是否朝着性别平等的方向发生变化。
前两个步骤与开展女性预算之前的工作是相同的,第三、四、五步对预算和资源分配起到附加作用。
除了对每个部门和每项工作进行充分的分析外,女性预算还出版了一些语言更加平实,更加通俗易懂的书籍,对研究工作进行了总结。
此外,开展女性预算的非政府组织和议会还与一个培训组织合作,制作了培训材料,在更大范围分享了有关的女性预算情况。
女性预算认识到政府内外都需要开展性别预算工作,主张政府必须有性别预算,这样有利于管理,让政府更具责任感;提出政府必须用性别预算的方法监测政策和预算对性别的影响,并定期向议会和民间社会通告政府开展的活动,以便比较进展情况。
政府以外的女性预算目的不同,主要是让公众参与有关预算的重要政策,因为许多人,特别是处于边缘境地或不利境况的群体一直被排除在预算外。
政府以外性别预算的主要目的是发挥议会和民间组织的监督的批评作用,加强信息流动,加强性别平等的倡导力度。
为什么要开展性别预算
性别预算引起了倡导性别平等和倡导发展的人士的注意,政府、民间组织以及多边和双边机构都在提倡开展性别预算,并视之为促进性别平等的一个首要工具。
对性别预算的热情证明性别预算的多种功效,包括以下几种:
●加大对妇女的资源分配力度
●支持宏观经济中的性别主流化
●加大民间社会参与制定经济政策的力度
●加强经济政策和社会政策产出之间的联系
●跟踪公共开支对社会性别和发展政策的责任
●有助于实现千年发展目标
表
2
:
性别预算参考要点
为什么要参与性别预算?
●预算是政府的最重要政策,如果没有经费,政府不能顺利执行任何政策。
●性别预算确保政府预算涵盖不同社会群体的利益和需要,尤为重要的是,性别预算确保政府预算包括女性、男性、女童和男童的利益和需要。
●从社会性别视角审视预算,可以清楚的看出政府经费的募集和分配在哪些领域不公平、不充分,也可以体现性别歧视对国家发展的影响。
●公众开展的预算分析和倡导可以为制定有效和公平的政策提供技术知识,并将这些技术知识与政治和组织工具相结合。
●政府以外的性别预算是反腐败斗争的有效补充。
性别预算
●性别预算不是制定单独的女性预算或男性预算;
●目的是提高性别意识,并在所有领域的各级预算中将社会性别纳入主流;
●提高资源的有效利用,实现性别平等和透明度;
●从性别角度看低效和不公平的资源使用和基于其它种族、民族、地理位置和年龄等原因产生的资源滥用之间的关系;
●强调部门内部和部门之间优先事项重新排序,而不只是增加政府经费。
性别预算对政府的益处
●确保最需要的群体从经费支出中受益,提高效率和影响。
●对政府促进民主和公平经济发展、保障妇女权利、促进平等等方面的情况进行说明。
●提高透明度和政府责任,有助于政策的有效实施。
●监督预算使用,减少腐败。
●让政府有机会与民间社会共同努力,加大发展的影响力,加强民主治理,提高透明度。
●体现政府实施国家和国际上有关性别平等承诺、建议和行动计划的情况
●[
●如国家性别政策和《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称消歧公约)
●]
●。
性别分析对女性和民间组织的益处
●加强公众倡导和监督力度。
●提供信息,挑战歧视、低效和腐败,提出可行性政策建议。
●承认妇女承担的生育、抚养以及照料家庭等无酬劳动对社会和经济的贡献。
●让公众代表对自身行为负责。
●承认最贫穷和最无权群体的需求。
------选自DebbieBudlender和LisaVeneklasen未出版的培训材料,为亚洲基金培训使用。
__
针对处于不利境况的性别而采取的措施
前十年召开的国际会议,有可能改变妇女生活状况。
1993年在维也纳召开的世界人权大会确认妇女权利就是人权。
1994年在开罗召开的国际人口和发展会议将妇女权利和健康置于人口与发展战略的中心位置。
1995年在北京召开的第四次世界妇女大会上,各国政府决心“为了所有人类的福祉和全球所有妇女,努力实现平等、发展与和平的目标”。
促进性别平等也是英联邦国家的责任。
1995年英联邦国家在远景规划中提出“要建设一个女性和男性拥有平等权利和机会的世界”(《1995年英联邦性别与发展行动计划》)。
但是仅有宣言和政策承诺不足以消除大多数妇女面临的不平等。
最近一期《世界妇女》指出,妇女所处的境况依然严峻(2000年联合国出版):
●全球近三分之二的文盲是女性;
●发展中国家孕产妇死亡仍是育龄妇女最主要的死亡原因;
●妇女在政府和私营部门决策层的比例低,特别是在高层职务的比例低;
●女性从事的工作性质与男性极为不同,女性多从事非正规、职业地位低下的工作。
男女同工不同酬情况依然存在,女性收入低于男性收入。
大多数无报酬的生育、抚养和照料孩子和家人的劳动依然由妇女承担。
表
3
:
承认妇女对经济赋权的需求
2002
年,南非第二人口大省和经济中心
Gauteng
省开始实施性别预算。
2002
年
5
月再次审议预算时,省政府决定各部门需要确定预算是如何制定的。
随后政府部门共同讨论,开展培训,学习应该如何做。
这样做的原因是该省实施了新的性别政策。
南非总理认为男女不平等的主要原因是妇女没有经济权利和能力。
该省2003-2004年度预算说明指出,应鼓励政府部门审视
(1)妇女和女童专项预算的结果和产出,
(2)让妇女获益或促进男女平等的预算的结果和产出,虽然这项开支是男女共同使用的;(3)让省政府女性工作人员受益的预算。
政府还应提供雇员的分性别统计数据,制定从女性拥有的企业采购的计划目标。
预算说明注意到,一些政府部门已经在一定程度上开展了性别预算,并将之视为迈向全面性别预算过程中的一步。
__
将经济政策性别化
过去10年人们越来越清楚地认识到,宏观经济政策对妇女生活水平和她们的经济赋权起着非常重要的作用。
1989年,英联邦和联合国儿童基金会联合对结构调整政策对妇女的负面影响进行了调研,调研结果强调,需要将性别视角纳入宏观经济政策。
宏观经济是经济模式和财政总量。
主流宏观经济的评论文章指出,经济政策貌似性别中立(即看似对男性和女性产生相似或相同的影响),然而事实上宏观经济政策是性别盲视,这是由于政策制定者忽略了由社会决定的男女不同的角色、责任和能力,其结果是政策将女性置于不平等的地位,女性掌握的经济、社会和政治权力较少。
人们也越来越认识到,性别不平等限制发展,制约宏观经济政策的产出。
2001年世界银行报告《促进发展》,强调生产、效率和经济发展由于性别不平等而付出的代价。
报告指出“性别歧视阻碍了家庭和劳动力市场人力资源的积累,一直将女性或男性排除在资源、公共服务或生产活动之外,削弱了国家经济增长和提高生活水平的能力”。
表
4
:
性别预算、结构调整政策
(SAPs)
和减贫困战略文件
(PRSPs)
为减小结构调整政策的负面影响,乌干达和坦桑尼亚的非政府组织开展了性别预算工作。
考虑到结构调整政策最初实施时造成教育和卫生领域的大幅度倒退,他们首先在教育和卫生领域开展了性别预算。
目前,许多政府和外部机构考虑使用性别预算的方法带动减贫战略文件的实施,该文件取代了结构调整政策。
在坦桑尼亚和肯尼亚等国家,一些非政府组织曾尝试用性别预算来影响和监督减低贫困战略文件的实施过程。
__
DianeElson和NiluferCagatay(1999年)给出了造成宏观经济分析性别盲视的三条主要原因:
1、经济部门带有性别偏见,并传承这种性别偏见。
这些部门通常忽视就业法、财产法和继承法方面存在的性别偏见,这些法律限制并固定了女性的经济活动。
2、经济分析不考虑妇女的无报酬劳动,因此,看不到生育和维
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