会本国库集中支付运行模式初探.docx
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会本国库集中支付运行模式初探
内容摘要
我国现行的财政国库支付制度是在传统体制下形成的,基本特征是预算单位多重设置账户、财政资金分散支付,这种动作方式已经不适应社会主义市场经济和公共财政的发展需求。
建立以国库单一账户体系为基础的财政国库集中支付制度,是今后一个时期财政改革工作的重点。
国库集中支付的运行模式有三种:
一是国库单一账户模式;二是标准的国库单一账户模式;三是扩大的国库单一账户体系模式。
我市推行国库集中支付改革,选择的是第三种扩大的国库单一账户体系模式。
选择这一模式,才能实现两项改革的有机结合,才能有效利用会计集中核算的改革成果,弥补标准国库单一账户体系模式的不足。
关键词国库支付模式初探
Abstrat
Ourcountrythecurrentpublicfinancenationaltreasurypaysystemtobecomeunderthetraditionalsystem,thepublicfinancefundspaysasunder,thiskindofoperationthemethodisunwellalreadyshouldthesocialismmarketeconomywithpublicpublicfinanceofdevelopmentrequest.Themovementmodethatthenationaltreasuryconcentrationpayhasthree:
Oneisanationaltreasurysingleaccountmode;Twoisastandardnationaltreasurysingleaccountmode;Threeisthenationaltreasuryoftheextensionissingleaccountsystemmode.Chooosethismode,thencancarryout2itemstoreformoforganiccombine,thecanmakeuseofthereformresultthattheaccountancy’sconcentrationcheckeffectively,makeuptheshortageofsingleaccountsystemmodeinstandardnationaltreasury.
Keywords:
Thekeywordnationaltreasurypaysamodepreliminarystudy
目录
一、国库集中支付的基本要求………………………………………………
二、国库集中支付的运行模式………………………………………………
(一)、国库单一账户模式……………………………………………………
(二)、标准的国库单一账户体系模式…………………………………………
(三)、扩大的国库单一账户体系模式…………………………………………
三、我市推进改革的模式选择及实现途径……………………………………
(一)构筑国库集中支付改革顺利运行的保障体系………………………
(二)实现国库集中支付与会计集中核算有机结合的内部运行机制………
国库集中支付运行模式初探
2000年党中央,国务院决策要在我国建立“以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的现代国库管理制度,国务院于2001年批准了中央单位的改革试点方案,并明确要求争取在“十五”期间全面推行国库集中收付改革。
截止2005年,已有36个省、自治区、直辖市和计划单列市,200多个地市和500多个县推行了国库集中支付制度。
一、国库集中支付的基本要求
根据财政部对国库管理职能及国库集中收付改革的定位,国库集中支付制度应是以国库单一账户体系为基础,以国库集中收付为主要资金缴拨形式,以控制预算执行过程,反映预算执行情况,高效管理国库现金和债务为目标的一项现代国库管理制度。
其目的在于控制预算执行过程,提高预算执行信息的透明度,高效管理国库现金和债务,核心内容是建立国库单一账户体系,通过财政直接支付和财政授权支付两种支付方式实现财政性资金的安全、高效运行。
对国库集中支付制度的上述定位,决定了在推行改革的过程中必须妥善处理好四个基本问题:
一是以部门预算作为基本依据。
国库集中支付的目标之一就是为了确保部门预算能够得以不折不扣地执行,推行国库集中支付以后,财政部门对财政性资金运动实施监管的依据只能是科学、健全的部门预算;二是以所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理作为前提条件。
之所以将设立国库单一账户体系作为国库集中支付改革的前提条件,是因为这一账户体系是管理财政性资金的唯一体系,除此之外不应再存在其它任何账户体系,只有所有财政性资金均纳入该体系管理,才能确保国库集中支付的目标实现,同时这一账户体系也彻底改变了传统预算执行信息的生成机制,由代理银行将零余额账户的支付信息直接报送到财政部门,使预算执行信息更准确、更透明、更及时;三是以“两直达”作为内部运行的基本机制。
即收入“直达”国库或财政专户,支出通过财政直接支付和授权支付两种方式从国库单一账户体系“直达”商品和劳务供应商或用款单位。
四是以系统和网络平台作为技术支撑。
建立健全财政管理信息系统及国库集中支付子系统和银行清算系统,使国库集中支付制度运行在现代化的网络平台和系统工具之上,才能实现财政性资金的高效运作,最大程度地扩大预算执行的透明度和确保预算执行信息的及时传递。
二、国库集中支付的运行模式
以归集核算财政性资金的账户体系为标准,我国推行国库集中支付改革的过程中出现或提出了三种不同的运行模式:
一是国库单一账户模式,这是《财政国库管理制度改革试点方案》所提出的最终运行模式;二是标准的国库单一账户体系模式,这是《财政国库管理制度改革试点方案》明确的目前在中央部门和大部分省市的推行的运行模式;三是扩大的国库单一账户体系模式,这是地市或县级,特别是原已推行会计集中核算的地方所创新的一种运行模式。
(一)国库单一账户模式
国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》明确提出:
建立国库单一账户体系后,相应取消各类收入过渡性账户,财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理,在部门预算和现代化银行支付系统及财政管理信息系统的基础上,由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出,并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。
这一模式的核心的通过国库单一账户来归集核算所有财政性资金,具有很高的外部运行环境要求:
1、部门预算已相当科学和健全。
一是部门预算必须包括所有部门;二是部门预算必须包括部门的所有资金运作;三是部门预算必须在科学、合理、有利于执行的基础上相当细化。
2、现代化的银行支付系统和财政管理信息系统已经建立且相当健全。
必须使国库集中支付运行在现代化的网络平台和系统工具之上,以完善的信息技术来支撑国库单一账户资金的顺畅、高效运行。
3、财政性资金均纳入国库单一账户存储管理,除此之处不存在其他任何形式的资金存放和沉淀。
4、财政总预算会计已核算所有财政性资金运动,财政性资金均在一个总分类账体系中核算。
5、部门财务管理水平已达到相当程度。
在此基础上取消预算单位的零余额账户,部门及其所属单位的日常支付和清算全部通过部门零余额账户进行。
(二)标准的国库单一账户体系模式
现阶段,在我国推行“国库单一账户模式”的外部运行环境尚不具备,因此在国务院批转的改革方案中,将“国库单一账户模式”作为改革的最终运行目标,目前则通过保留或增设“预算外资金财政专户”、“特设专户”等辅助类账户组成标准的国库单一账户体系,将财政必资金全部纳入该体系管理和运作。
标准的国库单一账户体系包括财政部门在人民银行开设的国库单一账户,在商业银行开设的预算外资金财政专户和财政零余额账户以及为预算单位在商业银行设立的零余额账户、特设专户。
这一模式的核心是通过标准的国库单一账户体系来归集核算所有财政性资金,必须具备良好的外部运行环境:
1、部门预算已经建立。
以经人大批准的部门预算作为办理集中支付业务的唯一依据。
2、标准的国库单一账户体系已经设置。
除了财政零余额账户和预算单位零余额账户用于办理资金支付和清算业务以外,保留“预算外资金财政专户”,增设“特设专户”,作为国库单一账户的辅助账户,共同组成标准的国库单一账户体系。
3、“两直达”的内部运行机制得以实现。
即收入“直达”国库或财政专户,支出通过财政直接支付和授权支付两种方式从标准的国库单一账户体系“直达”商品和劳务供应商或用款单位。
4、所有的财政性资金均已纳入国库单一账户体系管理,国库动态监控机制已经建立健全。
(三)扩大的国库单一账户体系模式
标准的国库单一账户体系模式的外部运行环境在中央及大部分省级已经具备或基本具备,因此这也是中央和省级推行改革的模式选择。
但是运行的实践表明,在实行标准的国库单一账户体系后,部分地方的预算单位仍然保留有实有资金账户,也就是说标准的国库单一账户体系并不能涵盖所有财政性资金。
因此一此地方在推行改革的过程中,将会计集中核算与国库集中支付结合起来,对财政部确定的国库单一账户体系予以扩大,通过增设组成账户来实现所有的财政性资金均纳入单一账户体系管理。
这一模式的核心是通过扩大的国库单一账户体系来归集核算所有财政性资金,充分考虑地方财政实际,对外部运行环境的要求相对宽松;
1、不依赖于部门预算来实施财政监控。
在目前部门预算不健全的情况下,以部门预算作为财政监控的唯一依据,必然使监控不力,因此该模式在依据部门预算实施财政监控的同时,通过会计集中核算的“支出核报”来弥补监控不力的缺陷,形成财政监管合力。
2、不依赖于部门预算来生成预算单位的财务信息。
目前部门预算尚不健全的现状,决定了在此基础上生成的预算执行信息必然不全,所形成预算单位财务信息也不全面,而这一模式通过会计集中来弥补预算执行信息不全的缺陷,形成准确、完整、可比的单位财务信息。
3、依赖于标准国库单一账户体系中的收入类账户来归集核算所有财政性资金枥库单一账户体系应涵盖所有财政性资金,而不通过财政部门指标结算的上级补助收入、经营服务性收入、往来款项等其他财政资金目前由预算单位自行存储,尚未纳入部门预算管理的财政资金,必然会流出财政部门而形成预算单位的实有资金沉淀。
因此必须扩大单一账户体系中的收入类账户来切实满足财政性资金存储管理的现实要求。
这一模式在会计集中核算的基础上,通过增设“财政特设结算账户”来归集核算尚未纳入财政管理的其他财政性资金,同时解决未纳入部门预算管理资金的改革运作问题。
我国推行国库集中支付改革的指导思想是“既要借鉴国际通行做法和成功经验,又要结合我国的具体国情”。
财政部对地方推行改革的指导意见也是在“坚持改革方向的同时,充分考虑地方财政实际”。
正是这一指导思想,也正是国际惯例与中国特色相结合,改革精神与地方实际相结合,使多种运行模式并存具有了现实合理性。
一是符合部门预算管理的现状。
国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》中明确:
财政部门对预算单位的支付依据是经同级人代会批准通过的部门预算,预算单位据此编制用款计划,财政部门依据批准的用款计划支付资金。
可见,部门预算是财政部门实施监控的唯一依据。
目前,部门预算编制尚未合理细化到明细科目,或者相当一部分部门和部门资金尚未编入部门预算,不能最详尽地反映财政支出的方向和用途。
因此,按照现行的部门预算来控制用款计划和支付资金,一是难以确定具体的支付对象或最终收款人;二是执行中调整频繁;三是提供的财政信息不完整。
针对这一现状,在部门预算监控不力的矛盾并不明显,同时该财政支出的性质决定了大比例实施财政直接支付的可行性,也相应弥补了部门预算监控不力的缺陷。
而在部门预算刚刚建立或很不完善的地方,根本就谈不上有效监控,其支出性质也决定了不可能大比例地实施财政直接支付,因此执行标准的国库单一账户体系模式就显得意义不大。
这也就决定了这些地方只能执行扩大的国库单一账户体系模式。
二是符合财政性资金存储管理的现状。
就中央部门来说,其财政资金存储管理的现状是部分资金尚未纳入部门预算管理,也没有纳入国库单一账户管理,同时还有部分特殊资金在政策性银行封闭运行。
正因为存在着不同的资金管理形式,目前还无法运行国库单一账户模式,只能通过在收入类设置辅助账户建立国库单一账户体系,对不灿存储形式的资金分别进行归集核算,运行标准的国库单一账户体系模式。
而地方财政性资金存储管理的最大实际就是相当一部分资金由预算单位自行存储,尚未纳入部门预算管理的财政资金,也会流出财政部门形成预算单位的实有资金沉淀。
因此地方(特别是地市一级)在推行改革的过程中,如果执行标准的国库单一账户体系模式,必然使这部分财政性资金脱离财政监控,这也不符合“实施范围包括所有财政性资金”的改革精神。
只有实行扩大的国库单一账户体系模式,才能妥善解决该类资金纳入改革的运作问题。
三是符合财政支出管理改革的进程。
在推进国库集中支付改革以前,一些地方为了加强财政监督,已经实施了会计集中核算。
实现了行政事业单位所有资金的集中沉淀(其中就包括了上述未纳入财政管理的其他财政性资金),通过“支出核报”实施财政监督,通过“集中核算”生成准确、完整、可比的单位财务信息。
如果在推行国库集中支付时取消会计集中核算,必然会使这部分已经纳入财政管理的其他财政笥资金重新退回单位。
对地方财政来说,这不是进步,而是倒退。
因此也决定了这些地方在推进国库集中支付时,必须有效利用会计集中核算的改革成果,实现两项改革的有机结合,通过会计集中核算来弥补现阶段在部门预算不健全的情况下推行国库集中支付不足,执行扩大的国库单一账户体系模式。
三、我市推进改革的模式选择及实现途径
我市推进国库集中支付改革,只能选择扩大的国库单一账户体系模式。
只能选择这一模式,实现两项改革的有机结合,才能有效利用会计集中核算的改革成果,弥补标准国库单一账户体系模式的不足。
(一)构筑国库集中支付改革顺利运行的保障体系
1、构建所有财政性资金纳入国库单一账户体系运行的内部保障机制。
一是加强和完善预算单位财务独立核算资格认定工作。
充分履行《会计法》赋予财政部门的职能,加强和完善预算单位财务独立核算资格认定制度,准确确定主体预算单位,确保国库集中支付改革的单位范围。
二是实行统一的收费票据一体化管理模式。
进一步创新内部管理机制,加强非税收入以票管费和单位其他财政性资金的监缴,确保国库集中支付改革的资金范围。
2、构建资金安全运行和实施全面监控的内部保障机制。
一是建立健全资金结算安全体系。
实行内部牵制制度、内部回避制度、内部轮岗制度、内部稽核制度、内部职业道德教育考核制度等。
二是建立健全财政动态监控机制。
为了防范支付风险,规范预算执行,确保资金安全运行,必须借助现代化的网络手段,建立和健全实时监控、综合核查、整改反馈相结合的财政动态监控机制。
首先必须落实监控重点。
对单位银行账户进行监控,杜绝违规开户和违规划转资金;对单位资金运行情况进行监控,实时监控资金流向;对银行的代理行为进行监控,及时纠正违规操作。
其次要采取有效监控手段。
通过国库集中支付系统开展日常监控;通过代理银行提供的纸质支付信息和资金结余信息,条件成熟后通过资金支付动态监测系统和信息查询系统,实时监控瞀单位自行划转财政资金、套现转存等行为;通过财政动态监控信息系统,实现智能预警,进行综合查询和监控分析。
3、实现高素质的人才保障。
通过人才培养和队伍建设,一是能够对财政性资金运动的整体预测(在全面实行部门预算以后,能够对预算收支的整体预测)达到一个相对高的水平,从而准确地为领导决策提供可靠依据;二是能够对财政性资金收支结构变化以及影响变化的因素(在全面实行部门预算以后,能够对预算收支结构变化以及影响变化的因素)进行全面透彻地分析,并提出对策建议;三是能够对实行财政集中支付形成的财政间歇资金进行安全高效运作,从而使财政资金保值增值。
1、构建现代化的网络平台和系统工具。
一是以财政局域网为核心,逐步延伸至代理银行、人行国库部门和预算单位。
在此基础上,逐步实现“财、税、库、行”的一体化网络联接,确保各项数据均在现代化的网络平台上实时交换。
二是以国库集中支付系统为核心,建立和完善财政动态监控信息系统、财政预测分析信息系统,逐步形成包括预算管理、政府采购、非税收入管理等子系统在内的财政管理信息系统;以代理银行内部支付系统为核心,建立和完善资金支付动态监测系统和信息查询系统,逐步构建现代化的银行支付系统。
(一)实现国库集中支付与会计集中核算有机结合的内部运行机制
根据财政性资金的不同存储管理形式,分别设计内部业务流程。
纳入部门预算或预算管理,且通过国库单一账户存储的资金,实行以预算控制计划,以计划控制额度,以额度控制支出的业务流程;未纳入部门预算管理或通过财政专户、财政特设结算账户存储的非税资金、财政专项资金和其他财政性资金,通过财政特设结算账户实行以额度控制支出的业务流程。
在执行扩大的国库单一账户体系模式的基础上,根据部门预算管理和国库资金管理的改革进度,逐步向国库单一账户模式过渡。
一是在结合的范围上对实行部门预算且已进行会计集中核算的单位,同时推行国库集中支付。
二是创新内部运作机制,实行“以部门预算控制计划,以计划控制额度,以额度控制支出核报,以支出核报的结果办理支付”的业务流程。
三是创新信息生成机制,在集中支付所生成的财政信息不完整的情况下,运用会计手段,通过集中核算,全面反映预算单位的资金情况和财务状况,运用计算机手段和财务分析工具,形成预算单位的财务状况综合分析评价报告体系,为宏观决策和促进预算公平分配服务。
参考文献:
一、詹静涛司长就全面推行财政国库管理制度改革的问题答记者问
二、论国库集中支付与会计集中核算的融合
三、论国库集中支付环境及会计集中核算的融合
四、论国库集中支付与会计集中核算的结合
五、对会计集中核算条件下单位财务与会计关系的一些思考
六、对会计集中核算制度改革的反思考
七、湖南省财政厅关于加快推进市县国库管理制度改革的指导意见
八、怀化市国库集中支付核算改革会计核算暂行办法
九、怀化市财政局国库集中支付核算改革内部操作规程
十、怀化国库集中支付核算改革资金支付管理暂行办法
十一、实行综合财政预算规范财政支出管理
湖南广播电视大学开放教育本科毕业论文(设计)开题报告
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