第八讲 社会团体发展与改革.docx
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第八讲社会团体发展与改革
第八讲社会团体的改革与发展
一、我国对社团管理模式演进和现状
(一)社团概念和结构
(二)我国社团发展简史
(三)我国对社团管理模式演进
1.多头审批阶段
2.三重管理阶段
3.双重负责阶段
(四)我国对社团管理模式现状
1.管理体制
2.管理范围
3.管理方式
4.双重负责管理模式取得的成绩
5.双重负责管理模式存在的问题
二、国外政府的社团管理理论基础及其模式
(一)国外政府管理社团的理论基础
1.韦伯的官僚制
2.登哈特的新公共管理理论
3.巴纳德关于正式组织与非正式组织的理论
(二)国外政府对社团的管理模式
1.日本模式
2.意大利模式
3.英国模式
4.美国模式
三、我国政府对社团管理的模型设计
(一)对社团管理模型设计的理论构建
1.社团的产生、发展、消亡的规律
2.关于双重负责管理体制的推谬
3.现代社会应该是一个促进发展的社会,而不是一个控制发展的社会
4.重申单位人向社会人的转变
5.社会自治能力需要有广阔的实习平台
(二)网镜模型
1.关于社团身份合法与非法的网镜模型
2.关于取得合法身份后的网镜模型
3.几点补充
一、引言
里格思认为,过渡社会公共行政有三个基本特点:
异质性、重叠性、形式主义。
关于异质性问题,我国在机构健全的同时,在一些偏远地区仍然由宗族支配一切的现状仍然根深蒂固地存在着。
关于重叠性问题,即行政机构的重叠现象,我国在一些偏远地方,宗族势力与合法组织相互制约,导致行政权力的实施不能准确到位的现象也体现出非正式组织对合法组织的影响;政府机构重复设置导致的政出多门、相互扯皮、彼此排斥的行为依然存在。
关于形式主义,里格思认为,过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点,必然导致其整个行政系统的形式主义。
形式主义与官僚权力相接触,出现的结果是一方面官僚完完全全地墨守陈规,另一方面他们则蔑视法令,他们可以随意作决定,而不受任何有效政治控制的约束;倘若政策、法令普遍被侵犯,那么行政贪污的机会也必然会随之增加,同时在政策、法令不能得以有效贯彻、执行的情况下,老实的守法者将处于不利的地位。
于是,商人行贿、行政官员待遇低、政策和法令贯彻受阻,官员受贿等现象层出不穷。
以上所述说明,我国的社会正处于过渡社会公共行政阶段,即人们常说的处于社会转型期。
转型期转得好不好,直接决定今后各个方面的发展走向。
对社团进行管理是行政管理的范畴,在社会转型期对社团实施行政管理是保证整个行政管理健康转型,促进社会整体健康转型的有俄机组成部分。
我国当前对社团行政管理从管理体制、管理的度和管理的有效性上都存在很多问题。
为了解决这些问题,本文试图通过对我国社团管理模式的现状和存在问题的分析;通过介绍国外主要行政管理理论对社团管理的影响;归纳并分析国外管理较好的几种管理模式;陈述国内对于解决我国社团管理问题的主要观点;紧紧围绕社会转型期我国社团管理存在的问题,建构自己的理论体系;在该理论体系的统率下设计出具体的管理模型,介绍管理模型的运作方式和需要注意的问题,并指出按照这种模式运作能解决哪些问题,达到哪些目标。
从根本上帮助解决当前社团管理可能引起社会不良转型的问题,促进社会转型的良性发展,促进和谐社会的形成。
一、我国政府对社团管理模式的演进和现状
(一)社团概念和结构
社团是社会团体的简称,不同国家、不同学者对社团的定义很多,所包含的范围也不尽相同,因本文目的在于解决当前我国对社团管理的问题,在研究国外情况时,也只研究属于我国社团定义范围内的组织。
因此,本文所指的社团,取用我国1998年颁布的《社会团体登记管理条例》对社团的定义,并把其他国家社团和其他国家在我国成立的社团包含其中,将《社会团体登记管理条例》中的定义略加修改,定义为:
“国家机关以外的组织和个人自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。
社团的结构因各国的情况不同也各有区别,但是从社团的本质属性来看,社团主要由会员、宗旨、机构、规则和活动组成。
见下图:
其中会员中有的被选为理事,有的被选为常务理事,有的担任社团的领导职务;宗旨和规则一般在社团的章程和内部管理制度中体现;机构主要包括议事机构、办事机构、分支机构、代表机构、实体机构(见下图);活动包括内部工作和对外开展的工作。
会员大会(会员代表大会)
议事机构理事会
常务理事会
办公室
办事机构财务部
会员部等
分会
机构分支机构专业委员会
工作委员会等
办事处
代表机构代表处
联络处等
企业
实体民办非企业单位
杂志社等
(二)我国社团发展简史
我国社团发展由“社”而来,“社”是远古为祭祀而进行的聚会活动。
随着社会的发展,“社”的本来意义发生变化,人们结“社”的用途开始脱离祭祀活动本身而发展成为为了实现某种共同意愿而产生的定时不定时的聚会1。
这种聚会逐渐演变成为达到一定的目的,共同联合起来,形成的一种相对稳定的社会组织。
这种社会组织经由参加人员的从少到多,地域范围的狭窄到覆盖范围逐渐扩展,开展的活动由简单到复杂这样一种发展过程,而演变成为了先秦两汉时期的政治团体、学术团体、宗教团体等;魏晋南北朝到宋元时期又出现了工商业行会、民间武装团体等经济类社团和军事团体等。
再到明清时期,我国社团在原有发展基础上进一步成熟,几乎包括了现有社团的各个种类,涵盖了社会、经济、文化、生活等各个领域。
随着西方资产阶级革命的胜利,受西方自由、民主思想影响的先进知识分子,开始将民主思想引入我国社团,先后成立了以康有为、梁启超为首的强学会、保国会;以孙中山、黄兴等为首的华兴会、光复会、中国同盟会2;以陈独秀、李大钊等为首的马克思主义研究会,以毛泽东为首的新民学会,以陈独秀、李大钊、毛泽东等为首的各地共产主义小组等等一大批政治社团,并由社会各界组成了各种教育团体、文化团体、学生团体、学术团体、妇女团体、军事团体、社会公益团体等社团。
这些社团在研究和传播新思想、新技术,推进我国革命取得胜利等方面显示出了积极的作用3。
新中国成立后,尤其是十一届三中全会以来,我国改革开放事业突飞猛进,经济、文化、教育、卫生等各项工作向着更加广阔的领域发展,社会政治民主化程度日益提高,人民的民主意识不断增强,在原有社团积极发展的基础上,各种新社团也雨后春笋般发展起来,据不完全统计,到上个世纪90年代初,我国社团已经发展到10万多个4。
伴随我国市场经济的不断完善和民主法制建设的大力推进,我国公民通过成立社团参与社会管理和公共服务逐渐成为一种社会发展的主流趋势,登记成立社会团体的数量逐年增加,质量不断提高。
截止2005年12月底,全国已经登记的社会团体16.8万多个5。
全国民间组织支出规模约为1000亿元人民币,在各类民间组织就业的人员总数约300万人,志愿参与民间组织公益活动的人数约为150万人。
我国民间组织每年约能募集60亿元左右的资金6。
(三)我国对社团管理模式演进
在封建社会以前的发展历程中,我国对社团的管理时严时松,因为曾经出现过政治社团把持朝政或推翻政权的教训,对政治性社团控制较严,对其他社团一般都任其发展。
到清朝,成立社团开始被作为一种公民的政治权利1908年的《钦定宪法大纲》里进行了规定7。
作为我国历史上第一部社团管理的专门法规《人民团体组织组织方案》则是1932年10月制定颁布的8,1942年党的边区政府也颁布了《陕甘宁边区民众团体登记办法》9。
在进一步的发展中,我国的社团管理因地区历史差异而包罗了国际上几种主要的模式(在第二部分中将对这几种主要模式进行分析),香港因受英国的影响而延续了英国对社团管理模式;澳门因受葡萄牙影响而延续了意大利模式;台湾因先受美国影响,后学日本而兼具美国模式和日本模式的某些特征;我国大陆则先受苏联影响,在实践了几十年之后,特别是改革开放以来,一边借鉴各国发展经验,一边结合自身实际,正逐步形成具有中国特色的对社团管理模式。
因本文旨在解决我国大陆当前社团的发展问题,顾下面专门陈述新中国成立后尤其是改革开放以来我国大陆对社团管理模式的演进。
主要分为三个阶段:
1.多头审批阶段。
从1978年至1989年,由于文革期间终止了民政部门对社团管理的职责,改革开放后面临百业待举的形势,对社团的管理没有形成新的统一的规则,社团也一般由单位人组成,分散在各个单位之中,有的经过单位自己审批,有的经过政府直接审批,社团就具有了“合法”身份,开始在社会上开展活动。
因为除了宪法等少数法律有少数条款对结社行为有粗略规定外,没有对社团管理的具体规定,所以各单位审批社团后,对社团的管理也五花八门,有的当作一个内设机构来管理,有的只批不管。
导致社团发展和管理都处于无序状态,虽然呈现出前所未有的繁荣,但在缺乏规则的状态下,鱼龙混杂、良莠不齐成为社团发展的必然结果。
2.三重管理阶段。
从1990年至2000年,1989年国务院制定了《社会团体登记管理条例》,国家恢复了民政部门对社团管理的职能,要求所有社团都必须依法到民政部门登记方具有合法身份,否则视为非法组织予以取缔,并要依法接受民政部门的监督管理。
条例虽然规定了社团必须接受业务主管部门和登记管理机关的业务指导和监督管理,并规定了分级登记的原则(本文不准备涉及此问题的讨论),但实际上社团在登记中还存在找挂靠单位的事,于是,形成了登记管理机关、业务主管单位、挂靠单位三重负责的管理体制。
这种体制既依法赋予了社团的合法地位,也保留了社团作为单位人与业务主管部门和挂靠单位的关系,我国的社团管理开始走上法制化发展轨道,并出现了一个新的高潮据统计,到1998年底,我国社团已经发展到16.74万个10。
但是,实际操作中,有的业务主管部门与挂靠单位是一回事,有的挂靠单位就是业务主管部门的下属机构,业务主管部门与挂靠单位分开的,一般业务主管职能也主要由挂靠单位来实施,三重负责失去了本来的意义。
既要找业务主管部门,又要找挂靠单位不但造成有好处大家抢,有问题互相推委的问题,还造成了业务主管部门和挂靠单位意见不一致时社团莫衷一是的尴尬局面。
同时,两家共管的结果就是谁也不管,社团发展混乱的状态没有得到根本性改变。
条例对社团管理的范围也没有清晰界定,对社团管理缺乏手段,导致对社团禁止性行为的规定成为一纸空文,登记机关成为可有可无的摆设,对已经登记的社团无法监督,不少未经登记的非法社团仍然在社会上开展活动,少数社团开始在社会上施行诈骗,有的成为敌对势力对我国进行破坏的合法阵地,还有数量不少的社团成为“空壳”。
以上原因促使我国开展了从1997年至2000年对社团依法登记以来以从严规范为主的清理整顿,以云南全省性社团为例,清理整顿前有670个,清理整顿后保留了589个,被撤(注)消81个,撤(注)消了12%的社团,被撤(注)消的除个别是违法违纪社团外,大部分都是无人、无经费、无活动的空壳,民政部门仅仅履行了清理空牌的手续。
而市县一级的空壳更多,致使被撤(注)消的比例更大,云南全省社团清理整顿前总数为5304个,清理整顿结束为4000多个,撤(注)消了24%的社团11。
3.双重负责阶段。
从2000年清理整顿结束到现在。
经过1997年到2000年的清理整顿,1998年出台的新修订的《社会团体登记管理条例》开始深入人心,双重负责管理体制成为社团管理体制的核心,我国的社团管理模式进入了第三个阶段。
因本部分是本文的重点部分,所以下面将单独列出一个部分,重点分析双重负责阶段的现状和存在问题。
(四)我国对社团管理模式现状
1.管理体制
业务主管单位与登记管理机关双重负责。
其中,登记管理机关负责:
社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案;年度检查;对违反《社会团体登记管理条例》的行为进行监督检查和行政处罚12;业务主管单位负责:
社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展活动;年度检查的初审;协助查处社会团体的违法行为;指导社会团体的清算事宜13。
2.管理的度
(1)社团依法登记方能开展活动。
必须满足以下条件才能登记:
业务主管单位审查同意14;有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;有规范的名称和相应的组织机构;有固定的住所;有与其业务活动相适应的专职工作人员;有合法的资产和经费来源;达到最低活动资金标准;有独立承担民事责任的能力15。
还规定了其他不能登记的情形:
有根据证明申请筹备的社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的;在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的;发起人、拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚,或者不具有完全民事行为能力的;在申请筹备时弄虚作假的;有法律、行政法规禁止的其他情形的16。
(2)登记事项改变须办理变更登记,变更登记须依程序产生改变决定后,按规定报送若干材料。
“社会团体的登记事项、备案事项需要变更的,应当自业务主管单位审查同意之日起30日内,向登记管理机关申请变更登记、变更备案。
社会团体修改章程,应当自业务主管单位审查同意之日起30日内,报登记管理机关核准17。
”
(3)日常管理与处罚。
第33条规定了重点监督范围:
涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》,或者出租、出借社会团体印章的;超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;拒不接受或者不按照规定接受监督检查的;不按照规定办理变更登记的;擅自设立分支机构、代表机构,或者对分支机构、代表机构疏于管理,造成严重后果的;从事营利性的经营活动的;侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的;违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。
从以上内容可以看出,我国对社团的管理从社团产生、变化、社团内部所有活动,到社团的终止,无所不包。
3.管理方法
(1)未经登记,擅自成立的予以取缔;
(2)第33条规定18,有违法经营额或者违法所得的,予以没收,可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。
(3)第34条规定,社会团体的活动违反其他法律、法规的,由有关国家机关依法处理;有关国家机关认为应当撤销登记的,由登记管理机关撤销登记。
(4)年检管理,每年对社团实施年度检查,对违法的通过警告、责令改正、限期停止活动、责令撤换直接负责的主管人员、撤销登记13。
(5)变更管理,不符合规定的变更不予办理。
(6)注销登记。
社团自愿提出终止,须进行财产清算。
实际操作中,对没有依法登记的社团,有三种处理方式,一是对活动正常、丰富,有一定社会影响的,补办登记;二是对活动不正常的,劝其自动解散;三是对有害社会稳定、扰乱经济秩序的予以取缔。
各地根据自身的实际分别采用其中一种或多种方式。
对于罚款的情形,因难以界定社团条例对社团违法经营的范围,一般很难实施。
第34条的规定基本没有使用过。
年检是社团管理最主要的方式,对存在问题的,一般先要求整改,达到要求后,一般不予处罚;只有少数拒不纠正的,才予以处罚。
但是处罚的手段非常缺乏,要真正处罚一个社团很难,所以登记机关对拟予撤消的,如果该社团能自动申请注销,登记机关也不愿以撤消对待。
变更登记是社团容易遗忘的事,不少社团这方面意识比较淡,登记机关在发现未办理变更时,只是提醒社团办理,一般也为社团提供方便。
注销登记本来规定有一定的程序,但是一般是无法召集会员开展正常活动才选择的注销,所以登记机关在财产清算没有问题后,就会给予办理注销。
4.双重负责管理模式取得的成绩
(1)明确了对社团管理的部门。
明确社团的管理由业务主管单位和登记管理机关负责,只要业务主管单位审查同意,登记机关批准,社团的所有活动就都是合法的,不需再征求别的单位的意见。
(2)加强了对社团的管理。
由于社团一旦出了问题,业务主管单位一般有连带责任。
所以,业务主管单位往往把社团当作本部门的一个处室对待,对所有事情都要按照本部门其他处室的办事规则来进行。
社团违法的可能性被最大限度地排除。
(3)社团的活动有了合法依靠。
社团的主要负责人一般由业务主管单位的人全部或部分兼任,为了保证社团的正常运行,这些兼职负责人一般都能争取本部门把自己掌握的资源分配一部分给社团,从资金和人员上对社团给予支持。
(4)保护了社团的权利。
业务主管单位和登记管理机关既是社团的管理机关,也成了社团的保护部门,别的部门要对社团实施制裁,须经过业务主管单位和登记管理机关,否则,将无法实施。
(5)业务主管单位工作更容易开展。
有些事是业务主管单位通过行政权力办不到的,以社团的方式就变得名正言顺,取得了较好的实效。
5.双重负责管理模式存在的问题
双重负责管理模式无可争议的事实就是把社团管理纳入了规范管理的法制轨道。
但是,事物都具有两面性,下面我们将同样从双重负责管理模式取得的成绩的另一面来分析,双重负责的管理模式存在的问题。
(1)明确双重负责的同时,也导致了自由裁量权太大的权力寻租问题。
既然是双重负责,两个部门之一的哪个部门不同意,社团都不可能取得合法身份。
尤其对需要成立社团,条件也符合条例规定的要求,而业务主管单位不同意的情形,条例和相关法律都没有进行规定,导致了业务主管单位很大的自由裁量权产生的权力寻租问题。
(2)在加强了对社团管理的同时,也限制了社团的发展。
由于社团与业务主管单位的连带责任关系,业务主管单位秉承“多一事不如少一事”的态度,能够不批准的就不批准,导致一些社团无法登记。
业务主管单位把社团当处室管理,社团就丧失了“民间”本性,有的被演变成“半官办”、“二政府”,成为业务主管单位的附属。
(3)在社团的活动有依靠的同时,也剥夺了社团的自主性。
业务主管单位人员包揽了社团一切事务,对业务主管单位资金和人员的过分依赖导致了社团无法自主决定内部事务。
(4)社团权利得到保护的同时,也导致一些部门在社团违法问题上束手无策。
一些社团往往以别的部门不得干涉其内部活动为理由,拒绝配合有关部门的检查和处理。
业务主管单位往往因社团负责人和本单位密切的关系,有时也会为其他部门的人员对社团违法的查处进行阻挠。
从而纵容了部分社团的违法行为,使得部分社团违法行为不能得到及时纠正。
(5)有的业务主管单位将行政权力难以控制的工作通过社团强加给社会,增加了社会的负担,抱怨较多。
以上是属于业务主管单位能够切实履行职责的情况,还有业务主管单位不能履行职责的情况。
在这种情况下,虽然法律规定了登记管理机关的职责,但是,登记管理机关实际上无所不包,无所不管,只要社团出现问题,政府要找登记机关,社会要找登记机关。
由于登记管理机关缺乏管理手段,条例也没有规定操作性较强的条款,一旦社团出了较大问题,政府往往采用联合查处的方式,非得弄个“领导小组”才能完成,没到需要弄“领导小组”的情况,则社团可以逍遥法外。
双重负责管理模式存在问题对我国社团发展的影响,我们还可以从当前我国社团存在的问题上得到印证:
(1)社团数量太少。
法国每万人拥有民间组织数量为110个,美国每万人拥有民间组织数量为60个,发展中国家每万人拥有民间组织数量为10个19,我国才2.1个。
(2)质量不高。
我国社团质量基本可以按3:
5:
2来描述,即自身实力较强,能够较好开展活动的占30%;基本能够维持正常运转,成绩平平的占50%;还有20%的生存困难,随时面临消亡的危险20。
(3)官办色彩太浓,政社不分。
70%以上的社团都有国家机关背景,都由国家机关人员兼任社团主要负责人,少数省份还占到了90%以上,如云南;有的社团成了个别人的社团,10年8年不换届,议事机构行同虚设,被所谓的“会长办公会”取代。
(4)处于弱势地位,得不到社会的承认。
不少部门在研究制定法律法规和政策时,一般都不把社团当作一种独立的组织来看待,有的规定参照政府部门执行,有的参照事业单位执行,有的被当作企业来对待,而这些参照体,与社团的本质有着巨大的差别,绝不是简单可以参照的。
往往导致社团办理各种手续不能顺利进行,开展活动也因此受到制约。
综上所述,我国社团管理模式的现状可以归纳为:
双重负责的管理体制,无所不包的管理范围,薄弱的管理手段。
二、国外政府的社团管理理论基础及其模式
各国的发展历史决定了各国实践的行政管理理论的不同,因而国外社团管理也形式多样。
(一)国外政府管理社团的理论基础
政府对社团管理属于行政管理的范畴,各国一般根据自己的发展状况,分别实践不同的管理理论。
1.韦伯的官僚制
韦伯的官僚制的优越性主要体现在四个方面:
通过等级机构进行控制,按专业化标准、权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然;任何规定都详细具体,具有可操作性;确立了管理的秩序,使管理的任何步骤连续而稳定;使用范围广,各种组织都可以采用21。
目前仍然被一些缺乏各种制度的国家所广泛采用,其目的一般是树立一种规则意识,使各方面都有章可循。
因行政管理涉及一个国家的方方面面,在采用官僚制的国家中,对社团的管理往往也脱不开官僚制的影响。
因此,社团管理在得益于官僚制优势的同时,不免也受到其弱点的影响:
官僚制犹如一个巨大的铁笼,压抑了积极性和创造性精神,使社团成为一种附属品,社团活动变得毫无生气。
日本采用官僚制的色彩最浓,其社团大多成了官办和半官办的组织,成了政府部门的附属物22。
2.登哈特的新公共管理理论
登哈特的新公共管理理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的,他对管理持的理念为管理的自由化和管理的市场化取向。
即认为公共官僚制的不良绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果,而是“坏制度”的结果,是繁冗笨重和不必要的规则、规制及其他约束的结果,认为必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来,使管理过程合理化;由于竞争所带来的高效率和低成本,竞争被看作是改进绩效的可靠策略,新公共管理理论也认为,私营部门的管理实践和技术也优于公共部门,并且可用于公共部门23。
登哈特认为,最近已经有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权,公民会关注广泛的公共利益,并且会为别人而承担责任24。
登哈特的新公共管理理论运用的基础主要是有着充分竞争市场、有着高度自治精神、人们能够主动参与提供公共服务、政府也不愿意机构因增加职能而膨胀的情况,如美国。
而从萨拉蒙(Salamon)对美国联邦政府和社团关系的分析中,我们可以看出,美国联邦政府主要是作为资金和指导提供者的角色而出现,这种角色与其他官僚体系国家有着很大的区别,联邦政府主要依靠大量的社团提供具体的社会服务,以此来实施政府功能。
在这种管理模式中,政府和社团都享有在公共基金支出和公共权威运用上的处理权(discretion)。
联邦政府把福利项目处理权留给了社团,而自己充当管理者的角色25。
3.巴纳德关于正式组织与非正式组织的理论。
美国著名管理学家巴纳德主要贡献在最早用系统观表述组织并建立了一套影响深远的理论体系。
其中专门提到了非正式组织,社团应该属于巴纳德指出的由非正式组织发展成正式组织的情况,在具备非正式组织大部分特征的同时,也具备了一个正式组织的所有特征。
他关于“当环境发生变化时,组织也应当有所变化,这种变化是通过一系列战略决策实现的对环境的有效适应”26。
指导我们超出事物本身,去研究周围环境对事物的作用,有时这种作用往往是决定性的。
而在政府给予社团怎样一种管理环境对社团发展的作用上,可以从各国社团发展状况中得到证实。
各国对社团管理的度的调整也证实了他关于“管理工作更要在一个动态的过程之中去把握构成组织的那种互动关系系统”的思想27。
另外,他将组织界定为“有意识地协调两个以上人的活动或力量的一个系统”28。
也许可以看作法国2人以上可以成立社团的理论依据。
大多数国家对成立社团人数的规定都很少,有3个的,有7个的,有10个的,可以看作是在他关于组织的界定的基础之上的一种调整。
通过对西方行政管理学说史的梳理,我们可以看出,从威尔逊的《政治学研究》宣告行政学的诞生后,不少学者认为从泰勒开始经历了一般意义上的行政学的三个发展阶段,即经济人假设
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