河南镇平三岔河水库工程PPP项目.docx
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河南镇平三岔河水库工程PPP项目
河南省镇平县三岔河水库工程PPP项目
初步实施方案
镇平县水利局
二零一七年三月
目录
第一章项目基本情况.......................................5
1.1基本情况......................................5
1.1.1项目名称....................................5
1.1.2项目性质.....................................5
1.1.3项目位置.....................................5
1.1.4项目发起单位.................................5
1.1.5项目实施机构及政府出资人代表..................5
1.1.6项目协调机制................................5
1.1.7项目运作方式..................................6
1.1.8合作期限.....................................6
1.1.9项目回报机制..................................7
1.1.10项目建设的背景...............................7
1.1.11国家投融资政策...............................8
1.1.12项目PPP运作的必要性.......................12
1.2经济技术指标.......................................13
1.2.1项目建设的任务...............................13
1.2.2项目建设规模与内容..........................15
1.2.3项目实施计划................................16
1.2.4投资规模....................................16
1.2.5资金来源.....................................16
1.3项目公司..........................................17
1.4项目前期工作概况....................................17
第二章项目必要性和PPP模式可行性......................19
2.1项目建设必要性...........................19
2.2项目采用PPP模式的可行性....................21
2.2.1申报条件满足情况分析....................21
2.2.2物有所值定性分析..........................22
2.2.3全寿命周期合作............................23
2.2.4可行性分析结论............................23
第三章风险分配基本框架..............................25
3.1风险归类.....................................25
3.2项目主要风险识别.............................26
3.3风险评估......................................27
第四章项目交易结构设计..............................28
4.1项目投融资结构…………………………………………28
4.1.1资金来源、性质和用途……………………………28
4.1.2项目资产的形成和移交……………………………28
4.2项目回报机制……………………………………………39
4.3收费定价机制……………………………………………30
4.4投资收益分配机制………………………………………31
第五章合同体系……………………………………………………32
5.1合同体系........................................32
5.2本项目涉及的合同类型............................34
第六章监管架构..........................................35
6.1授权关系.........................................35
6.2监管方式.........................................35
6.2.1履约管理.......................................35
第七章招投标草案........................................36
7.1投资人资格条件....................................36
7.2招标方式选择......................................36
7.3合同签署..........................................37
第一章项目基本情况
1.1基本情况
1.1.1项目名称
河南省镇平县三岔河水库工程
1.1.2项目性质
新建项目
1.1.3项目位置
三岔河水库工程位于河南省镇平县二龙乡凉水坪村赵河上。
1.1.4项目发起单位
镇平县人民政府
1.1.5项目实施机构及政府出资人代表
镇平县人民政府授权批准镇平县水利局作为河南省镇平县三岔河水库工程项目的实施机构,同时由镇平县水利投资有限公司作为政府方出资人代表。
项目实施机构主要负责项目的具体实施,具体包括可行性研究报告、规划、环评、土地、初步实施方案、协助开展物有所值评价及财政承受能力论证、项目实施方案编制和报批、项目合同的编制、社会资本方选择及制定社会资本方准入条件和标准、谈判与合同签署、项目执行和项目移交等工作。
镇平县水利投资有限公司与依法合规确定的社会资本方组建项目公司。
1.1.6项目协调机制
河南省镇平县三岔河水库工程项目由镇平县人民政府发起,授权镇平县水利投资有限公司作为项目实施机构,并逐步组织县财政局、发展改革委、建设局、国土局、规划局、环保局、审计局等各相关部门协调推进项目正常开展。
1.1.7项目运作方式
综合考虑本项目收费机制、投资收益水平、风险分配、融资需求等因素,作为灌溉水源供给的水库建设项目,本项目拟采用建设-维护-移交(BOT)的运作方式。
BOT(Build-Operate-Transfer,建设-运营-移交)是指社会资本为公共设施融资并负责其建设,完工后政府方再授予社会资本控股的结构经营该设施的长期合同,合约期满后将所有权移交给政府方。
在本项目中运营主要工作是对水库及灌溉设施设备进行管理维护,并通过向政府收取购买服务之费用,收回投资并获得合理回报。
BOT模式适合于有收益的公共基础设施,同时,政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。
水库作为一类特殊的公共设施,除提供水源和供水以外还承担了一系列社会责任例如防洪、灌溉、观光等,水库的所有权依然需要控制在政府手中(水库管理所),PPP公司亦仅参与承担水库相关设施的运营维护,故采用BOT运作模式较适合本项目。
本项目采用建设—运营—移交(B0T)的PPP运作模式,镇平县水利局代表镇平县人民政府特许授权项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营、维护和移交等工作。
合作期15年(含建设期3年)期满后,项目公司将项目资产及全部设施无偿、完好地移交给镇平县人民政府或其指定机构。
1.1.8合作期限
参照PPP项目合作期限一般为10-30年,根据镇平县财政承受能力状况,结合本项目实际情况,确定本项目合作期为15年,含建设期3年,运营期12年。
1.1.9项目回报机制
本项目回报机制为政府付费。
1.1.10项目建设的背景
三岔河水库工程位于河南省镇平县二龙乡凉水坪村赵河上。
水库坝址以上流域面积为57km2,主河道长度为15km,河道平均比降为0.033,水库总库容1292万m3。
镇平县城地处赵河上游,近年来发展较快,但由于其位臵较低,县城发生洪灾损失的频率仍然较高,县城工业、企业经常因洪灾侵入而被迫停产。
随着县城规模的扩大,经济的发展,相同标准的洪水,其产生的洪灾损失将越来越大。
另外,镇平县城是中部通往西北地区的必经之地,西部大开发的交通要塞,312国道、宁西铁路、沪陕高速、沪新光缆从县城通过,因此,修建三岔河水库势在必行,对确保县城及下游赵河两岸的防洪安全具有深远的战略意义。
2011年,在南阳市水利局编制的•南阳市流域综合规划报告‣中将三岔河水库列为中型水库,是一座以防洪、供水、灌溉为主,兼顾水产养殖等综合利用的水利水电枢纽工程。
2012年7月河南省人民政府•关于印发南阳市建设中原经济区高效生态经济示范市总体方案的通知‣(豫政„2012‟65号)中“加强水利基础设施建设:
坚持兴利除害并重,建设综合防洪减灾体系、水资源保障体系。
建设镇平三岔河水库等骨干水利工程。
”根据相关文件精神,镇平县三岔河水库以中型规模纳入了水利部的规划。
为了根治水旱灾害,造福于人民,改变赵河洪涝灾害和农业灌溉、提高用水保证率,保障沿河两岸人畜生活用水及乡镇企业用水,确保国民经济持续稳定发展,兴建三岔河水库迫在眉睫,为此,镇平县委、县政府做了大量前期工作。
1.1.11国家投融资政策
(一)顶层设计新政
党的十八大指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,其核心是处理好政府与市场的关系,发挥好市场在资源配置中的决定性作用。
十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》,提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础社会投资和运营”。
2014年3月,习近平总书记在视察水利部时提出新时期治水兴水管水新思路:
“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”。
其中“两手发力”就是要充分发挥政府和市场两方面的力量,共同推进水利事业发展。
2014年5月21日,国务院常务会议提出建设172项重大水利工程,李克强总理提出:
“集中力量建设重大水利工程,像推进棚户区改造、中西部铁路建设一样,把水利作为工业化、城镇化和农业现代化的重要支撑”,要求“建立政府和市场有机结合的机制,鼓励和吸引社会资本参与工程建设和管理。
”
2014年11月24日,李克强总理在视察水利部时进一步强调指出:
“加快重大水利工程建设,要用改革创新的办法。
水利工程建设不能光靠政府,还要发挥市场的作用,创新投融资体制机制,调动更多社会资金的力量。
”
2015年全国水利厅局长会议上陈雷部长明确要求“要敞开大门鼓励社会资本投资水利,通过投资补助、价格机制、税费优惠等政策措施,解决社会资本“进不来”和“不愿进”的问题”。
(二)国家加强地方政府性债务管理
2014年10月2日,国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》(国发[2014]43号,以下简称“意见”),强调要对地方政府债务实行规模控制和预算管理的同时,加快建立规范的地方政府举债融资机制,推广使用政府和社会资本合作的模式。
《意见》指出“要建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制;修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制”。
根据《意见》,未来地方政府基础设施融资方式将形成以下三种主要形式:
(1)地方政府债券,含一般债券和专项债券;
(2)政府与社会资本合作模式(PPP);
(3)有收益的项目发行企业债券、项目收益票据等。
(三)国家推广政府与社会资本合作模式
2014年5月,财政部成立政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,9月24日以财金[2014]76号发文下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(以下简称“《通知》”),要求推广运用政府和社会资本合作模式(PPP),在全国范围内开展项目示范。
《通知》中明确“重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。
从选择项目合作伙伴来看,《通知》中明确“地方各级财政部门要依托政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理”;从项目财政补贴管理来看,《通知》中明确“对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方各级财政部门可给予适当补贴”。
2014年10月8日,国务院以国发[2014]45号文印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称“《决定》”)。
《决定》指出“赋予地方政府依法适度举债权限,建立规范的地方政府举债融资机制”,“推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
”
根据相关政策的要求,采取PPP模式有利于划分政府债务与企业债务之间的界限,解决目前政府融资平台债务与政府债务之间界限模糊的问题;采取PPP模式成立的项目公司,其债务明确为企业债务,偿债资金来源为项目运营收益或者政府补贴。
未来财政部希望通过PPP模式来逐步替代目前部分政府融资平台公益性项目的融资,PPP将成为未来地方政府基础设施建设融资的一种重要途径。
国家鼓励引导社会资本参与重大水利工程建设
2014年11月26日,国务院以国发[2014]60号文印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,提出要“鼓励社会资本投资运营农业和水利工程,并从培育水利多元化投资主体、保障水利工程投资合理收益、通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护、完善水利工程水价形成机制,以及充分发挥政府投资的引导带动作用、创新融资方式、拓宽融资渠道等方面对鼓励社会资本投资运营水利工程做出政策安排”。
2014年12月2日,国家发展改革委以发改投资[2014]2474号文印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称“《指导意见》”),提出将水利确定为政府与社会资本合作的重点领域,并对项目的合作模式、工作机制、项目管理、政策保障等进行了规范和安排。
2015年3月17日,国家发改委、财政部、水利部以发改农经[2015]488号文联合印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(以下简称《实施意见》)。
《实施意见》重点围绕解决社会资本“进不来”、“不愿进”和“不可持续”的问题展开,推动形成利益共享、风险分担的投融资体制机制,明确除法律、法规、规章特殊规定的情形外,重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。
《实施意见》突出的特点主要有六个方面:
一是敞开大门鼓励社会资本进入;二是明确社会资本参与方式;三是推动完善价格形成机制;四是发挥政府投资的引导带动作用;五是完善项目财政补贴管理;六是明确投资经营主体的权利义务。
《实施意见》明确各地区和各有关部门的工作职责,要求各地结合实际,抓紧制订鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的具体实施办法和配套政策措施,加强试点示范,搞好宣传引导;发展改革、财政、水利等部门按照各自职责分工,认真做好落实工作。
1.1.12项目PPP运作的必要性
(一)必要性
(1)平滑政府财政支出,增加基础公共设施供给。
市政公用项目前期投入大,通过引入社会资本,可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可行性服务费和运营绩效服务费,有利于平滑财政支付资金压力,加快公共基础设施的建设。
(2)优化项目风险分配,降低全寿命周期成本,提高公共设施服务效率。
PPP模式提倡让专业的人做专业的事,芒回水库的施工与运营管理需要的专业化程度较高,更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护,同时,在风险最优分配的激励约束机制下,社会资本也有足够的动力来统筹和优化考虑项目的设计方案、建设质量和运营成本,在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本,提高自身效益水平。
(3)有利于转变政府职能。
PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”,一方面要遵循市场原则和契约精神,切实履行义务,承担相应风险;另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时,通过建立和落实基于绩效的考核体制,加强对社会资本的监管,切实保障公共产品和服务质量得到改善,达到物有所值。
镇平县水利局作为镇平县三岔河水库工程的实施机构,正在逐步开展政府职能转变工作,从公共产品的直接“提供者、经营者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
为更好提供社会公共服务,发挥专业、高效的管理职能,采用PPP模式,镇平县人民政府适时推出镇平县三岔河水库工程项目是十分必要的。
1.2经济技术指标
1.2.1项目建设的任务
三岔河水库的兴建承担了调节赵湾水库径流,增加城镇供水功能,以及保障下游沿河两岸乡镇人民、耕地以及房屋、桥涵、河堤、渠道、公路等关系国计民生的交通及通讯基础设施的防洪安全。
三岔河水库工程以供水、防洪任务为主要目标。
水库规划以供水、防洪、灌溉为主,兼顾旅游及水产养殖等综合利用的水利水电枢纽工程。
三岔河水库建成后,有效的拦截了上游的径流,在防洪、灌溉、供水、旅游及水产养殖等方面的综合效益得到充分发挥。
其主要效益计算如下:
(1)防洪减灾效益:
赵河上游现状无拦蓄工程,河道防洪标准较低,二龙以上河道坡降陡,洪峰汇流时间短,洪峰流量大,洪量集中,洪涝灾害严重。
三岔河水库建成后,可有效拦洪削峰,使原河段的防洪能力由原来的不足10年一遇提高到将近20年一遇,确保沿河两岸的工矿企业、房屋、耕地、塘堰坝、桥涵、河堤、渠道、公路等基础设施的防洪安全。
同时,也对赵湾水库防洪起到了有利的影响。
因此,采用多年平均值法估测其防洪减灾年效益约为2300万元。
(2)农田灌溉效益:
农田灌溉增产效益是对比原有灌溉方式增加的产量和产值。
水库建成后,可使赵河上游二龙等乡镇的农田得到充分灌溉,提高灌区的灌溉保证率,从而提高当地农田的粮食产量,保证粮食安全,保障经济社会健康稳步发展,初步估算水库建成后可改善灌溉面积1.0万亩。
以上农田灌溉效益合计122.93万元。
(3)供水效益:
根据镇平县社会经济发展规划及水资源初步规划,三岔河水库建成后,通过补偿调节使赵湾水库年增加供水量500万m3,通过供水管向下游沿河两岸乡镇提供人畜生活用水35万m3,其中向二龙乡镇区提供生活用水25万m3。
根据当地水资源紧缺对其经济效益敏感程度,水库供水水价可以达到0.30元/m3,则年供水效益为160.5万元。
(4)旅游开发及水产养殖效益:
三岔河水库工程与五垛山景区相邻,山水相连,使水库形成的人工景观和五垛山自然景观融为一体,水库的建成为风景区增添了新的旅游点,参照现有平均年游客总量及游客消费情况统计资料,估算年旅游效益为240万元。
该水库建成后,随着库区水面的形成,将带动水产养殖的大力发展,正常蓄水位时可形成水面面积157亩,按每亩产于60kg,鱼价10.0元/kg计算每年水产养殖效益为9.4万元。
1.2.2项目建设规模及内容
(一)工程建设主要内容
1)大坝包括:
非溢流坝段、溢流坝段及溢流坝上的泄洪闸工程;
2)排砂洞工程;
3)输水洞工程;
4)管理工程:
包括观测设施、管理所房屋、防汛管理道路、防汛通讯设备及交通工具等;
5)水库淹没处理及工程永久占地;
6)环境保护和水土保持工程。
(二)工程建设主要规模
水库规划总库容1292万m3,设计坝高62.0m,坝顶长度272.00m。
死库容88万m3,死水位366.10m;兴利水位395.50m,相应库容为820万m3,兴利库容732万m3,汛限水位393.50m,相应库容722万m3。
393.50~395.50m之间的库容为防洪与兴利的结合库容,为98万m3。
50年一遇设计洪水位为399.50m,相应库容为1050万m3;500年一遇校核洪水位为402.93m,相应库容为1292万m3。
非溢流坝坝顶高程确定为403.00m,防浪墙顶高程404.20m。
1.2.3项目实施计划
本项目计划于PPP项目合同签订之日起三年时间完成。
1.2.4投资规模
工程总投资为28112.42万元,其中工程部分投资23312.69万元,移民和环境部分投资4799.73万元。
工程部分投资包括:
建筑工程15535.52万元,机电设备及安装工程496.61万元,金属结构设备及安装工程739.08万元,施工临时工程1386.63万元,独立费用3035.51万元,预备费2119.34万元。
移民和环境部分投资包括:
水土保持工程费515.76万元,环境保护工程费292.54万元,水库淹没处理补偿及移民安置费3991.43万元。
该工程投资计划分三个年度完成,第一年度投资8433.73万元,第二年度投资14056.21万元,第三年度投资5622.49万元。
1.2.5资金来源
项目建设总投资和资本金的差额由项目公司通过银行贷款等方式予以解决,如项目公司不能顺利完成项目融资的,则由社会资本自行通过股东贷款、补充提供担保等方式解决,社会资本应确保本项目融资按照本项目建设进度以及资金规模的要求,足额、及时到位。
社会资本承担项目融资风险,政府方仅在项目公司融资过程中起到配合作用,不承担任何融资责任和风险。
项目公司可以为本项目融资之目的,将其在PPP项目合同项下的各项权益(如政府购买服务的预期收益权、保险受益权等)及项目公司拥有的资产(包括动产、不动产和无形资产)之上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。
1.3项目公司
依据《中华人民共和国政府采购法》及《财政部关于印发<政府
和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库〔2014〕215
号)等法律法规,项目实施机构以依法合规方式确定社会资本方。
本项目拟采用B0T运作方式进行运作,采用政府与社会资本共同出资的方式建立项目公司。
在持有股份方面,按照项目资本组成中的出资比例,镇平县水利投资有限公司作为政府方出资代表拟持有25%股份,社会资本方拟持有75%。
在项目运营中引进市场竞争机制并建立相对完善的公司治理结构,以提高项目的运营效率。
项目公司在运营中发挥双方股东的优势,发挥社会投资者的经营运作优势,政府部门更多承担相应的协调、政策、税收、监管责任。
新成立的项目公司以合法方式从镇平县人民政府或其授权实施机构获得本项目的投资、融资、建设、、维护、运营和移交等合作项目涉及的资格。
1.4项目前期工作概况
在2009年镇平县就开始着手三岔河水库建设的前期工作,2011年底委托河南灵捷水利勘测设计研究有限公司对水库进行工程地质勘察,2012年6月编写了《镇平县三岔河水库工程地质勘察报告》,完全可以满足项目建议书的阶段要求。
2013年正式委托南阳市水利建筑勘测设计院对水库进行项目建议书的编制。
2014年7月镇平县交通局、镇平县规划局、镇平县林业局、镇平县二龙乡政府出具了《关于镇平县三岔河水库工程建设的同意书》。
2016年5月委托南阳市水利建筑勘测设计院编制完成了《河南省镇平县三岔河水库工程可行性研究报告》。
第二章项目必要性和PPP模式可行性
2.1项目建设必要性
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