地籍管理的问题及对策研究.docx

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地籍管理的问题及对策研究

地籍管理的问题及对策研究

  摘要 土地是按照不同的制度进行登记和评价的，不同的国家和历史发展阶段，地籍管理的内容也是不完全相同的，但是，其基本内容是大致相同的。

就地籍管理五个方面内容，特别是地籍管理立法、地籍管理、土地登记的统一性、土地登记发证等方面存在的一些难点问题进行了认真的剖析，并对难点问题提出了对策。

　关键词：

地籍管理现状；难点；对策　　

　　地籍管理是国土资源管理工作的重要组成部分，是所有国土资源管理工作的基础。

当前，国土资源管理正处在一个新的发展阶段，随着社会经济和科学技术的不断发展，土地管理越来越突显其重要作用，土地管理的基础是地籍管理，地籍管理的用途也越来越广泛。

地籍资料是国家制定土地利用总体规划和计划、农业区划和城市规划，以及正确研究土地对策的基础资料和重要的客观依据[1]。

因此，地籍管理已成为国家进行土地管理活动的一个重要组成部分。

　　1地籍管理的内容　　

　　地籍管理是指对土地的位置、地界、数量、质量、权属和用途等基本情况的记载和管理，主要有5个方面内容：

土地调查、土地评价、土地登记、土地统计和地籍档案资料。

这5个方面既有各自的工作内容，又具有紧密的内在联系，共同构成不可分割的地籍管理制度[2]。

　　2地籍管理内容的现状分析　　

　　2.1土地调查现状　　

　　我国《土地管理法》仅在第27条作出了原则性的规定：

“国家建立土地调查。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。

土地所有者或使用者应当配合调查，并提供有关资料。

”《土地管理法实施条例》第14条对地籍调查规定也比较原则。

1987年9月，原国家土地管理局制定了《城镇村庄地籍调查规程》，该规程后被一分为二，由　1993年6月22日　原国家土地管理局颁发的《城镇地籍调查规程》和《村庄地籍调查规程》所取代。

2019年公布新的《土地调查条例》，宣告了土地调查新的开端。

　2019年12月31日　，国家对二次调查成果进行了标准时点统一更新，目前，二次调查的各项成果也已开始应用，利用每年最新的高分辨率卫星遥感影像，实时监测土地变化情况，辅助每年的土地变更调查，特别是城镇建设用地和耕地的变化情况进行，有效防范和及时发现违法用地。

省、市、县三级土地利用数据库都已经建立，在每年年度变更的基础上，能够准确地对土地的数量关系及其动态变化规律进行系统、全面、连续的分类、整理、统计和分析，掌握土地数量、质量、分布和利用状况及其动态变化规律。

　　2.2土地评价现状　　

　　现行地籍管理立法的某些规定过于简单，无法完全贯彻依法行政原则。

例如《土地管理法实施条例》第15条规定：

“国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地登记评定标准。

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地登记评定标准，对土地等级进行评定。

地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

”但是，当依法评定出的土地等级与法律效力有冲突或土地管理部门若不履行上述职责应当承担什么责任，该条例均未作规定。

如果认为这些内容应由部门规章予以规定，也是不妥的，以防止有些部门借机为其扩权、减责，甚至免责。

　　2.3土地登记现状　　

　　《土地管理法》第11~12条，《城市房地产管理法》第59~62条也只有原则规定。

《土地管理法实施条例》第3~7条对土地登记的规定有所细化。

1987年9月，原国家土地管理局颁发《全国土地登记规则》，对土地登记的机关、程序、类别等事项均有了详细规定。

其后，该规则被原国家土地管理局　1995年12月18日　发布，　1996年2月1日　施行的《土地登记规则》所取代，后一规则对前者进行了较好的补充和完善。

2019年2月国土资源部颁了《土地登记办法》，结合《物权法》的实施，对土地登记又作了进一步的完善。

　　2.4土地统计现状　　

　　1987年8月原国家土地管理局和国家统计局共同制定了《土地统计报表制度》，对现行土地统计的对象、任务、内容和报表制度及其指标体系、土地统计管理制度都作出了具体规定。

1992年原国家土地管理局发布的《日常地籍管理办法（试行）》对年度土地统计的程序、调查的步骤等又有了较详细的规定。

《土地管理法》第29条确定了土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

此外，土地统计作为统计中的一种，也适用我国《统计法》及其《实施细则》的规定。

　　2.5地籍档案管理　　

　　《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均未作规定。

现在地籍档案管理主要适用我国《档案法》和1998年原国家土地管理局和国家档案局联合颁布的《土地管理档案工作暂行规定》。

　　3现行地籍管理难点问题　　

　　3.1地籍管理立法的效力层级较低，权威性较差　　

　　现行地籍管理法律制度的主体是部门规章，作为法律的《土地管理法》和作为行政法规的《土地管理法实施条例》，对于地籍管理的各项内容，或规定得非常原则，或不予规定。

地籍调查、土地登记、土地统计、土地评价、地籍档案管理的法律规范大多由部门规章来确立与调整。

由于部门规章的法律效力层级较低，并且制定规章的部门往往注重本部门利益，所以其权威性较差。

由此导致的后果主要有两个：

一是许多规章在没有法律、法规授权的情况下，擅自设定权利；二是许多规章的执行不力。

与我国大陆地区不同，日本的国土调查是以《国土调查法》这样的法律形式规定的；我国台湾地区现行的《土地法》对于地籍管理的规定用了整整一篇，共计4章44条。

除此之外，另有一些规章对于《土地法》中地籍方面的规定予以细化。

　　3.2土地登记发证制度不统一　　

　　土地登记的统一性包含3层意思：

一是对土地权利应当实施统一，无论城镇土地还是农村土地，无论耕地还是林地、草地，都应当纳入统一的土地登记体系；二是土地登记的标准应当统一；三是土地登记机关应当统一，在一个登记区域内只能由一个土地登记机关实施登记，以保持土地登记的完整性[3]。

而在实际的土地登记工作中，一个管辖区内往往存在2个或2个以上的登记机关：

有的地方不是在地籍部门，而是又设立大厅、窗口等机构负责登记发证，这样无疑是削弱了地籍管理的力量，打乱了正常的管理秩序，不便于管理，也容易出现各类错登现象，也给人民群众带来了很大的不便。

　　按现行《土地管理法》规定，确认林地、草原的所有权或使用权和水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

这表明，林地、草原的所有权、使用权以及水面、滩涂养殖使用权登记发证不适用《土地管理法》，而适用其他法律，具体工作由相关部门（如林业部门、农业部门）负责，这一点也与地籍管理制度的统一性原则不一致。

　　3.3土地登记问题突出　　

　　　3.3.1　土地权属认识差，土地登记意识不强。

首先，受计划经济的影响，无偿使用土地的思想根深蒂固，认为土地只是房屋的陪衬，所以相当一部分土地使用者认为只要办好了房屋所有权证，国有土地使用证办不办无所谓。

其次，由于我国现行的是国有土地使用权制度，大家认为反正得不到所有权，何必花钱买了使用权，何况有了房屋产权，国家就不会剥夺房屋所有权。

再次，共同处理房产和土地价值时，土地价值无法显现，比如大部分地区对于拆迁补偿只是定一个拆迁补偿统一价格，没有把房屋和土地的补偿区分开来，大家认为得到的只是房屋拆迁补偿价格，而与土地无关，土地价值无法显现，这也是造成广大土地使用者对土地登记意识不强的原因之一。

　　　3.3.2　地籍资料陈旧，现势性不强。

首先，受国家旧体制的影响，许多用地材料不规范，在完成初始登记的基础上，没有及时开展变更地籍调查并及时更新地籍资料（包括名称、地址和用途变更登记），给当前的土地登记工作带来困难。

其次，目前地籍管理形成的各种成果，如城镇地籍调查成果不能广泛共享，社会的应用程序低，大多数县（市、区）国土资源局大量地籍管理工作尚处于手工阶段。

例如，“十五”期间，江西省建立城镇基地信息系统共19个，土地利用数据库共21个，利用遥控资料开展土地利用现装监测的就只有南昌市1个，难以适应现代化地籍管理工作的需要。

在地籍档案管理方面，也还处于纸质文件和手工管理阶段，许多档案由于历史和人为的原因，残缺不全，地籍档案信息化任重道远。

　　　3.3.3　地籍管理资金短缺，土地登记工作开展难度大。

在土地登记发证过程中，地籍档案管理等需要大量的资金投入。

目前，由于土地登记被列为行政事业收费项目，只能收取工本等费用，甚至有些县市还存在为招商引资免费发证现象，加上国土资源部门实行财政“收支两条线”，土地登记没有得到完全重视，很少有独立的资金支持，给筹措土地登记需要的资金带来相当大的困难。

由于资金的缺乏，造成地籍测量手工化、地籍变更调查形式化、地籍档案简单化等情况，甚至地图都是手工作图或者直接套用房产证的建筑平面图，地籍档案也还处于原始的纸质和手工管理阶段，土地登记仍然举步维艰。

　　　3.3.4　地籍管理先进技术推广不够，土地登记不规范。

土地登记工作涉及面广、技术含量高，地籍调查、地籍信息系统建设和地籍档案管理对技术的要求都很高，尤其是地籍调查中的遥感、航测、数字化技术等现代化技术，推广起来非常困难。

对于地籍工作人员来说，除必须掌握土地管理法律法规以外，还应具备地籍测量知识、计算机、土地登记等技术。

目前，虽然实行了土地登记上岗资格考试和土地登记人员持证制度，但对于测量技术和计算机技术等实践操作还缺乏技术培训，使土地登记还处于简单化、手工化阶段，难以适应新形式下地籍管理的需要。

　　4对策探讨　　

　　4.1提高地籍管理立法层级，加强其权威性　　

　　《土地管理法》应当对地籍管理五大方面内容予以全面确认，不可缺漏、偏颇；同时，对于地籍调查、土地登记、土地评价、土地统计、地籍档案管理的各自工作内容、工作机构或部门、基本原则、主要依据等作出规定，或者制定行政法规规定。

上述内容不应由部门规章规定，部门规章仅可在《土地管理法》及相关法律、法规范围之内规定详细规则。

　　4.2确立土地统计、土地登记发证统一制度，实现土地登记法制化　　

　　应将林业部门、农业部门等的林地、草原、水面、滩涂相关权利登记、统计发证职权划归土地管理部门，以实现地籍管理利用的统一规划。

首先，要建立土地登记法律体系，包括立法思想、土地权利的设置、登记规则等都要以法的形式明确，进一步完善《土地登记规则》和《土地登记办法》等规章，并上升到立法层次，加强土地登记的立法工作。

其次，在建立土地登记法律制度体系方面，做到土地登记的权利内涵统一、登记程序统一、登记机关统一和法律依据统一，保障土地登记在法律方面的支持。

再次，加强土地登记法制建设，要以关系广大土地使用者的切身利益为基础，用法律规范土地登记行为，从房地产上市交易、抵押和拆迁补偿等显化土地权属价值的行为进行规范，实现土地登记的法制化。

　　4.3提高土地登记的意识，实现土地登记社会化　　

　　首先，各级国土资源地籍管理工作人员要提高土地登记意识，通过学习地籍管理相关法律法规，加强土地登记相关业务能力培训，提高业务技能，提高土地登记的行政执法能力，加大对地籍管理的宣传和监管力度。

其次，针对土地使用者土地登记意识薄弱的情况，通过媒体等各种途径，进行正确的引导，增强广大群众的土地权属的登记意识。

再次，要从房屋拆迁、上市交易等和广大群众有切身利害关系的方面着手，让广大群众在看到房屋价值的同时，也要认清土地价值，通过类似行政法规来影响广大群众的土地登记意识，推动土地登记工作的社会化。

　　4.4采取有效措施，实现地籍资料的现代化　　

　　只有经常保持土地登记资料的现势性，不断利用现代化技术更新和改进土地登记资料，才能发挥其在国土资源管理工作中的技术保障作用，才能长期为社会经济发展提供优质、快捷、高效的服务。

首先，要加快地籍基础建设投入，不断夯实地籍基础，进一步加大人、财和物的投入，加快地籍管理信息化的进程。

其次，随着市场经济的发展，土地登记的地籍管理社会化服务已经成为必然趋势。

完善土地登记资料公开查询制度，用好地籍成果，不断拓宽社会化服务领域，加强自我发展能力。

再次，做好详查资料、历年变更资料入库等工作，形成土地登记统一数据库，利用国家即将开展的土地祥查、全国住房调查和土地变更调查机会，运用现代科技手段，建立地籍信息软件，保证地籍管理的现代化。

　　4.5全面引入市场机制，推进地籍管理土地登记产业化　　

　　首先，建立健全土地登记代理制度。

土地登记代理是市场经济发展的必然产物，是社会分工日益细化的必然结果。

建立土地登记代理制度，对节省国土资源部门土地登记工作资金、维护不动产交易安全、保障权利人的合法权益、提高行政机关的工作效率具有重大的意义，同时有助于建立安全、可靠、高效的土地登记服务体系。

积极推进土地登记代理制度建设，对于解决住房土地登记的人才、经费和社会化服务功能将起到重要作用。

其次，实行“以籍养籍”的制度，努力显化地籍资料的资本属性，推行土地登记资料公开有偿查询等制度，吸引民间资本，进行地籍成果的公益性和商业性综合应用，增加土地登记地籍资料的社会效益和经济效益，积极推进地籍管理的产业化。

　　4.6加强专业技术运用，实现地籍管理的规范化　　

　　首先，在目前现有的技术上，要加快遥感、航测和数字化测绘技术在域镇土地登记地籍调查中的运用，提高调查成果的准确性和规范性。

在地籍管理的土地登记方面努力采用数字化测量方法，统一使用地籍管理信息系统，实现图件、属性资料和档案一体化。

对土地登记调查、土地登记和发证全部应用电子政务系统。

其次，进一步完善土地登记持证上岗和土地登记代理制度，利用土地登记持证上岗制度提高国土资源系统行政人员的土地登记业务能力；利用土地登记代理制度来吸引社会力量，提高土地登记技术和工作效率，使地籍管理工作逐步规范化。

　　5参考文献　　

　　[1]葛恒美，李延荣.土地法教程[M].北京：

中国政法大学出版社，1998.　　

　　[2]张小华，黎雨.中国土地管理实务丛书[M].北京：

中国大地出版社，1999.　　

　　[3]樊志全.土地登记理论与方法[M].北京：

中国农业出版社，1999.