上海生态保护红线管理制度构建研究.docx
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上海生态保护红线管理制度构建研究
上海生态保护红线管理制度构建研究
一上海生态保护红线落地亟须完善管理制度建设
党的十八大首次将生态文明建设纳入社会主义现代化建设的总体布局,党的十八届三中全会明确提出了“划定并严守生态保护红线”的战略要求,党的十九大报告中更加强调推进生态系统整体性保护,报告要求通过“统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度”,并系统完成对生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界线的划定工作[1]。
为响应国家生态文明建设要求,上海市积极响应《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《意见》)中的政策意见,落实生态保护红线划定工作,并顺利获得国务院批复同意。
在此背景下,如何建立起最严格的生态保护红线制度,守住生态安全底线,成为上海推进生态保护红线制度建设的当务之急。
生态保护红线管理制度建设是确保红线“成色”和生态环境保护政策真正“落地”的重要保障[2],对于落实国家生态文明建设和生态保护体制改革意义深远。
(一)生态保护红线是确保国家生态安全的生命线
改革开放以来,我国社会经济粗放增长与生态环境问题之间的矛盾日益凸显。
虽然当前我国自然保护区、森林公园等各类自然保护地建设数量众多,约占陆域国土面积的18%。
但生态环境仍不断受损,生态系统功能退化、环境污染严重、自然灾害多发已经对国家生态安全与人居环境安全造成严重威胁。
与此同时,我国自然保护地体系存在空间界线不清晰、交叉重叠现象严重等问题。
生态保护红线制度作为国家推进生态文明建设与生态环境保护体制改革的一项战略性举措应运而生,并且被提升至国家战略层面,成为确保国家生态安全的“生命线”[3],在国家生态文明建设与生态环境保护体制改革中的重要地位显而易见,国家《生态文明体制改革总体方案》均明确了划定并严守生态保护红线的要求。
2017年2月,中办、国办印发《意见》,并具体阐释了生态保护红线制度的核心要义和战略设计。
上海在《意见》的指导下,积极开展生态保护红线划定工作,是贯彻落实党中央、国务院生态文明建设重要战略部署,响应十九大报告精神,加快生态文明体制改革,积极落实长江经济带“共抓大保护,不搞大开发”战略的重要举措,同时,也是上海保障城市生态安全底线、实现卓越全球城市建设的重要战略举措之一。
(二)上海已划定生态保护红线,下一步关键是严守
2017年7月,上海市形成了生态保护红线划定的初步方案,2017年8月经审议通过后上报。
同年11月30日,经原环境保护部、国家发展改革委审核并原则通过。
2018年2月,国务院正式批复同意。
上海市按照国家统一部署,以“应划尽划、划则尽守”为基本原则,遵循“多规合一、陆海统筹”的要求,通过与《上海市城市总体规划(2017~2035年)》《上海市主体功能区规划》进行充分的衔接,完成了全市生态保护红线划定工作,覆盖了“生物多样性维护红线、水源涵养红线、特别保护海岛红线、重要滨海湿地红线、重要渔业资源红线和自然岸线6种类型[4]”“红线总面积2082.69平方公里,占比11.84%。
陆域面积89.11平方公里,生态空间内占比为10.23%,陆域边界范围内占比为1.30%;长江河口及海域面积1993.58平方公里;自然岸线总长度142公里,占岸线总长度22.6%[5]”。
下一步重点是落实严守工作,确保生态保护红线制度真正“落地”(见图1)。
图1上海市生态保护红线分布
(三)严守生态保护红线根本保障是管理制度建设
根据《意见》中提出的全国各省市划定生态保护红线的时间节点安排,2020年底前,生态保护红线制度须基本建立[6],全国各省市生态保护红线的划定工作须全面完成。
截至目前,京津冀和长江经济带沿线地区的14个省份已发布本行政区域生态保护红线。
其他16省份均已形成划定方案并多数通过省级政府审议。
为切实强化我国生态保护红线监管工作,目前生态环境部正研究制定相关管理办法。
当前我国环保体制在横向上以环保部门为主,国土、森林、海洋、水利等多个行业主管部门共同参与,而环保部门与其他行业主管部门之间的环保职能与权力配置模式与当前生态保护红线的管理要求很难相适应[7],且纵向的中央与地方之间、地方各级之间权力约束机制,以及实施生态系统整体性保护的跨区域、跨部门综合管理机制建设目前均存在不足[8]。
从现行的生态保护红线制度的立法保障来看,目前尚存在立法体系不够完备,在生态保护红线的立法内容方面过于原则化,生态保护红线的监督与管理的法律责任不够明确等主要问题[9]。
生态保护红线管理制度建设是落实这一核心制度安排的重要支撑和根本保障。
亟须在分析生态保护红线管控具体要求的基础上,构建较为系统完善的管控制度体系,形成纵向联通、横向协调、多方协作的管理机制框架,并完善配套管控政策与措施。
二上海生态保护红线划定充分体现生态服务功能重要性
上海市委、市政府高度重视生态保护红线制度建设工作,2017年7月,形成了生态保护红线划定初步方案,2017年8月,通过组织专家论证会,进行补充、修改和完善,经审议通过后上报。
同年11月30日,经原环境保护部、国家发展改革委审核并原则通过。
2018年2月,国务院正式批复同意。
上海根据《意见》,将划定并严守生态保护红线作为推进并落实生态文明建设的重要抓手。
在《上海市城市总体规划(2017~2035年)》中明确:
“扩大生态空间、保障农业空间、优化城镇空间”“将具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,划入生态保护红线,实现一条红线管控重要生态空间”。
上海市生态保护红线的划定充分体现了对具有重要生态系统服务功能的区域的严格保护。
(一)上海生态保护红线总体空间格局
上海市在开展生态保护红线划定工作过程中确定了两项主要原则:
一是遵循“应划尽划、划则尽守”的原则,凡是《意见》中规定的必须划入生态保护红线范围的国家级、省级禁止开发区域,以及经过科学评估认定的必须严格进行保护的各类重要生态保护用地,全都严格划入生态保护红线,并按照禁止开发区域的管理原则严格管控,建立健全相关制度建设,严守生态安全底线。
二是遵循“陆海统筹、多规合一”的原则,按照生态系统整体性保护的原则,将划定的陆域生态保护红线和海洋生态保护红线在空间上进行统筹整合,形成“陆海一张图”的整体保护格局;“多规合一”是将上海市生态保护红线规划方案与当前已有的各类土地利用总体规划、主体功能区规划以及其他长期战略性规划等进行对接融合,避免在空间上形成交叉重叠。
全市生态保护红线分区情况如图2所示。
图2上海市生态保护红线分区
遵循以上两个原则,上海划定的生态保护红线主要分布于长江口、杭州湾、崇明岛和青浦西部等区域。
其中,崇明区和浦东新区红线面积占全市总的生态保护红线面积的97.5%左右。
崇明区生态保护红线面积最大,为1177.82平方公里,约占全市生态保护红线面积的56.6%,崇明区生态保护红线中长江河口和海域面积约占95.6%,主要包括位于崇明东滩的长江口生物多样性保护红线、东滩地质公园生物多样性保护红线、东滩滨岸带生物多样性红线、东滩保护区生物多样性维护红线、长江河口的水产种质资源保护区、东风西沙生物多样性保护红线、东风西沙和青草沙水源涵养红线及滨岸带水源涵养红线等,发挥着重要的生物多样性保护和水源涵养生态系统服务功能;浦东新区生态保护红线面积为853.2平方公里,全部为长江河口及海域红线面积,主要发挥生物多样性保护功能;青浦区生态保护红线区域主要包括淀山湖上海境内的水域部分、黄浦江上游金泽水库水源涵养区域、大莲湖生物多样性保护区域;金山区生态保护红线区域主要包括金山三岛生物多样性保护区域及其保护岸线。
此次上海市生态保护红线划定包涵了全市100%的城市集中式水源地,80%以上的重要生物栖息地和保护物种栖息地,虽然仍有镶嵌于城镇空间、农业空间内大量具有生态保护功能的区域目前尚未纳入生态保护红线范围,如城市公园、楔形绿地、郊野公园等,但此类生态用地已按照相关规划实施分级分类保护和管理,以保障其重要生态系统服务功能的发挥(见表1)。
表1上海市生态保护红线分区汇总情况
行政区名称
生态保护红线面积(km2)
陆域红线面积(km2)
长江口及海域红线面积(km2)
自然岸线长度(km)
主导生态系统服务功能
崇明区
1177.82
51.34
1126.48
68.3
生物多样性维护、水源涵养
浦东新区
853.2
0
853.2
56.5
生物多样性维护
奉贤区
11.45
11.45
0
9.4
生物多样性维护
金山区
10.49
0
10.49
4.4
生物多样性维护
宝山区
6.94
3.53
3.41
3.4
生物多样性维护、水源涵养
青浦区
21.5
21.5
0
—
生物多样性维护、水源涵养
松江区
1.09
1.09
0
—
生物多样性维护、水源涵养
闵行区
0.16
0.16
0
—
水源涵养
嘉定区
0.04
0.04
0
—
生物多样性维护
合计
2082.69
89.11
1993.58
142
—
资料来源:
《上海市生态保护红线》。
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表1上海市生态保护红线分区汇总情况
(二)上海生态保护红线类型分布情况
根据《意见》,上海生态保护红线的划定主要包含了生物多样性保护、水源涵养、特别保护海岛、重要滨海湿地、重要渔业资源和自然岸线共6种类型。
其中,生物多样性保护红线面积最大,为1185.94平方公里,主要包括自然保护区、国家森林园、重要湿地、国家地质公园、极小物种栖息地及其附属滨岸带。
重要渔业资源红线面积排在第二位,为684.61平方公里,主要为长江刀鲚水产种质资源保护区和长江口南槽口外捕捞区。
上海生态保护红线划定较为注重对长江河口和海域重要的生物多样性维护生态系统服务功能进行保护。
上海水源涵养红线面积覆盖了全市重要的饮用水水源保护区,包括青草沙、东风西沙、陈行饮用水水源一级保护区、黄浦江上游饮用水水源一级保护区松浦大桥备用取水口、黄浦江上游饮用水水源保护区金泽取水口等。
大陆自然岸线和海岛自然岸线的保护达到142公里。
上海生态保护红线划定充分体现了对重要生态系统服务功能的保护(见表2)。
表2上海生态保护红线分类型汇总情况
类型
主要包括
面积(km2)
陆域面积(km2)
长江口及海域面积(km2)
长度(km)
生物多样性保护红线
自然保护区、国家森林园、重要湿地、国家地质公园、极小物种栖息地及其附属滨岸带
1185.94
64.13
1121.81
—
水源涵养红线
饮用水水源保护区及其附属滨岸带
95.14
26.68
68.46
—
特别保护海岛红线
佘山岛领海基点
2.3
0
2.3
—
重要滨海湿地红线
南汇嘴湿地和顾园沙湿地
115.3
0
115.3
—
重要渔业资源红线
长江刀鲚水产种质资源保护区和长江口南槽口外捕捞区
684.61
0
684.61
—
自然岸线
大陆自然岸线和海岛自然岸线
—
—
—
142
合计(扣除重叠)
2082.69
89.11
1993.58
142
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表2上海生态保护红线分类型汇总情况
(三)上海生态保护红线管控实施保障
目前,上海市还未出台专门的“上海市生态红线管理办法”文件,根据《意见》,上海在生态保护红线管控方面初步提出了通过构建一系列政策保障机制并完善组织实施体系,以促进生态保护红线的真正“落地”,并能够守得住。
生态保护红线制度实施保障机制的主要内容包括:
①动态增加机制,通过科学评估将生态效益和服务功能强、具备条件的生态保护斑块逐步纳入红线范围;②监测评估机制
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