社会对话与三方机制1.docx

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社会对话与三方机制1

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社会对话与三方机制

介绍及国际比较

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●在不同时代，许多国家曾寻求通过某种形式的三方协商（tripartiteconsultation）来解决劳动争议。

“三方协商”一般被理解为特指一个过程或机制。

工人、雇主和政府通过自愿的互动和对话，致力于劳动标准的发展完善和劳工权益的保护。

这种做法得到了国际劳工组织（ILO）的一贯支持，从该组织1919年成立伊始，即倡导将三方主义（tripartism）作为一种促进各种社会主体利益和谐和争取公正合理的工作条件的手段。

●2001年，我国建立了“国家协调劳动关系三方会议”的正式制度，这标志着中国特色的三方协调机制的始建和发展。

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一、三方主义的ILO模式

●三方主义是国际劳工组织的哲学和制度基础。

从1919年成立起，ILO即奉行政劳资三方性的组织结构，这在后来的联合国系统中独树一帜。

同时，ILO在其成员国中推广三方主义，将其作为所有各方表达发言权和防止劳资纷争的一种手段。

●这一制度早在1848年就开始在法国出现，经过国际劳工组织的大力提倡，目前已经成为一种国际劳工标准，逐渐被世界绝大多数国家所采用。

●三方协调机制的起源可以追溯到19世纪中后期，一些国家为了有效处理劳资纠纷开始创建三方协商机构。

●法国早在1848年成立了一个劳动咨询委员会，使工人有机会参与政府有关政策的制定过程。

因为开会的地点为卢森堡，因而也被称为卢森堡委员会。

●第一次世界大战后，由于通货膨胀的困扰，许多欧洲国家的政府开始寻求雇主和工会的合作，设置了一些三方协商机构。

●20世纪的20年代，在一些欧洲和拉丁美洲国家，为了解决劳动争议，政府开始与工会或（和）雇主达成某些两方或三方协议。

随后，引进三方协商机制的国家越来越多。

三方协商机制的发展得益于ILO多年来的努力。

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●1944年，ILO发表了《费城宣言》，重新定义了ILO的目标和宗旨，宣称ILO有“庄严的义务……推进……各种计划，以达到……工人和雇主在制定与实施社会经济措施方面的合作”。

现在，“加强三方机制和社会对话”仍然是ILO的四大战略目标之一。

ILO推行三方协商机制的主要方式是通过有关的国际劳工公约和建议书，使其形成一种国际劳工标准在世界各个国家实行。

●ILO主要通过出台国际劳工公约和建议书来推动成员国建立三方机制。

●早在1960年通过的《产业和国家一级公共权力机构与雇主和工人组织协商与合作建议书》（第113号）中，ILO就建议各国在国家及产业层级建立政劳资三方协商机制，目的是建立或增强各国政府与雇主及劳工组织间的对话与合作。

ILO认为，这一机制建立的方式，可以由劳资双方自愿建立，或是通过立法和政府政策上的积极推动。

ILO强调对话协商机制的建立，不应妨碍集体谈判功能的发挥。

●1976年，ILO又通过了《三方协商促进实施国际劳工标准公约》（第144号）。

●ILO还在1978年出台《劳工行政公约》（第150号）和《劳工行政建议书》（第158号），明确政府在社会对话和三方机制中的作用，强调政府只是作为中立方并不直接干预劳动关系

●1996年和2002年，ILO分别通过“关于国家层级经济与社会政策三方协商办法”及“关于三方主义和社会对话”的决议案，这主要是在经济全球化的背景下，发展社会民主，促进政劳资三方合作，以改善各国经济与社会建设的协调，化解经济发展与社会正义之间的争议。

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●截止到2011年6月30日，批准144号国际劳工公约的国家有131个，约占ILO成员国的72%。

●这些国家遍布全世界，既包括美国、英国、德国、法国、日本等发达国家，也包括哥斯达黎加、多米尼加、加蓬等欠发达国家。

在亚洲，韩国、马来西亚、印度尼西亚、印度、越南等国家都批准了该公约。

虽然在180多部国际劳工公约中，我国只批准了25部，但144号公约正在其中。

我国在1990年就批准了144号有关三方协商的国际劳工公约。

按照144号公约的规定，凡批准该公约的国家，都“承诺运用各种程序保证就……有关事宜，在政府、雇主和工人的代表之间进行有效协商”。

●有些国家虽然没有批准144号公约，但也设置了某些机构和程序，进行了有效的三方协商。

例如，新加坡在1972年已经设立了“全国工资理事会”（NWC）这样的三方机构，但直到2010年4月才批准了144号公约。

因此，可以说，三方协商机制是一种在世界各国被普遍采用的制度。

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●依照上述公约和建议书，三方协商的内容包括法律法规的制定和调整有可能影响劳资双方固有利益的内容;有关就业、职业培训、劳动保护、职业安全卫生、保险福利等劳动标准的全国性机构的建立或功能;经济与社会发展计划的规划与执行等方面。

●ILO对社会对话的概念是:

在关于经济与社会政策上相关利益（commoninterests）的议题上，在政劳资双方或三方之间所进行的，包含所有形态的谈判（negotiation）、协商（consultation）或仅仅是信息交换（informationex-change）的行为

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●ILO认为社会对话机制是一个可以继续发展的概念。

●ILO提出了建立社会对话机制可能需要的一些前提或社会条件，它们对建立或维系三方机制是有帮助的。

包括:

具备获得参与社会对话时所需信息的技术能力的强大且独立的劳工与雇主组织;政劳资三方参与社会对话的政治意愿与承诺;对于组织结社自由及集体谈判权等基本权利的尊重;三方能够有能力执行协商的结果;适当的制度性支持等。

●如果仅就狭义的劳动关系而言，在ILO模式里，三方协商被设想扮演着劳动关系调整中的三个角色，即劳动法规政策的制定与执行、集体谈判和劳动争议处理。

其核心是集体谈判。

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●三方协商机制的形式可以分为两大类：

●最主要的一类是正式的机制，有常设的机构，通过正式的协商会议协调劳动关系;在那些采取正式的三方协商机制的国家，协商机构的设置存在较大的差别。

●另外一类是非正式的机制，为了处理某个问题或者某个事件而成立临时机构，进行三方协商。

●在一些转型国家，以及一些在ILO推动下建立三方协商机制时间较短的国家，通常以某个正式的机构为主进行三方协商。

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●在那些拥有三方协商传统的国家，特别是发达国家，则可能存在多个三方协商机构。

●法国，既有讨论和协商各种经济社会问题的“经济和社会委员会”、“计划委员会”，也有一些针对具体问题而成立的专门的三方协商机构:

国家集体谈判委员会，中央就业委员会，个体争议产业法庭中央委员会，职业教育、社会进步和就业中央委员会等等。

●日本在1946年成立了劳动委员会，由中央劳动委员会、地方劳动委员会（共47个）组成;在1970年还成立了“产业和劳动圆桌会议”，讨论工资、价格、就业和劳动权利等问题。

由于就业问题的重要性，日本于1979年开始召开“就业问题政策会议”，三方针对就业政策、技术变革等方面问题交换意见。

另外，日本在劳动部、国际贸易和产业部等部委及机构还成立了一些委员会，处理特定问题，例如职业培训、残疾人、家庭务工人员等问题。

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●在有些国家，正式的三方机构还设置了分支机构或者专门的委员会。

例如，奥地利的价格和工资联合委员会，在价格、工资及其他国际问题方面成立了分支委员会。

匈牙利的利益协调委员会设有下面一些专门委员会:

经济协商、收入政策、工资和劳工、劳动力市场、社会政策、信息委员会等

●非正式的三方协商机制在各个国家都可能存在

●在西班牙，从1977年至1987年的后佛朗哥时期，三方合作的主要形式就是签订一次又一次的社会契约

●20世纪80年代初期，澳大利亚首次召开全国性的经济首脑会议，使澳大利亚开始使用协调发展的经济政策。

澳大利亚劳动党和澳大利亚总工会在1983年劳动党选举前签署了协议，该协议倡议在澳大利亚的大多数地区建立三方协商机制

●美国虽然没有正式的三方协商机构，但一直有一些非正式的组织在活动。

美国著名的劳动关系专家约翰·邓洛普在1974—1975年担任劳工部长时成立了峰会委员会，这个委员会在他离任数年后依然在私人赞助下运行着，邓洛普出任了委员会的主席。

这个委员会主要讨论的是集体谈判之外的各种劳工政策问题。

1985年，前任劳工部副部长马尔克姆·洛弗尔（MalcolmLovell）建立了由工会领袖和企业界领袖组成的集体谈判论坛，这个组织一直存在，经常讨论改善集体谈判的长远战略。

1993年，克林顿首次执政的时候有意打破在劳工政策上为时甚久的僵局，成立了一个全国性的委员会，名为“劳资关系的未来委员会”，也称为邓洛普委员会，因为约翰·邓洛普担任委员会的主席。

该委员会创设的目的就是要探讨更新美国的劳工政策，设法提高美国的竞争力和改善工人的生活条件

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●三方机构通常包括来自三方的成员，即工人组织的代表、雇主组织的代表和政府部门的代表。

日本在经济泡沫破裂后遇到了前所未有的就业问题，为此在1998年成立了“就业政策三方委员会”，参与协商的有来自雇主方的日经联、工会方连合的最高领导人和日本内阁的主要成员。

由于许多国家存在多个总工会和多个雇主协会，因此，参与三方协商的工会和雇主方的组织可能有很多个。

例如，韩国1998年成立的“三方委员会”，其参与者包括政府成员、三大政党成员、两大雇主组织的人员以及两个最主要的工会联盟的成员。

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●三方协商委员会中经常会包括“独立的专家”（例如意大利、荷兰）以及经济和社会利益以外的其他劳动和资本的代表。

例如，西班牙的经济和社会委员会虽然是三方机构，但也有一些转变。

它包括三个群体的代表:

前两个是工会和雇主机构，第三个是由一系列其他利益群体（农业、渔业、消费者、合作社）的代表和专家组成。

日本设有数量众多的咨询委员会，例如中央劳工标准委员会和中央就业稳定委员会，参加这些委员会的除了日经联和连合的代表，第三方并不是来自政府部门的人员，而是一些代表公众利益的人士，有大学教授和律师。

韩国也有类似的安排。

韩国的劳动法审核委员会包括来自韩国总工会（FKTU）的三名成员，来自韩国雇主协会（KEF）的三名成员，另外还有十名专家，也是由大学教授和律师组成。

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●随着社会对话或者说三方协商的范围越来越广，从政府这个主体看，很多国家不再单独由负责劳动事务的政府部门充当政府的代表，还有其他的部委加入，例如财政部、教育与培训部门以及商业部等

●在奥地利的工资和价格联系委员会中，政府代表来自农业部、经济事务部和社会事务部

●澳大利亚的发展建议委员会就包括财政部的代表

●喀麦隆的新的国家劳动咨询委员会包括国家经济和社会委员会、国民议会以及最高法院的代表，另外还有雇员、雇主的代表和劳动部。

●在津巴布韦，财政、商业、工业、采矿、农业等部门的代表也参加劳动咨询委员会。

在有的国家，参加社会对话的不仅有相关部委的部长，甚至国家元首也参加协商会议，爱尔兰就是这样，日本也有这样的做法，即由首相或者副首相参加三方会议

●由于各国非工会化部门所占比重越来越大，需要吸收NGO组织以及其他一些利益群体，例如妇女组织、青年和失业者组织的参与

●一些国家已经把农民（例如比利时、印度、西班牙）、小企业的业主或是从事某些职业的人员（如比利时、荷兰）、自由职业者（如法国）、合作社的代表（如丹麦、葡萄牙）、社会团体的人员（如澳大利亚）、消费群体（如丹麦、西班牙）、环境协会（如葡萄牙）以及家庭协会的人员（如法国、葡萄牙）等吸收到三方会议中。

因此，和“三方”合作相比，这种经济和社会机构更应该称为“多方”合作。

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中国三方协调机制的产生与发展

●1980年代中期，中国开始市场导向的经济体制改革，并实行对外开放、引进外资，逐渐推行市场化的雇佣劳动制度改革。

但企业侵害劳工权利的事件和劳动争议案件，大幅度增加。

●在建立三方机制的2001年，全国共发生争议案件15.5万件，比上年增长14.4%，涉及劳动者55.6万人。

其中，尤以私营个体经济和改制企业劳动争议增长迅猛。

至2008年金融危机爆发之时，全国各级劳动争议仲裁机构共受理劳动争议案件69.3万件，当期案外调解23.7万件。

当期立案的劳动争议案件比上年飙升98.0%，涉及劳动者121.4万人。

其中，集体劳动争议案件2.2万件，涉及劳动者50.3万人。

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中国建立三方机制的原因

●现实需要：

作为经济体制改革的结果，劳动关系变得越来越多变、复杂和紧张，劳动者和企业管理层正在从利益一致转向利益对立。

尤其是从1997年开始的国有企业减员增效和实施再就业的体制改革运动极大地恶化了国有企业的干群关系和劳动关系，由此导致了职工大规模的上访请愿等抗议活动。

与此同时，非公有制企业中以农民工为主体的劳动者基本处于劳动权利的“法外运行”状态，也加剧了劳动关系的不稳。

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中国建立三方机制的原因

●历史和文化方面的原因：

历史地看，依中国传统，要求对抗或争议应通过地位崇高的权威人物或组织的磋商来解决。

之后，由于对社会稳定和政治稳定要求越来越高，它也防止了公民社会兴起后一些独立的劳工机构的渗入和参与。

它假设劳资之间的根本利益一致，因此是符合党的意识形态的

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中国建立三方机制的原因及背景

●全国总工会及其领导人的特殊政治地位，是促成三方机制建立的一个重要原因：

由于身负协调劳动关系和巩固党的群众基础的双重职责，全总及其领导人的政治地位总是高于劳动行政主管部门，便于利用这一地位争取源头参与，而且这也是工会维护职工权益的一大优势。

所以在中国，工会的参政议政是党赋予它的政治地位所决定的，而不是它发动劳工运动获得的，这是中西方工会争取三方机制的一个重要区别。

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中国建立三方机制的原因

●中国的三方机制也是国际组织施压的结果，包括国际劳工组织、世界贸易组织（WTO）及国际自由工联（ICFTU）。

1990年代，ILO在中国非常活跃地推行其国际劳工标准以及雇佣关系中的“组合主义”（corporatism）的结构原则。

中国在2001年11月加入WTO以前的谈判中，一直受到来自各国政府、工会组织、社会团体对其提高劳动标准、改善劳工状况和扩大社会参与的压力。

在这种背景下，三方主义便被看作是一种既防止劳动关系恶化，又彰显社会伙伴民主参与的理想选择。

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●三方机制的形成，始于1990年代的早期。

●1990年11月，全国人大批准了ILO的《三方协商促进实施国际劳动者标准公约》（第144号）

●1996年以后，在山东、山西和辽宁等省市，已开始直接建立劳动关系三方协调机制的尝试。

●2001年8月，国家协调劳动关系三方会议第一次会议举行，一个国家性的正式的三方协调制度最终得以建立。

●2001年10月《工会法》修正案的出台，为三方机制的建立提供了法律依据和框架。

该法第34条第二款规定:

“各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。

”

●2008年实施的《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》也有关于三方机制的规定。

2008年9月，全国共建立各级劳动关系三方协调机制（包括地方和产业）1.2万个。

其中，所有31个省、直辖市、自治区均已建立省级协调劳动关系三方机制；地市级309个，占地市级地方工会的92.5%；县级2412个，占县级行政单位的84.2%

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三方会议的结构

●

●2007年《劳动合同法》将三方机制更名为“协调劳动关系三方机制”，将“协商”改为“协调”，说明立法者认识到我国目前的三方机制尚达不到“协商”的性质和效用。

“劳动行政部门”即是人力资源和社会保障部及其在地方的分支机构。

工会在国家层面上由全国总工会代表，而在地方层次上由地方总工会代表。

雇主代表是中国企联。

2007年以来，全国工商联一直推动地方工商联系统参与三方机制，以作为非公经济的雇主代表，以致在地方形成了“三方多家”的局面。

但迄今为止，容纳雇主多元主体的地方尚未就其代表甄选、投票权利和决策程序作出相应规定。

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●在国家级三方机制层面上，2001年8月，由劳动保障部、全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会组成国家级协调劳动关系三方会议制度，使中国的劳动关系协调工作有了一个较为规范和稳定的工作机制。

●2008年，为体现三方的平等性和适应工会参与人员“高配”的具体情况，三方会议改为执行主席制，由政府部门的执行主席牵头（主持会议）。

从2001年起，各方确定相对固定的部、室人员参加三方会议。

三方会议在人社部劳动关系司设立办公室，负责协调组织召开会议的日常工作。

三方会议原则上每年召开三次，分别由三方各承办一次会议，会议经费原则上由三方分担。

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●从实际运行情况看，至2009年末，共召开过14次三方会议和三次三方工作会议，到后期基本上是每年召开一次会议，每次三方会议的时间为一天。

没有一年按照规定开满过三次会议。

此外，2007年3月，成立国家三方会议专业委员会，包括劳动关系法律政策研究委员会、企业工资分配研究委员会、集体协商研究委员会。

三个专业委员会分别由国家三方会议的领导、外聘专家、学者和三方的专业工作者组成。

但迄今为止，这三个委员会尚未积极开展过活动。

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各地的三方机制运行模式

●——上海市由分管劳动保障事务的副市长兼任市劳动关系协调联席会议的主席，由市劳动保障局长兼常务副主席，由一名市总工会副主席兼副主席，以此来提高三方机制的规格，同时在工会主席“高配”的情况下保持三方人员级别的平衡。

●——辽宁省将创建劳动关系和谐企业和工业园区作为三方工作的重点，取得国家级模范劳动关系和谐企业的单位可免于劳动监察年检，工作突出单位和个人授予“五一”劳动奖状和奖章，省级单位的优先评选优秀企业家，信用评级等等。

针对企联系统在县区以下非公经济影响较弱的现实，辽宁将代表非公经济雇主的工商联和代表外企雇主的外企协会吸收进来，形成了“三方五部门”的劳动关系协商机制。

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●——山西建立情况通报、行文协调、成果应用保证和共同调查处理等制度。

其三方会议下设法律政策、企业工资分配和集体协商三个专业委员会，它们分别依托政府劳动行政、企联和工会，开展相关政策研究和咨询工作。

●——广东省三方机制的运作模式以召开会议为主，以专项行动为辅，其最低工资标准要经过三方协商同意后方报政府实施。

广东、安徽两省分别出台了企业经营者权益保护条例，明确规定省以下协调劳动关系各方的法律地位、职责和作用。

●——在广州市，三方协商的主要内容是最低工资标准。

先由三方协商，然后由政府颁布，协商过程中辩论激烈，媒体对此也给予很大的关注。

●——深圳市三方机制的运作经费由市财政拨专款使用，解决其日常开支。

●——陕西省组成劳动关系协调领导小组,由主管副省长为组长,省劳动保障厅、省经贸委、省总工会、省企业家协会等部门主要领导为副组长。

陕西省总工会将推进三方会议制度纳入其竞赛内容评比,并列入工会工作年度考核内容。

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中国三方会议结构的特点

●政府在三方机制中发挥主导作用,中国三方协商机制的这种特点，是与其历史传统、现行政治制度和社会管理体制紧密相关的。

●其次，劳资双方对党和政府具有依附性，它们均非完全独立的利益代表组织。

在政治上，劳资双方组织均在党的领导下并秉承社会主义市场经济条件下劳资根本利益一致的价值理念。

雇主代表被要求保护劳资双方的利益，而非仅仅是雇主的利益;工会也要贯彻“促进企业发展，维护职工权益”的工作方针。

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中国三方会议结构的特点

●中国一元化工会的特殊地位，使其在三方机制中的作用正在增强。

●工会的特殊性首先表现在，它不仅是市场经济中代表劳动者参与协调劳动关系的一方，还是党和国家的桥梁、纽带、基础、支柱，承载着党联系广大职工群众的职责。

●其次，在中国只能搞一个工会，以此来维护工人阶级团结和工会组织统一。

●再次，工会的组织方式和维权手段必须符合维护社会稳定和政治稳定的要求。

●此外，工会各部门参与三方机制的人员是最多和最为广泛的，健全的组织系统使它具备发起一项劳动议题所需要的调查、研究、统计、宣传的能力，且各级工会领导人与同级政府劳动行政部门领导人相比一般是高配的，这也能在一定程度上保证工会在三方机制中作用的发挥。

●第四，雇主组织的代表性不足，多元化发展趋势以及缺乏发起协调劳动关系的能力制约着其作用的发挥。

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存在的各种问题

●一些地方的三方机制在省、市、县发展不平衡，尤以县级较差，深入乡镇和行业就更为有限。

●代表性不强，主体缺位是各地三方会议的通病。

一些城市的企业方代表主体不明确，机构不健全，县区级更是严重缺位，很难形成三方协商。

一些地方由政府经贸委代行职能，但其对私营企业又不具代表性，特别是区域和行业企业方组织建设滞后。

工会对工人的代表性也不足，一些地方工会领导有官员化的倾向，而工人对政府的依赖性更强。

多数地方认为，三方机制尚缺乏法律调整，亟待国家立法规范，而这在现阶段比自发性的劳资参与形成规范更加重要。

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●所有地方的三方机制均无实体，机构设置整体较为松散，缺乏专门性机构、专业化的工作人员和专项经费，也没有实质性常设机构和人员。

一些地方认为，三方会议的行文无法律约束力，三方协商的层次不高，权威性不够，由三方的一个业务部门和分管领导组成，协商范围小，不能包括所有的劳动关系议题，使功能受限。

●三方机制的运行模式不明确，职能和各方职责不清晰。

其中，联谊活动多，讨论问题少;抓典型评比多，对基层指导协调监督少。

许多地方无议题，无协商，工作流于形式，缺少研究和探索。

●宣传不够，社会认知和影响力都不高。

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三方会议的职能

●按照2001年8月《关于建立国家协调劳动关系三方会议制度的意见》，三方会议的职责任务被界定为:

●就制订劳动关系政策提出意见建议

●研究分析劳动关系状况及趋势

●对制定调整劳动关系的法律政策提出建议

●指导、协调地方劳动关系协调工作

●对重大集体劳动争议或群体性事件进行调研，提出解决意见

●2002年8月发布的《关于建立健全劳动关系三方协调机制的指导意见》中，对省级以下三方机制的职责要求，在上述内容的基础上增加了“开展劳动法律、法规和规章的宣传工作”的内容

●2009年2月，又对三方机制的职责任务进行了调整完善。

其中，明确提出了“劳动关系，强调建立劳动关系重大问题的信息沟通和协调处置机制,并要求加强与国际劳动者组织、各国三方机构的联系、交流与合作

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●1.参与劳动法律政策和重要劳动标准的制定和实施

●三方会议在研究和分析经济结构调整和社会经济发展对劳动关系的影响以及对其调整和规范的责任已经在各种法律政策中得以明确，这包括1994年《劳动法》和2007年《劳动合同法》。

国家三方会议参与了国家劳动和社会保障法律、政策和措施的制订。

●各地省市级三方根据实际情况，联合出台了一些对推动地方三方机制工作、贯彻劳动合同和集体合同、加强兼职劳动仲裁员队伍建设、危机期间稳定劳动关系等方面的法规政策文件。

涉及到重要的劳动标准的制定和调整时，不少地方也注意发挥三方机制的作用。

●但是，由于劳动行政主管部门的内部分工，就业和社会保障的法律政策就基本不在三方机制参与制订的范围之内，这使得三方的劳动关系协调工作受到了相当大的局限。

即便是对协调劳动关系的立法参与，三方，特别是劳资两方的意见表达权也非常有限，基本停留在建言献策的层面，缺乏对劳动标准和程序规范的共决权。

特别是那些每年都需要重新核定的有关重要民生议题的劳动标准。

加之每年的三方会议的召开时间较短，不可能就出台法规政策开展正式的协商谈判，只能诉诸于非正规的三方协调活动，使三方机制的效用大打折扣。

最后，三方会签文件尽管在执