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本科生专业文献综述
本科生专业文献综述
题目:
关于政府信息公开制度的研究综述
姓名:
金笑兰
学院:
人文社会科学学院
专业:
法学
班级:
法学42班
学号:
2264225
指导教师:
周中建职称:
副教授
2007年06月05日
南京农业大学教务处制
关于政府信息公开制度的研究综述
法学专业学生金笑兰
指导老师周中建
摘要:
人类已经从工业文明进入了信息文明,信息社会中信息就像空气一样不可或缺,信息成了最重要、最宝贵的社会资源。
在中国,政府掌握了大约80%的信息资源,涉及社会经济生活的各个方面,任何部门和个人都不可能全面掌握。
公民、法人和其他组织团体希望依法获取政府信息,参与公共决策和享受服务,政府部门之间也迫切需要依法实现信息资源的共享,本文分析、总结了国内外政府信息公开制度的有关研究成果,以期为我国政府信息公开制度的补足提供些许借鉴。
关键词:
政府信息;信息公开;概念界定;自身优势
SummaryontheSystemofOpennessofGovernmentInformation
StudentmajoringinlawJINXiaolan
TutorZHOUZhongjian
Abstract:
Withman’sentryintoinformationcivilizationfromindustrycivilization,informationhasbecomethemostimportantandthemostinvaluableresourcesofthesociety.InChina,thegovernmenthasgraspedabout80%informationresource,involvesthesocialeconomylifeeachaspect,anydepartmentandindividualisallimpossibletograspcomprehensively.Thecitizen,thelegalpersonandotherorganizationassociationhopedgainsthegovernmentinformationlegally,theparticipationpublicdecision-makingandenjoystheservice,betweenthegovernmentdepartmentalsourgentneedstorealizeinformationresourcesharinglegally,thisarticleanalyzed,summarizedthedomesticandforeigngovernmentinformationpublicsystemrelatedresearchresults,madeuptakethetimeasourcountryGovernmentinformationpublicsystemprovidesthetriflemodel.
Keywords:
GovernmentInformation;InformationOpen;Concept;Oneselfadvantage
政府信息公开是信息时代民主与法治的重要内容。
建立以信息公开为核心的政府信息公开法律制度己经成为世界性的趋势。
从全球范围来看,据联合国年第号决议,信息自由被定为“一项基本人权”,已经进行政府信息公开立法的国家和地区有多个,另外还有几十个国家的政府信息公开法正在制定过程中。
我国自上世纪八十年代末就开始政府信息公开的实践,其中政务公开首当其冲,如“村务公开”、“警务公开”、“关务公开”、“狱务公开”、“检务公开”、“审务公开”等改革相继出场。
我国一些经济发达地区纷纷主动加快了政府信息公开建设,以与国际接轨。
信息公开己逐渐成为社会的一个热点词汇,理论学界也通过探讨公民的知情权的实现途径推动政府信息公开立法。
一、政府信息公开概念的界定
(一)政府信息公开的含义
吴佩华认为所指的政府信息公开,应当符合以下三个条件;一是由政府机关掌握的信息,二是与经济、社会管理和公共服务相关的信息,三是由特定载体所反映的内容。
信息是较为抽象的概念,需要一定的载体予以承载才易为人所掌握。
政府信息也不例外,过去政府机关掌握的政府信息主要以纸质载体信息为主,随着现代电子信息技术在政府机关的大规模应用,目前政府机关以胶卷、磁带、磁盘及其他电子存储材料等载体记录的政府信息日益增加,因此,政府信息包括了这些形式载体所反映的内容。
[1]
张明杰认为所谓政府信息公开是现代民主的重要组成部分。
政府信息公开包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。
政府作为社会的管理者,在行政管理过程中,制作、搜集、存储了大量的信息。
因为政府信息涉及社会生活的方方面面,与人民生活息息相关,而且数量巨大,可以说政府是最为重要的信息源。
而只有公开政府信息,才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要,因此政府信息制度是信息民主的保障。
[2]
娄策群认为所谓政府信息公开是指在政府部门广泛应用现代信息技术,充分开发利用信息资源,从而使政府部门更加经济有效地履行自身职责的活动和过程。
政府信息公开的最终结果,是建立高效可靠的电子政府。
[3]
郑海燕所谓政府信息公开是指一国政府把在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、贮存和清理的所有信息向公众提供的一种制度。
政府信息是一种具有社会价值的资源,它向公众提供政府行政的过程和现在的情况以及未来的计划。
[4]
周建认为政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程,公开有利于公众实现其权利的信息资源,允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式,依法利用行政机关所掌握和控制的信息。
[5]
(二)各国政府信息公开制度
瑞典是政府信息公开制度发源地。
瑞典于1766年制定了《出版自由法》,赋予报刊以转载公文的自由。
1949年瑞典国会通过了现行的《出版自由法》,1980年制定了《保密法》,1991年又制定了《表达自由法》作为对《出版自由法》的补充。
瑞典《保密法》的出发点是保护公众获得政府信息的权利,详尽规定保密信息的范围,是为了限制行政机关在保密问题上的自由裁量权,瑞典的信息公开制度主要通过《出版自由法》、《表达自由法》以及《保密法》加以确立,它们共同构成了瑞典出版自由与信息公开制度的宪法和法律基础。
瑞典之后,芬兰、丹麦和挪威等北欧国家也制定了信息公开法律。
北欧成为世界上第一个普遍实行了信息公开制度的地区。
在20世纪80年代开始到2002年5月,几乎全部东欧国家都建立了信息公开制度。
在西欧国家中,法国是1978年通过的《自由获得行政文件法》(LawontheFreedomofAccesstoAdministrativeDocument)。
荷兰于1978年制定了政府信息公开法(LawontheAccesstoOfficialInformation)。
奥地利和爱尔兰分别于1986年和1997年制定了信息公开法。
在西欧国家中,英国是制定信息公开法比较晚的国家,2000年11月30日英国通过2000年《信息公开法》(FreedomofInformationAct2000)。
美国是世界上较早制定政府信息公开法的国家。
而且,可以说,在世界上对信息公开制度的发展产生最大影响的是美国的信息公开法律制度。
美国宪法第一条修正案规定,国会不得制定限制言论或出版自由的法律。
尽管第一修正案没有明确规定信息公开,但它奠定了美国信息公开制度的宪法基础。
1966年,美国制定了《信息公开法》,即政府信息公开法律制度,规定公众有权向联邦政府机关索取任何材料。
除了1966年《信息自由法》,1974年制定的《隐私权法》(ThePrivacyAct)是《信息自由法》的重要补充。
1976年的《阳光法案》(TheSunshineAct)是关于会议公开的法律,旨在允许公众参与有关的行政机关的会议。
该法也是美国政府信息公开制度的一部分。
加拿大《获得信息法》是1982年制定的。
加拿大公民或者在加拿大的永久居民均可以根据该法获得联邦政府的纪录。
在非洲,南非于2000年制定《信息公开促进法》(PromotionofAccesstoInformationAct),尼日利亚也于1999年制定了信息公开法。
韩国是亚洲国家中第一个制定信息公开法的国家。
韩国的《公共机构信息公开法》于1996年12月31日通过,1998年1月1日生效。
继韩国之后,泰国于1997年制定了《官方信息法》。
日本的《行政机关拥有信息公开法》是2001年生效的,它标志着信息公开法律制度在日本的确立。
在亚洲国家中,印度、菲律宾以及印度尼西亚都在讨论制定信息公开法。
[6]77-78
为止,世界上已经有近50个国家建立了信息公开法律制度。
二、政府信息公开法律制度产生的必然性
政府信息公开是各国普遍推行的一项法律制度,在我国早在2007年的1月17日已经颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。
它的理论基础和自身优势决定了它产生。
(一)政府信息公开法律制度的理论基础
根据人民主权理论,政府机关有义务向公众公开政府信息,或者说人民有权利获得政府信息。
理由如下:
第一,从行政权力的来源看,行政机关所享有一切权利均来自于人民的权利和宪法的授权。
因此,人民必须有一定的途径了解政府是否适当、完整地执行授权的目的;政府必须公开政府信息,接受授权者的监督。
第二,从行政权力内容看,行政权力涉及到国家的政治、文化等社会生活的组织管理。
行政权力内容的广泛性决定了对它监督的重要性。
第三,从行政权的行使方式看,行政权行使应当是公开的。
[7]
政府信息公开制度理论基础的知情权(righttoknow)又被称为了解权。
[8]它首先是作为政治上的权利提出的。
美国新闻记者肯特·库柏(KentCooper)在1945年率先使用了“了解权”一词。
当时美国政府内部存在着消极对待政务信息公开化,任意扩大保密权限的官僚主义倾向。
肯特·库柏在文章中呼吁,公民应当享有更加广泛的了解权,并建议将了解权提升为一项宪法权利。
知情权是人民行使一切民主权利的重要前提。
没有知情权,公民的选举权和参政权无法实现。
知情权是监督政府,防止政府滥用权力的重要手段,能够有效地监督政府不滥用权力的最好办法就是建立以知情权为基础的政府信息公开制度。
确认知情权为一项普遍的民主和社会权利,为政府信息公开奠定了基础。
(二)政府信息公开法律制度的自身优势
1.促进公民参与国家管理和决策的需要
陈力丹认为现代型政府是一个有限责任政府,它无法包办一切社会事务。
所谓有限责任政府,并非是说政府遇事可以不尽全力,而是根据宪政原则,公民只是把一部分权利让度给政府,政府行使的也只是有限的权力。
政府和公民的关系,特别在遇到重大突发事件的时候,应该努力创造“一方有难,八方支援”的局面,这就要求政府把事件的真相尽快告知民众,民众充分参与解决危机。
现代政府承担的责任之一是及时向社会提供客观的信息,不是等到事情处理得非常圆满之后再告诉人民,才算对人民负责。
何况随着公民社会的成熟和发展,会有更多的应当由社会自我管理的事务从政府的职能中剥离出来,一个有限政府及时公开信息,告知公众,政府和有关公共机构为维护他们的利益做了哪些工作,还存在哪些问题,需要公众从哪些方面配合,从而树立责任政府和和谐社会的良好形象。
在日常政治生活中,信息公开可以使公众了解行政权力的行使状况,为评价政府行为提供了基本的信息支持,人们通过媒体等了解政府信息,可以发表言论,提出意见和建议,直接影响政府的决策。
[9]
吴根平经济全球化时代的政府管理方式已逐渐由过去的单纯的政治统治,转向公共管理和社会服务方面。
公民参与政府管理和决策的程度日益提高,政府不再依赖单纯的行政命令,更多的是政府机关与公众之间的信息沟通交流,这也是当今行政的一个重要趋势。
政府信息公开通过为公民与政府之间提供了双向信息沟通与交流的平台,促进了公民对政府行政的参与,有助于增强公众对政府的信赖。
[10]
2.保障个人权力
韩大元认为政府信息公开会加快制定我国的《隐私权法》立法。
信息公开法的个人信息例外只是对个人信息披露的保护。
隐私权法作为政府信息公开法律制度建设的一部分,对世界各国的信息公开法律制度的顺利实施发挥了不可替代的作用。
在我国信息公开法律制度发展的过程中,必须认识到个人数据保护对政府信息公开的意义,并加快数据保护法的立法工作,保护个人隐私,促进个人信息的流动。
内容包括个人信息保护,电子监控,新闻出版,行政机关公务行为等方面的隐私权保护等。
[11]
3.促进经济增长
随着以全球互联网技术为代表的新一代信息技术的迅速发展,人类社会正步入一个崭新的网络时代。
政府部门作为国家经济生活的参与者和管理者,其管理水平的提高和服务功能的强化和将对国家经济的发展产生极大的推动作用。
在中国的国情之下,政府对经济的主导仍占有相当重要的位置,恐怕任何对经济增长的刺激措施,也没有刺激行政效率的提高对经济增长的作用大。
这就使得在中国推行政府信息化显得更为必要。
[12]
4.防治腐败
李成言和庄德水认为 政府信息公开将使整个行政系统透明公开,政府政策的决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下。
公开使权力运行从隐蔽变成透明,无疑切断了权钱交易的链条,包括其交易背后的利益共谋渠道。
从权力制约方面看,政府信息公开有利于激励公民参与权力监督,为治理腐败提供监控机制。
在现实性上,政府信息公开可以消除公民对政府权力的神秘感和畏惧感,了解政府部门的职责权限、办事程序、办事结果及工作纪律等。
在政府信息公开的基础上,普通公民、社会团体和新闻媒体等社会力量就可以发挥以权利制约权力的作用,对行政权力形成一个严密的反腐网络,及时揭发各种腐败行为和损害人民群众利益的不正作风,从而遏制腐败的滋生蔓延。
也就是说,政府信息公开通过保证公民知情权、参与权和监督权的实现,保证了公民权利的现实化,从而强化了对行政权力的监督和制约。
从权力主体方面看,政府信息公开有利于促使政府工作人员廉洁自律,为治理腐败提供激励机制。
在心理机制上,政府信息公开将增强政府工作人员的危机感和自觉性。
这种机制将提高腐败行为的成本,迫使政府工作人员切实加强作风建设,改善政府形象,真正做到依法行政、公开行政和透明行政。
同时,还会考虑自身的行为是否符合公共利益要求,自觉抵制不正之风,不至于陷入集体腐败网络之中。
政府工作人员的道德自律意识的增强将提高政府整体的廉政水平,为建设廉洁政府创造主体性条件。
[13]
三、我国政府信息公开法律制度的现状
我国的信息公开已经有了一定的发展,广州,上海等地区已经用电子政府的方式进入了实际操作阶段。
但同时也存在着很多不足,下面是我国学者就我国的现状分析目前信息公开发展的优势和劣势。
(一)有利条件
1.信息内容丰富、数量庞大
政府掌握的信息资源占整个社会信息资源的80%,数量繁多、类型多样,有各种数据、报表、报告等,涉及到政治、经济、科技、金融、文教等各个方面,熊先杰认为通过政府信息公开老百姓可以了解国家的各项方针政策、经济发展状况、国土资源、风土人情的窗口,此外,每年因特网上的信息资源的内容和各类数据库的数量以50%的速度递增,老百姓可通过因特网来了解国内各类职能机关、企事业单位等各个阶层的各类信息。
2.信息处理手段现代化
信息处理手段现代化加快了信息资源采集、加工过程,也加快了生产信息产品的速度,各种经济、服务信息随时上网公布,每天都会有大量信息产生。
办公文件处理系统、电子文件柜、办公软件、光盘、数据库和各种应用系统等现代信息技术已成熟,把以往束缚在公务员笔记本、各类报表和桌上电脑中的信息资源解放出来,同时借助因特网这个适宜的平台,政府的各项政策信息会变得易存储管理,易方便检索查询,易迅速传播。
从而实现了双向多功能主动式的政府信息处理手段的变革。
3.技术设备先进
我国在硬件建设上投入了大量资金,占信息产业总投入的80%,电脑、电话、传真机、摄像机等现代化的设备都已经成为我们工作中的必需品。
局域网、宽带、163/169等通信技术的应用,不仅提高了网速,而且扩大了容量。
薛艳荣认为这一点在一定程度上缓解了信息通道拥挤的问题。
这些先进的技术和设备都为信息公开奠定了坚实的基础。
[14]
(二)不利因素
不利因素是制约政府信息公开的瓶颈,主要存在以下几个方面:
1.政府部门对信息独占性受思维观念、等级观念和封建权力观念限制
秦铁辉认为政府部门对信息的独占性较为严重。
有些政府部门认为拥有信息越多,权力就越大,信息的掌握程度是与权力相对应的,几十年来,中级管理层通过限制上下级的信息沟通来保持自己的权力。
[15]
张明杰认为我国经历了二千多年的封建君主专制的统治时期。
为了维护皇权专制,统治者强调的是“民可使由之,不可使知之”,这种观念在政治统治中根深蒂固,以致一直影响到今天一些党政机关领导干部的工作作风。
再加上新中国成立以来,出于维护社会主义国家政权的安全和利益,保证社会主义事业顺利进行的需要,对国家机关在经济建设中的活动强调的是保密。
使得我们的党政机关长期以来养成了保密的习惯。
[16]
吴根平认为有些人受官本位思想、官僚主义和文牍主义影响较深,将一般不需要保密的政府信息用文件的形式下发,让一般公众看不到,故作神秘,借以显示自己的地位和权势,不愿主动进行政府信息公开。
目前我国政府上网工程虽然大力倡导,但收效甚微,就是深受这种思想观念的影响。
[17]
2.公用信息和保密信息界限不明
卢宏,孙金华认为哪些信息需要公开,公开到哪一级别,什么程度,哪些信息需要保密,保密到什么时间都没有确切的法律条文可查,信息价值无法确定。
这就会造成该向公众公开的信息却保密,使政府和公众之间缺少沟通,而应保密的信息公开了,引起混乱使政府难于管理,并由此导致了许多信息安全问题。
[18]
3.信息市场不健全政府现有的信息资源不符合市场需求
赵培云认为政府公布的信息通常是由各种详细、全面、权威的统计数据所组成,目的是为国家宏观管理和政府决策提供支持,因此与企业的需求相差甚远。
这种服务方式,与其说是提供了信息产品,不如说是只提供了信息资源。
这是造成许多部委信息机构提供的信息产品单一、不适销对路、缺乏市场或市场狭窄的重要原因。
因此必须对政府现有的信息资源进行二次开发,使其符合市场需要,形成真正意义上的信息产品,方便用户利用。
[19]
4.政府信息公开行政自由裁量的任意性
袁仁能认为由于我国实践中的政府信息公开局限于办事制度的公开,因此目前政府信息公开方式基本上是主动方式的公开。
这种方式对于公众了解政府工作,维护自身利益发挥了很大的影响,但由于没有固定的形式,这种单纯的政府信息公开往往沦为政府信息发布,带有行政自由裁量的任意性,公众很难通过申请获得所需的信息,这就有必要引进完善的政府信息公开制度,赋予申请人一定的权利,以多种形式实现政府信息公开,保障民众有权得到和利用政府信息。
[20]
5.缺乏完善政府信息公开的配套法律
周建认为政府信息化的健康、有序发展离不开一个完整、统一的配套法律制度保障。
在国外为了保障政府信息正常进行,都有相关配套法律。
从目前来看,原有的一些法律已不能适应信息化时代的要求,如著作权法、专利法、刑法等。
需尽快修改。
[21]
周汉华认为政府信息公开是政府对公众应当履行的一项基本职责,我国现在没有相应的归口管理部门,各种形式的信息公开缺少统一和协调。
虽然国家已经出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》,但是跟保密法还是没有明确的界定。
政府信息公开的内容、形式大部分还是由政府部门自身决定,没有考虑公众的需要。
没有法律依据、不利于公民参政议政、行使自己的权利,也不利于防止行政腐败。
[22]
四、保障政府信息公开制度的若干建议
(一)完善政府信息公开的配套法律
颜海娜认为应该修改、补充部分己有法律法律,才能充分发挥政府信息公开的作用,并避免政府信息公开可能带来的负面效果。
政府信息公开是一个系统工程,因此需要有若干个相关的法律来加以配合。
我们在构建信息公开法律体系时必然涉及到多部相关法律,在政府信息公开的同时,伴随产生的便是信息公开保护、信息存贮管理与内部传递及信息获取等要求。
在信息公开保护方面,需制定隐私保护法、商业秘密保护法等在信息存贮管理与内部传递方面,需制定公共信息数据库管理、使用等有关办法以及制定标准规范及有关通过互联网公开政府信息的法律等在政府信息获取方面,需制定政府因行使行政管理权力需要向人民强制获得相关信息的法律制度。
陈晰、杨柳君认为在政府信息公开的同时,还必须对现有的《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与信息公开有关的法律进行修改、补充,删除其中某些不合时代潮流的规定。
如我国现行的《保密法》制定于多年前,在诸如定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要的制度设置上已远远落后于实际发展的需要,“长期以来我们形成了一套庞大的保密体系,保密的内容范围广、种类多,几乎政府的一切活动都可以以‘保密’一言以蔽之。
所以,在对公开与保密两者关系的处理上,既要对保密的内容进行慎重的甄别,应该尽量地缩小,而不是扩大保密的内容,又要严格保护与国家整体利益和长远利益息息相关的一些信息。
[23]
(二)加强信息公开意识建设
李成言、庄德水认为要想保障政府信息公开化的正常进行应统一思想认识。
当前,最重要的是各级政府部门要摒弃传统行政观念,特别是“民可使由之,不可使知之”的偏见,做好全面开展政府信息工作的思想准备。
同时,加强对政府工作人员的教育培训,增强政府信息公开意识,把信息公开工作作为自觉行动。
在全社会加大宣传《政府信息公开条例》的力度,通过各种媒体渠道使广大人民群众了解《政府信息公开条例》的各项规定,提高依法获取政府信息、维护公民合法权益的能力。
[24]
周广学认为长期以来,我国各级政府机关“官本位”思想,严重制约了政府人员依法行政的主动性和积极性,也给政府行政管理带来众多负面影响。
政府信息公开是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。
作为公民也要加强自身权利保护意识。
[25]
(三)加强宣传教育,培养适应政府信息化建设与运作的公务员队伍
魏永征认为政府信息化水平的提高,必须以相应的人才为基础。
因此,政府信息化建设与运作,要求对公务员进行培养与教育。
引导公务员树立“信息观”、“网络观”。
在政府信息化建设启动时,公务员可能对现代信息技术的发展与应用认识不足。
因此,要加快政府信息化进程,应不断向包括领导干部在内的政府工作人员宣传信息在现代政府管理工作中的价值和作用,介绍当今社会信息化的发展现状与趋势,提高公务员业务能力。
[26]
郭道晖认为保障政府信息公开化一定要改变我国压力型体制下的官员选任机制。
我国现在实行的是压力型体制。
在这种体制下,上级领导选任干部的主要标准是看政绩。
政绩突出,干部得到提升的机会就比较多。
这种用人上的激励机制,不可否认有其积极作用的一面,但从信息公开的角度讲,它也有不利于政府信息公开法执行的一面。
因为它导致了下级机关对信息的不适当控制。
对上,下级机关基于自身利益,往往选择信息(主要是正面信息,有时还包括捏造的虚假信息)向上输送,而把负面信息滞留在相应的范围内。
同样,对来自于领导机关的有关政策措施等方面的信息,下级机关也是有选择地向下传送。
所以要保障政府信息公开化就要对官员的选拔和管理进行严格的监督。
[27]
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