省管县改革.docx
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省管县改革
省管县改革:
“省管县”模式是指:
所谓“省管县”体制是指:
省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市,实行“省管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
这种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。
郡县治则天下安,县域强则国家富。
县,历史上曾经直接由皇帝掌管;新中国成立后,县归省来领导,直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。
因此,对于一县之“长”们来说,其实,他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。
不过现在,两个“婆婆”的历史已在改写。
一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。
而在这之前的14年间,“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。
通过扩大县一级政府的权力,受到政策扶持的县(市)的经济发展明显加快,“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。
与此同时,“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义,成为“省管县”改革的第一步。
“十一五”规划提出,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
实际上,这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。
所谓“省管县”体制是指:
省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市,实行“省管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
对现有的“市管县”这一行政管理模式,批评者认为,其管理效率太低,不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。
早在1992年,为了“在经济上和上海接轨”,浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权,扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。
到2002年8月17日,在浙江省委、省政府的强力推动下,313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。
浙江省持续10多年的改革示范效应,带动了其它地区此项改革的进展。
自2002年以来,先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份,先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面试行“省管县”。
不少专家认为,“省管县”这一改革,带来的是地方权力的再分配,最终将带来中国行政区划的大变革,即取消地级市,建立省县两级政府。
尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一,但减少政府层级的思路无疑是大方向。
媒体连续两天相继发布消息称,行政区划改革时机业已成熟,我国将在“十一五”期间启动行政区划改革试点。
拟议中的改革思路包括:
适当调整行政区划,建立省县两级地方政府体制,相应地取消城镇行政级别,仅按人口规模划分大中小城市和小城镇,除首都、省会城市及若干中心城市外,所有的城市原则上都归县政府行政管辖等。
改革试图达到的目标是,立足大中小城市和小城镇协调发展,统筹城乡发展,利于和谐社会构建。
国内现行行政区划设置的合法性源于现行宪政制度。
由此,行政区划改革隶属于政府行政体制改革的一个组成部分,因其涉及区域政治权力、经济利益、社会资源的再分配,涉及地域文化的包容与整合,涉及区域中长期发展等敏感话题,历来是公共管理的一大难点领域。
现行行政区划除了“历史渊源”的沿袭还深受前苏联的影响,建国后高度集权、寻求区域内“自给自足”的计划经济体系是它长期赖以存在的经济基础,面对国内市场经济所构成的“新经济基础”,其不适应性直至深度制约区域经济发展与社会进步的反作用日益为社会各界所诟病。
建国后实施至改革放开初期的4级政府架构,一开始就比国际通行的3级惯例多出一层。
始发于1984年的“撤地建市”俗称“市管县”堪称建国后首次涉及全国范围的“中间层级”的行政区划改革,客观上致使原先仅被定位于省级政府派出机构的行政公署脱胎为一级政府。
如此一来,国内政府层级比国外通例多出了两层。
今天回头看,“撤地建市”导致行政效率低下、行政成本高企的弊端进一步放大,以至于许多地级市被人称作“漏斗财政”,“市管县”亦被讥讽为“市刮县”。
上世纪九十年代中期后,国内另一场影响全局的行政区划改革叫“撤县建市”包括“撤县建区”和“撤市建区”。
这一波的改革受城市化风潮直接推动,在短期内改变“市容”的政绩需求刺激下,众多县级市不计主客观条件寅吃卯粮、大兴土木,致使原有县域经济非但未能因“县变市”而受益,反倒受到不同程度的重创。
按宪政原则,只有中央和省区、直辖市级政府有权调整行政区划。
虽说总体而言“撤地建市”和“撤县建市”的行政区划改革乏善可陈,但这十几年间,部分省区在省级权限范围内的行政区划改革却进行得颇有声色,从撤“区”县与乡之间一开始就缺乏合法性的行政层级———恢复县直接管乡体制起步,递次推行“撤乡建镇”、“小镇并大镇”以及“行政村扩并”行政村在国内也视同“半级政府”……从效果计,上述“中间层级”以下的行政区划改革,却在一定程度上消解了现有行政区划及行政管理体制所带来的种种弊端,以至于效仿的省份和地区日益增多。
行政区划所包容的核心内容是各级政府行政权包括事权、财权、资源配置权等和行政责任的界定,捡最本质的东西说,行政区划改革就是要调整或重新界定中央与地方、地方与地方以及区域内地方各层级之间的关系。
从中央与地方看,重在寻求集权与放权之间的利益平衡;从地方与地方看,重在寻求全国一盘棋与地方一盘棋之间的利益平衡;从区域内地方各层级看,还是一个寻求利益的平衡问题。
按上文所及的改革思路,“十一五”行政区划改革主要在地方层级进行,然而,尽管改革的“体量”有限,但改革的难度和复杂性却可想而知。
因为它所涉及的利益调整既不只是纵向的,也不只是横向的,而是“立体”的。
行政区划改革只是社会上层建筑改革的其中一块,这项改革除了必须修法在先,还必须依赖于整个上层建筑内的其他政改课目为其提供配套,否则,它很难单兵突进。
除此而外,仅从经济角度考量,它须有足够的财力为因机构撤并而“下岗”的官员退路埋单。
因此,即使不考虑改革所涉及利益的“立体”性和配套性,仅顾及地区之间发展差距之大,我们就不敢轻言这项改革的结果预期,至多只能表示谨慎乐观。
江苏和辽宁是中国推行“市管县”体制的最早受益者,也是试行“省管县”体制变革的先行者。
1982年,中共中央发布51号文件,提出地市合一,城市带动农村发展、实行“市管县”体制,江苏和辽宁一并成为这场改革的先行者。
20多年过去,江苏成为此次改革的最初受益者,也成为改革推进后“制度变形”诟病的承受者。
农业发展滞后,城乡摩擦频繁,地级市和县之间的离心力加大,成为江苏省决策层无法忽略的现实。
与此同时,县域经济高度发达、在中国经济十强县中包揽6席的江苏,如何通过行政体制改革,进一步提升县域经济的活力,则成为社会关注的焦点。
南方周末:
我国试行省直管县取消地级市成趋势
采访名录
刘勇国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员
张占斌国家行政学院经济学教研部教授
周天勇中央党校研究室教授
李铁国家发改委中国小城镇发展中心主任
刘维新中国社科院区域经济研究所研究员
中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题,也更关注从行政架构上寻找改革的突破
一个中等地级市,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤,办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在5亿左右,而全国共有260多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上
现在还保留的审批权限,控制在省级部门和中央部委手里,体制不动,扩权强县就遇到了天花板
香港《大公报》最近发布的一条消息称,“十一五”期间,我国将启动行政区划改革,建立省县两级地方政府体制(即取消地级市),并实行城乡分治。
一时引起各方关注。
这一说法是否准确?
我国的行政区划将如何调整?
具有中国特色的地级市又是如何产生的?
本报记者为此采访了权威专家及国家有关部门。
地级市已成了抽水机
记者:
刘勇研究员,您是“十一五”规划制定的参与者,香港媒体援引你的说法,“十一五”我国将要取消地级市吗?
刘勇:
我没有接受过《大公报》的采访,香港媒体引用的是我执笔的一篇报告中的观点,是学术界争鸣性质的理论探讨,在“十一五规划”中并没有改变现有五级行政管理体制,只是“有条件的省进行省直管县试点”。
记者:
但是高层已经一再发出信号,将对行政区划有所动作,例如全国农村税费改革工作会议就提到,具备条件的地方,可以推进“省直管县”的试点。
张占斌:
从2002年起,浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方已经出现了在财政上省直管县的试点,浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点,中央只是因势利导,但是不搞一刀切,做硬性规定,随着经济和社会管理职能上省直管县,势必会最终实现省全面直管县,这是一个趋势,但是短期内成为现实难度很大。
周天勇:
省直管县这种思路将对我国行政体制改革产生十分重要的影响和推动。
政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整,开始扩展到减少层级的行政改革。
尽管这项改革还处于酝酿阶段,但的确是行政体制改革思路上的重要动向。
中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题,也更关注从行政架构上寻找改革的突破。
张占斌:
在市管县的体制下,市级机构多是起上传下达作用;多了一个环节,不利于政令的畅通。
在地级市这一级,形式主义、文牍主义已经到了相当泛滥的地步,而在目前财政转移支付和分税制的情况下,地级市成了抽水机,为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,一些大项目也安排在市区,从而城乡差距越来越大。
刘勇:
省管县体制不仅仅是行政区划的简单变动,而是地方政府权力的再分配。
1980年代,地级由虚转实,本意是打破多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局,发挥中心城市对农村拉动作用,但后来弊端越来越多,尤其是一些不具备经济辐射能力的城市强行升格,现在与辖县矛盾加大,弊端明显。
李铁:
随着市与县经济差距的缩小,市县矛盾已成为当前城市群区行政区划管理中最突出的矛盾。
在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显。
市管县是计划经济产物,这种体制带有明显的倾向性,主要是为中心城市服务,县成了地级市的附属行政单位,市里依靠行政权力,将财政收支的压力,通过层层分解,压到了最基层的农村地区。
周天勇:
市管县体制增加了行政机构,扩编了行政人员,现在实行市管县的地方,只有小部分是地市合并的产物,大部分则是地改市的结果。
地市合并可以减少一套行政机构,而地改市却要增设机构、扩大编制。
一个地区改为市,马上五套班子就出来了。
由实力比较雄厚的原有地级市领导县,人们形象地比喻为“大马拉车”。
由县级市或县所在地的镇新升格的地级市领导县,人们比喻为“小马拉车”。
后一种情况下,地级市往往汲取本地区资源建设一个中等规模的中心城市,因而也就产生“市刮县”、“市挤县”。
张占斌:
现在地级管理层级行政成本过大,学术界对此诟病较多,以一个中等地级市的市级为例,一般地厅级干部20人,县处级干部200人,科级干部1000人,财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤、办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在5亿左右,而全国共有260多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。
天津开市管县先例
记者:
国际通行的制度都是三级政府管理体制,为什么我国会演变成五级,会出现市管县体制?
刘勇:
建国初期设立华北、东北、华东、西北、中南、西南六大行政区,作为地方最高政区,管辖省、直辖市和自治区。
省由过去的一级行政区变为二级行政区,规模适当划小,到1953年,全国分为53个省级区划单小,到1953年,全国分为53个省级区划单元。
最早的市领导县起始于大行政区,1950年10月,旅大行署改为旅大市,为东北行政区直辖市,下辖旅顺市和金县、长山县。
1954年以后,撤销大行政区,由中央政府直接领导省级政区,并将省级政区合并减少到30个左右,这个格局一直未变,此后是1988年设置海南省,1997年设置重庆直辖市。
张占斌:
现有体制下的市管县可追溯到1958年,河北省撤销天津地区,将其所辖的武清、静海等12个县划归已改为省辖市的天津市领导,开创了省辖地级市可管辖县的先例。
1959年,第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,对市管县体制作出了法律上的规定,直接推动了市管县体制的发展。
至1960年,全国已有52个市领导243个县,约占全国县建制总数的八分之一。
但这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动由于缺乏客观的经济文化基础,因而很快就“降温”了。
1961年以后随着经济调整和整顿的开始市管县体制不仅停止了发展,而且大量县市又恢复了原有体制,特别是河北省,恢复了全部专区和专员公署。
至1966年,全国领导县的市下降到25个,领导的县还不到1960年的1/3。
至此,市管县体制经历了第一次大起大落。
刘维新:
改革开放后,出于打破城乡二元社会体系考虑,更好地集中市场要素,以农促工,市管县体制又一次被推向前台。
1979年,国务院财经委员会派一批专家到四川调研产业结构问题。
考察组负责人、时任中国社会科学院财贸经济所所长刘明夫明确提出了中心城市的概念。
1982年,中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知,首先在江苏省试点,1983年在全国试行。
随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”,并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。
从此,市管县体制开始在全国范围内推行。
到2001年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个,占到80%。
地级市管县的数量占全国总数的70%,显然,市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。
扩权强县已遇到“天花板”
记者:
目前浙江、河南、辽宁,广东等地都开始试点扩权强县,如何评价这些探索,行政区划下一步会如何调整?
周天勇:
省管县体制肯定是趋势,一方面,这样才符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定,也符合城乡分治的国际惯例,另一方面,以省辖替代市辖,减少了行政层级,降低了行政成本。
在体制没有定论时,扩权强县成为普遍尝试的做法。
刘维新:
浙江省率先推行强县扩权改革,1992年对13强县下放审批权;1997年在萧山、余杭两县试行部分地级市的经济管理权限,2002年浙江省又出台“40号文件”,把地区一级的经济管理权限直接下放给20个县区,经济上近似省管县。
再想扩权就比较难了,以前下放的都是经济管理权,社会管理权怎么办?
另外,现在还保留的审批权限,控制在省级部门和中央部委手里,体制不动,扩权就遇到了天花板。
河南、辽宁、广东等地基本都是学习浙江经验,在财政和经济管理权上进行省直管,而在组织人事上还没有涉及到,还是市任命,报省备案。
李铁:
扩权可以绕开市级部门,权力直接让渡到县,无形中架空了一些省直部门和市级政府相应的权力。
也有可能导致对县级行政监督和约束力度的削弱。
目前看来,这场改革不能对层级刻意划一,要考虑地区特殊性。
应先在经济较发达、省域面积处于中小程度、且改革呼声比较强烈的地方试点。
刘勇:
强县扩权后也暴露不少问题,县市管理脱钩后,两者矛盾会多起来。
省辖市对扩权县市的支持力度减弱。
比如,在财政配套资金问题上,对一些已审批的项目,省里资金下来了,市里往往不愿拿出配套资金。
张占斌:
地级行政建制在当今中国已是一个现实,强行扭转这一历史进程,在短期内重新将其虚化或撤销,政治上的震荡将很大。
但若长期保持现状,我们又必将付出长久的、巨大的代价。
这是一个非常棘手的问题。
这种体制上的大手术,牵涉到数以万计的干部,影响之巨可想而知。
这项改革将主要考验地级市及官员的承受度。
另外省直管县体制也会带来一个新问题,省管县最多40个,太多了根本管不过来,这就需要把省级区划单位缩小,这又是一个大动作。
取消地级市利好三面
稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制(2月2日京华时报)。
《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的文件就是在寻找突破原有行政结构的出路,加大推进省直接管理县(市)财政体制改革的力度,减少行政层次,就是要弱化地级市的“权力”,逐步取消地级市辖县的行政结构。
请看下面一组数字:
一个中等地级市,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤,办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在5亿左右,而全国共有260多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上(详见2005年09月15日南方周末)。
笔者认为,取消地级市有如下好处:
首先,省直管县可径直降低行政成本,这是取消地级市的首选要素,也只有省辖县取代市辖县才能减少行政层级,取消地级市已是大势所趋。
从另一个层面来看,省直管县更符合我国宪法所确立的省、县、乡三级行政区划的层级规定,只有省直管县才符合我国城乡分治的客观实际。
毫无疑问,减少行政层级的思路无疑是“放之四海而皆准”的正确方向。
其二、省直管县在贯彻和落实中央指示方面可减少一道不必要的“中间环节”,多一道门槛就有一道“念错经”的固有“风险”,因为“不大不小”的地级市里拥有不小的财政“决策权”,说了话“算数”的多、县里面对多头“婆婆”的管辖在“不知听谁的、不知怎么办才好”的氛围里,县里又怎么能把财力花在该花的地方上?
只有脱离中间环节,才有利于农村发展。
其三、多头婆婆的“行政环境”不利于政令畅通,更不利于中央的“指示”一竿子插到底。
只有省直管县,取消了“截留县里资金”的中间环节,县里才能不折不扣、“全薪全意”地把有限的财政用到“坚定不移走中国特色农业现代化道路、坚定不移推进社会主义新农村建设”上来,从而提高行政效率。
总之,取消地级市的改革是势在必行,最少,稳步推进扩权强县的改革已是再一次发出了不小的强音,不过,扩权强县的改革看点,就是考验地级市府公仆们的承受力。
在我看来,说服中间环节长期形成了的“利益群体”们的“思想工作”也非易事。
因为过惯了拥有支配财政的日子,一旦失去了“截留资金”的权限还是不失为天下“最痛苦、最为大”的一件事情。
毕竟“截留”财力是个“一半为堂皇正大,一半是自己私心”的事实。
既然减少行政层级有以上三面利好,那么,省直管县、扩权强县的改革又会怎么应对“一半、一半”的事实?
对此,我们将拭目以待。
学者认为行政区划改革时机基本成熟
本报综合消息由中共中央党校主办的《学习时报》最新一期刊载学者张占斌的文章说,从各地的改革实践和政策研究部门及专家学者讨论的情况看,中国着手行政区划改革的时机已基本成熟,可重点考虑先在中间层次进行突破性尝试。
张占斌认为,中国现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的,改革开放以后仅有小规模小范围的调整。
现在来看,伴随着市场经济特别是区域经济的发展,区域合作和横向联合日益扩大,行政区划管理体制改革滞后导致的矛盾和问题逐渐增多,也对调整改革行政区划管理体制提出了更高更迫切要求,而新形势新任务和新的发展观也需要行政区划管理体制有新的统筹安排。
他说,鉴于行政区划改革牵涉面比较广,尤其需要循序渐进,逐步到位。
因此,重点考虑先在中间层次进行突破性尝试。
目前,中央决策在中间层的落实面临着比较严重的梗阻问题,宏观调控等政策在一些地方也存在着打折扣的现象,政令不够畅通。
而经济过热难以抑制的原因虽然很多,但也多与此层面的投资热情和冲动密切相关。
中国政府管理层次多,隶属关系复杂,管理半径过长,行政分割严重,行政成本过多,也主要出自中间层改革滞后,多年没有解决管理幅度和管理规模过大的问题。
张占斌提出,调整中间层的行政隶属关系,可以适当减少管理层次。
主要改革内容可考虑:
适当增设中央直辖市;省直管县;缩小管理幅度。
这样做有助于打破行政分割,缩短管理半径,节省行政成本,提高政府效能,促进区域经济协调发展。
对城市支持农村,保证中央加强对基层公共服务扶持政策落到实处,减轻县乡两级财政压力,加强城乡统筹,也有实际作用。
取消地级市,可以按以下方案过渡:
1、地级市整合直接辖区作为省直辖市,市辖区为县处级,省辖市为地厅级,这样就不会有太大的人员变动,也容易得到地方的认同。
2、省直辖市(原地级市)不再管理县,原县级市变更为县,不再称市。
县市都直接对省负责,每个省的县适当合并,建立大县。
3、县市级实行地方自治,县市行政首长、人大代表直选,经济权全部下放。
县市行政部门(不含强力部门)的设立由直选后的人大负责确定,但公务员考试由省统一组织,条件由省统一确定,财政拨款权放在人大。
此外,将基本农田、生态用地、环保等用法律严格控制。
4、省在改革后不再承担经济功能,只负担组织县市公务员考试,生态农田保护、区域安全、社会保障和高等教育发展(基础教育由国家负责),这样可以很好地减少省对县市的所谓指导,提高行政效率。
我国将启动行政区划改革拟建省县两级政府体制
在中国8大经济区划更明晰地布局之时,中国行政区划改革也再度热议。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇日前透露:
“十一五”期间,中国将按照统筹城乡发展的要求,坚持大中城市和小城镇协调发展的方针,适时启动行政区划试点改革。
行政区划是一项重要的宪法制度,试点改革不仅涉及中国的法典基石,而且涉及中国的国家治理结构,因此这项改革将是全局性的,影响将是深远的。
成败与否将关乎中国未来的发展走向。
“中央与地方”及“地方与地方”
行政区划是将国土按不同区域和层级进行划分,以便于治理的制度。
对于疆域广大的中国来说,行政区划具有悠久的历史,在大多数时期也颇为有效。
但是,这个有效常常以阻滞社会发展为代价。
现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的,改革开放以后也未有大的调整。
随着市场经济的建立和发展,带有旧体制特征的行政区划显示出越来越多的不足。
说到底,问题在于“中央与地方”及“地方与地方”的关系,没有得到很好的解答。
从“中央与地方”的角度看,中央怎样平衡集权和放权?
如何保持高度一致的同时也保持地方的发展活力?
这些都值得研究。
黄仁宇研究中国历史后得出结论:
兴衰的关键就是中央能否对地方实行有效的“数目字”管理。
这个结论起码给我们以启示。
从“地方与地方”的角度看,区域经济的快速发展,没有解决中国经济、文化、社会全面发展的问题,区域和区域之间的差距也没有有效缩校过去的“全国一盘棋”思路固然不行,但也必须防止“全国几盘棋”局面的出现。
合乎法度的突破是明智之举
行政区划改革涉及很多方面和很多层次,但是,应从保护现行宪法制度而不是挑战的思维出发设计改革,合乎法度的突破是明智之举。
据刘勇透露,目前的改革思路包括:
适当调整行政区划,建立省县两级地方政府体制,相应地取消城镇的行政级别,仅按人口规模划分大中小城市和小城镇,除首都、省会城市及若干中心城市外,所有的城市原则上都归县政府行政管辖等。
中国实行4级政府架构,已比国际通行的3级惯例多了一层。
但是,过去战争年代为了方便辖区管理,当时临时增设了地区一级,延至现在则变成了地级市。
这一层级使得我国实际政府架构变成了5级,极大地影响了上级意志的准确快速传达。
不仅如此,地级市架构位居5级政府架构中第3层级
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