本町村合并整合用地制度研究以长野县安昙野市为例.docx
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本町村合并整合用地制度研究以长野县安昙野市为例
导语
文章以日本市町村国土利用规划为例,介绍了町村合并后安昙野市统一制定的《安昙野市土地合理利用条例》相关内容。
通过对相关法律法规、安昙野市各类规划、条例、用地方针以及原始的会议纪要的解读,对整合用地制度、制定该条例的过程以及条例的内容特点进行了梳理,提出了兼顾自上而下的传导与自下而上的诉求、完善法规体系、构建多元探讨机制等建议,以期为中国乡镇国土空间规划的用途管制提供参考。
[关键词]城市规划区域;条例;土地利用;开发基准
0引言
2019年5月,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)正式印发实施,提出各地可将市县与乡镇国土空间规划合并编制,也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划,因地制宜地制定土地用途管制制度,为创新活动保留空间。
当下,中国用途管制面临的困境主要体现在用地性质改变、土地开发行为违反规划条件和擅自改变土地用途等方面。
城市规划与土地总体规划之间的不协调、非农建设用地过度流转使村民利益缺失、土地利用制度自身短板是导致上述困境出现的主要原因。
本次研究以日本国土利用规划为研究对象,聚焦于其市町村规划在土地利用制度上的创新经验,以《安昙野市土地合理利用条例》(以下简称《自主条例》)为例,分析其制定过程及内容,以期为中国国土空间规划用途管制的创新提供参考。
1 用地制度简介与安昙野市概况
1.1 城市规划区域及统一规则
城市规划区域是指遵守日本《城市规划法》而划定的区域,可细分为市街化区域、市街化调整区域和非划线区域进行规划。
对城市规划区域内的市街化区域和市街化调整区域的区分,称为“区域区分”,即划线,市街化区域与市街化调整区域均属划线制度的划线区域;未进行区域区分的城市规划区域为非划线城市规划区域,即非划线区域。
城市规划区域以外、未制定城市规划的区域为外城市规划区域(图1)。
图1城市规划区域示意图
第二次世界大战后日本的行政区划比较稳定,一级行政区都道府县的数量基本未发生变化,二级行政区由于推行市町村合并,数量不断减少,许多城市规划区域内出现大量不同规则并存的旧町村地域。
城市规划区域本是为避免行政束缚、统筹城市综合整治、开发及保护而指定的区域,但多数是按行政区域指定,导致很多市町村需根据合并对城市规划区域进行整合,特别是划线区域和非划线区域内的旧町村地域,由于在土地用途管制、税制方面的差异,急需对町村合并后的全域进行统一规则的整合,即对各旧町村地域残留的不同规则在町村合并后的城市内进行统一。
1.2安昙野市概况
安昙野市位于长野县中部,西接中部山岳国立公园的山岳地带,东临地形平缓的山地。
江户时代后开凿的水渠使原野变为农地,孕育出原始的分散村落,后逐渐演变成大规模村落,形成町村分散、东西高而南北敞的空间形态。
2005年10月,丰科町、穗高町、明科町、堀金村和三乡村5个旧町村合并为安昙野市,合计行政区域面积约为332km²,城市规划区域面积约为198km²。
旧町村合并前,丰科地域、明科地域的城市规划区域全域覆盖各自行政区域,穗高地域、堀金地域及三乡地域只在各旧町村行政区域内东部划定了城市规划区域。
2《自主条例》的制定过程
2.1 制定背景:
并存的三种用地制度及产生的问题
旧町村合并后的安昙野市5个地域内存在A、B、C三种类型的土地利用制度(图2)。
A类型的丰科地域,其城市规划区域既有划线的市街化区域和市街化调整区域,又有县条例划定、开发受限的村落市街化调整区域;B类型的穗高地域,其城市规划区域虽是非划线区域,但原则上是可进行住宅、商业、工业分类的用途地域,同时还有《穗高町建设条例》(以下简称《穗高町条例》)划定的产业创造、农业保护等九大组团;西侧山岳部分为包含森林地域、自然公园地域的外城市规划区域。
C类型的明科地域、堀金地域和三乡地域,其城市规划区域均是未指定用途地域的非划线区域,但堀金地域、三乡地域西侧为与穗高地域地类相同的外城市规划区域。
图2旧町村合并后的各区域土地利用制度类型示意图
图片来源:
《長野県安曇野市の土地利用制度について》。
虽然不同的用地制度在地理条件上有并存的可能,但是5个地域间制度的非对等使土地用途管制、税制差距加大。
划线与非划线区域的制度差异将加剧地域间土地用途混乱、合规开发无从界定及用地规则难协调等矛盾,导致新成立的城市一体性被削弱、各地域的开发批准手续趋繁琐化、开发无序蔓延的局面。
特别是农业地域内的白地流转,只针对市街化区域内的农地征收高额固定资产税会引发土地所有者的利益失衡。
2.2 新土地利用制度制定的探讨阶段与构成机制
为化解用地制度矛盾,安昙野市于2006年4月进入为期5年的新土地利用制度研讨时期,分两阶段对用地制度进行整合。
第一阶段(2006年4月~2008年9月),提出使用《自主条例》制定统一规则的决定,设置土地利用构想调查专业委员会和土地利用市民讨论委员会。
前者由东京大学等大学的城市规划、农村规划专家组成,后者由农商工业等组织的代表、招募市民及行政机关职员组成。
两者的共同会议举办了3次,以协调制度的目标方针。
通过举办各地区座谈会、土地利用与景观研讨会以及发放土地利用问卷调查的方式,收集地域居民意见。
第二阶段(2008年10月~2011年4月),设置制度设计委员会和城市规划制定委员会。
前者在土地利用构想调查专业委员会成员中新增1名法律专家作为条例顾问,后者以市民为主要成员,主要探讨土地利用制度与《安昙野市城市规划总体规划》(以下简称《安昙野市总规》)的修订。
此外,还设置了景观规划制定委员会与景观审议会,以协调与景观相关规划的制定,期间举办了6次各地区座谈会以广泛收集居民意见。
2.3第一阶段各委员会探讨的主要内容
(1)土地利用市民讨论委员会。
土地利用市民讨论委员会重点讨论了安昙野市土地利用的目标愿景与用地方针。
为保证统一规则能连贯制定,委员在四项基本条件达成共识的情况下确定了两项内容(表1),一是土地利用的三大基本方针,以及为实现三大基本方针的11项原则,二是设定土地利用基本区域以及各区域的开发基准。
依据三大基本方针与11项原则,委员及市民以“注重向既有市区、村落周边集约”为理念,设定土地利用基本区域,拟将全市域划分成六类主导功能区域(图3),分区制定开发基准。
表1就统一规则框架达成的四项基本条件
图3土地利用基本区域图
(2)土地利用构想调查专业委员会。
土地利用构想调查专业委员会依据土地利用市民讨论委员会商讨的成果,从专业视角制定与土地利用基本区域的具体管制手段相关的提案,以明确《自主条例》的制定方向。
这次讨论的焦点在城市规划区域的划线制度上,对划线与非划线制度下的土地利用管制手法从自由度、实施弹性、强制力、居民关系、行政应对能力五方面进行对比分析(表2)。
两制度并行的方案旨在保留划线区域中的市街化调整区域,但市民委员会对允许该区域进行部分开发是否利于农地保护存在质疑,且开发行为的许可权限由县掌控。
在非划线区域,特定用途限制地域与《自主条例》并用的方案会因重复的限制内容而混乱。
同时,对仅以使用《自主条例》为主体的制度进行重点讨论,提出“只能通过《自主条例》对土地利用进行管制是合理可行的”,进一步明确了“使用《自主条例》”作为统一制度的决定。
表2划线与非划线特征比较
2.4第二阶段各委员会探讨的主要内容
(1)制度设计委员会。
制度设计委员会基于统一制度的决定,对新土地利用制度内容展开了21次讨论。
除细化《自主条例》开发基准的内容、手续及惩罚细则外,还同景观规划制定委员会对与土地利用密切相关的《安昙野市景观条例》内容,以及《自主条例》《安昙野市景观条例》关联内容的协调进行了研讨(表3)。
表3六类主导功能区域土地利用方针与目标方向
该委员会主要对《穗高町条例》实施情况进行了评估,就《自主条例》内容应具备一定强制力以加强对开发行为的控制达成了共识。
《自主条例》的内容讨论,沿用了第一阶段土地利用市民讨论委员的成果,以六类主导功能区域、三大基本方针为基础,与城市规划制定委员会协同配合,探讨《安昙野市总规》的定位及基本村落的界定等问题。
对开发基准的讨论集中在田园环境区域。
该区域不仅占据含山岳在内的全市域可能开发的用地,还与丰科地域划线的市街化调整区域重合。
为此,市役所和制度设计委员会侧重开发基准可保护农地、维护景观等作用,就不使用划线制度与掌管废除划线制度权限的长野县展开长期商讨。
对于划线制度有难度的田园环境区域,弹性提出“三边邻接基准”。
对于六类主导功能区域开发基准中未规定的情况,决定增设特定开发认定制度,由安昙野市设立第三方机关—土地利用审议会对用地相关事项、用地可否开发进行调查审议。
(2)城市规划制定委员会。
城市规划制定委员会围绕《自主条例》及《安昙野市总规》的内容调整进行了33次会议讨论。
讨论以分科会的方式进行,结合地域座谈会内容,针对用地制度及《安昙野市总规》草案中存在的问题,从多种角度提出对策。
对《自主条例》的讨论集中在区域设定和开发基准上,安昙野市广泛征求市民对《安昙野市总规》草案中区域设定的意见,明确5个地域与六类主导功能区域在空间上的协调关系,并对田园环境区域内实行的“三边邻接基准”提出很多指定方法。
《安昙野市总规》依据土地利用市民讨论委员会制定的土地利用目标愿景,细化编制内容,明确将“划线制度不适用、需以《自主条例》进行土地利用控制”记入该规划的实施策略中。
2.5平级条例的整合与《自主条例》的施行
2010年9月,《自主条例》历时近4年半终于制定完成,并于2011年4月施行。
施行前,与《自主条例》相关的《技术基准规则》《安昙野市土地利用基本规划》《特定开发项目认定指针》于2011年3月公布。
《穗高町条例》作为暂行条例宣告废除,但丰科地域的划线制度暂时作为过渡措施。
为保持与《自主条例》的高度统一,内容调整后的《安昙野市景观条例》于2010年9月公布、2011年4月施行。
与其相关的《安昙野市景观规划》《安昙野市景观营造指南》于2011年3月公布。
2012年12月,安昙野市将5个地域的城市规划区域统合为“安昙野市城市规划区域”,丰科地域的划线制度由长野县知事宣告废除。
自此,安昙野市全市域正式实现以《自主条例》为依据的土地用途管制。
3《自主条例》的构成、特点及开发手续
3.1《自主条例》的构成
《自主条例》由总则(第一章)、规划制定(第二章)、开发项目的实施(第三章)、安昙野市土地利用审议会(第四章)、杂则(第五章)和罚则(第六章)构成,共58项条例。
土地利用规划作为《自主条例》的基础,主要由以安昙野市全域为对象的《安昙野市土地利用基本规划》构成(图4)。
《自主条例》第二章中规定《安昙野市土地利用基本规划》要制定土地利用基本方针,划定合理使用土地的“基本区域”,并制定开发基准。
图4《自主条例》与各类规划及条例的关系
图片来源:
《国土利用計画(安曇野市計画)》和《安曇野市都市計画マスタープラン》。
3.2《自主条例》的特点
(1)指定主导功能区域,分别制定各区域的开发基准。
安昙野市依据《国土利用规划法》中国土利用的基本理念,以及《国土利用规划(安昙野市规划)》(以下简称《安昙野市规划》)的基本构想,以三大基本方针为纲,按引导和抑制两种开发类型,将全市域划分成包含6个主导功能的基本区域。
其中,引导开发区包括据点市街区域、准据点市街区域和田园居住区域,抑制开发区包括田园环境区域、山麓保养区域和森林环境区域。
这6个基本区域内的住宅、商业、工业等设施的开发控制依照制度设计委员会制定的开发项目基准进行(表4)。
表4开发项目基准概要
(2)保持纵向与横向的制度联动性。
划定的6个基本区域对应《安昙野市规划》中的“田园都市地域”和“森林地域”。
这种一致性保证了《安昙野市规划》的基本方向与《安昙野市土地利用基本规划》中土地利用方针及目标内容的完全联动,细化了上位规划指引。
作为上位规划的《安昙野市规划》也依据《自主条例》的要求制定实现目标的对策。
(3)针对田园环境区域,特制宅基地开发基准。
田园环境区域作为六类主导功能区域中较特殊的主导功能区域,以农业地域为主,零散分布了大量的基本村落(指十户以上连片的宅基地集落)。
《自主条例》为保护农地、维持乡村景观,对宅基地的占地开发设定严格的“三边邻接基准”,即宅基地需在满足有三边以上与基本村落和道路邻接的条件下,方可选址开发。
该基准有效控制了集中连片的无序开发对“农业白地”的蔓延侵食。
(4)适用范围更大,可控开发项目对象更广。
《自主条例》的适用范围超出原城市规划区域,以安昙野市行政区域全域为对象。
开发项目对象无关用途与规模,适用于所有改变土地利用的建设行为。
以往在外城市规划区域内的、城市规划对象外的项目都可依据《自主条例》进行限制与引导。
(5)用地管控更具有法律实效性与强制力。
《自主条例》的效力虽弱于法律强制力,但因在法令范围内设定的惩罚与法律同等严厉,使土地用途管制、土地开发申请等有据可控,保证了新用地制度取代划线制度的法律实效性与强制力。
3.3 审批开发手续的三种类型
(1)类型一:
仅需登记。
对于应急灾害处理,为维护道路、河流、铁路、电线等城市基础设施,以及符合《安昙野市土地利用基本规划》要求的小规模的项目,规定“仅需登记”备案便可建设。
(2)类型二:
批准。
对于符合开发项目基准的项目,需履行制定开发项目方案、设置施工牌、举办说明会并提交报告书和公示等流程的“批准”手续,再经开发许可和建筑确认后方可建设。
因涉及城市基础设施,或因《农业振兴地域建设法》《农地法》使土地利用受到限制的,需提前与市役所、土地利用审议会商议。
(3)类型三:
认定并批准。
根据制度设计委员会提案,开发项目基准中未规定且不违背基本规划的项目,需借助特定开发认定制度执行“认定并批准”手续。
“认定”除需满足《特定开发项目认定指针》,还要综合考虑项目的目的、规模、布局、形态、周边环境等要素,兼顾居民与土地利用审议会的意见,由市长决断。
此外,该类项目还需在经过《安昙野市总规》《安昙野市景观规划》《安昙野市景观条例》等的“认定”后,经类型二“批准”手续方可建设。
4 对中国国土空间规划土地利用的启示
4.1兼顾自上而下的传导与自下而上的诉求
《自主条例》整合了安昙野市各类规划与相关条例中保护和发展的要求,细化了六类主导功能区域土地利用方针及目标,以《安昙野市土地利用基本规划》的“土地利用基本区域图”落实《安昙野市规划》《安昙野市总规》中用地的主导功能的空间布局,整合原各旧町村地域的城市规划区域边界,实现以《自主条例》联动上位规划与平级条例的统一制度,成为町村合并整合用途管制的样板。
中国国土空间规划应在宏观层面精准把握保护与发展的关系,平衡各主导功能基本区域的土地利用需求。
然而,《自主条例》也反映了日本的国土空间规划体系凭借单一的国土利用规划对土地利用实施综合管控的局限性。
市町村规划能强制性地将规划目标自上而下的传导,但也需要通过条例的制定消解利益冲突,以兼顾自下而上的诉求,在不同制度的非对等约束下,通过《自主条例》的制定增加了自下而上的灵活性。
因此,中国在编制国土空间规划时,需重新审视下与上的诉求纽带,特别是对城镇开发边界外的乡村区域,应结合各地实际的用途管制诉求,探索整合用地制度的方法。
对于复杂的实际情况,在相关法律法规范围内,通过特定的条例形成统一制度,辅助市县和乡镇合并编制国土空间规划。
4.2完善法规体系,合理管控“外城镇发展区”
《自主条例》依据行政区域明确了安昙野市城市规划区域界线,一方面防止了市町村蔓延对基本村落、农业地域、景观空间的消极影响,另一方面提升了土地利用的合理性与设施集约的高效性。
当前,中国国土空间规划将城镇开发边界围合的范围界定为城镇发展区,城镇发展区又可划分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。
同时,在规划分区中,将村庄建设区列为乡村发展区的规划二级分区,特指在城镇开发边界外,规划重点发展的村庄用地区域。
日本的外城市规划区域虽不受《城市规划法》约束,但其对土地利用的控制是通过《建筑基准法》的建筑审批制度实现的。
《自主条例》根据《建筑基准法》条款制定开发基准,通过土地利用审议会的设置、审批手续的分类,对町村土地的开发建设进行控制,体现了日本土地利用法律间相互依存、相互配合的关系。
反思中国,急需完善国土空间规划相关法律法规,在市县及乡镇的国土空间规划中逐层严格落实城镇开发边界内外的用地管控制度。
在对“外城镇发展区”的建设实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”管制方式的同时,宜根据具体的土地用途类型或分区,制定对“城镇发展区外原则上不得进行城镇集中建设”的基准,通过审批及联动法律法规的管控,确保各专项规划和详细规划均遵守边界内外限定的刚性要求,防止用地无序扩张和低效开发,实现合理引导土地利用在城镇发展、保护耕地及生态环境等方面的目标。
4.3构建多元探讨机制,强化整合制度过程中的公众参与度
土地利用市民讨论委员会、地区座谈会等探讨机制为安昙野市民众提供了讨论目标愿景、积极出力谋划的参与平台。
安昙野市在整合用地制度的过程中,外部机关参与的探讨体制贯穿始终,参与主体除专家学者外,还有当地民众和市内各协会组织、地方团体代表。
中国的《若干意见》仅在第八条中提及要“完善公众参与制度,突出发挥不同领域专家的作用”。
探讨机制要突破局限,采用“横向”以普通市民和学者专家为中心,“纵向”以时间并行联动的“二元探讨机制”,时间上要保持各阶段的连贯性。
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