北京首都之累.docx

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北京首都之累

北京城：

行政与市场的资源拉锯

刘玉海北京报道2011-03-1823:

06:

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核心提示：

因首都之便，北京坐拥其他城市难以企及的各种优势，享受着来自四面八方的向往与仰慕，这使它似乎无所不能。

如果城市有灵魂，那么北京的灵魂一定是政治。

自从成为首都的那天起，北京便被涂抹上政治的底色。

作为首都，北京有着自身独特的城市职责：

为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技教育发展服务，为改善人民群众生活服务。

这个被简称为“四个服务”的原则，不仅写入了经国务院批复的北京城市总体规划、国民经济社会发展规划、土地利用规划等相关规划中，还写入了每次的北京市党代会文件和每年的政府工作报告中，也是北京市委市政府领导和相关部门领导讲话中的常规内容，更渗透到北京城市日常运行的方方面面。

而作为一个城市，北京同样有着自己内在的经济发展要求和冲动，执政者同样将“发展是硬道理”奉为圭臬——毕竟，没有经济发展就不可能有城市发展。

因首都之便，北京坐拥其它城市所难以企及的各种优势，集聚了难以尽述的各种要素资源，享受着来自四面八方的向往与仰慕。

这使他似乎无所不能：

“国际活动聚集之都”、“世界高端企业总部聚集之都”、“世界高端人才聚集之都”、“先进文化之都”、“和谐宜居之都”……只要愿意，北京就能将自己建设成为他所希望成为的样子。

可国家一旦走向开放、自由、竞争，经济、社会、城市居民便开始或隐或显的塑造着城市的形态，而不会任由政治一手打扮城市。

当发展的冲动与要素的聚集推动这个城市不断变大、变忙、变挤，最终与“首都”这一基本角色要求迎面相撞时，一直在各种错综复杂的矛盾中委曲求全的北京，顿时变得惊慌失措、举止失当。

为有效缓解交通拥堵状况，2010年12月23日，北京市政府对外公布汽车“限购”政策，全年购车指标24万辆，符合规定者摇号申请指标。

令人记忆犹新的是，3年前的2008年11月19日，北京市发改委副主任、新闻发言人王海平在新闻通气会上代表北京市政府正式声明，北京不会采取控制机动车总量、限制居民购买机动车以及限发车牌等措施来解决北京的交通拥堵问题。

言犹在耳，主政者依旧，而政策走向已是南辕北辙。

如果把目光放远，从2010年年初以来，北京先后出台了一系列富有争议性的措施：

城乡结合部村庄“封村”——官方称为社区化管理，禁止地下室出租和“群租”，推广顺义整顿“五小”行业以调控人口的经验，汽车牌照总量控制，以及今年2月16日出台的楼市“禁购”令。

这些政策被视为具有浓厚“排外”色彩。

这显然与一个开放、自由的社会背道而驰。

也因此，随着这些措施的陆续出台，争议、批评一路相随。

及至2月16日住房“禁购”令出笼，批评声亦达至顶点。

有媒体批评此举为，“暗箱操作、程序违法、侵害市场自由权利”。

连曾于2009年5月当面向北京市长郭金龙呼吁出台住房限购措施的央行货币政策委员会委员、清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵，也不得不承认此举“用力太猛、太蛮”。

北京究竟怎么了？

1.大城之痛

对于陆续出台的各种“限政”，当局有自己的理由：

“封村”是为了加强社会治安管理、防止私搭乱建，清退地下室出租和禁止“群租”是为消除安全隐患、避免群死群伤，控制汽车牌照总量可以缓解交通拥堵，住房“禁购”则是贯彻落实国务院房地产调控政策。

但如果细究，便不难发现，这些措施有个共同的指向：

人口调控，尤其是流动人口管理。

北京市长郭金龙于1月16日北京市十三届人大四次会议所作政府工作报告中，也毫不掩饰人口调控的目的，并强调，2011年将继续“加强人口调控管理”。

根据北京市人大常委会专题调研数据，截至2009年底，北京实际常住人口总数为1972万，其中户籍人口1246万，居住半年以上的流动人口726．4万。

巨大的人口规模导致“水资源短缺、交通拥挤、房地产价格高企”。

北京大学中国区域经济研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠指出，目前北京“人口、资源和环境矛盾非常突出”。

北京市政协十一届常委会2010年提交的一份《建议案》详尽的指出，北京作为资源输入型特大城市，98％的能源靠外地调入，人口膨胀导致水、电、煤、气、油需求量持续上升，能源供需矛盾与日俱增。

以水资源为例，北京1999年以来持续干旱，年均可利用水资源仅为26亿立方米，实际年均用水量约36亿立方米，超出的10亿立方米靠消耗水库库容、超采地下水以及应急水源常态化维持。

原北京市城市规划设计研究院副院长董光器记得，建国初提出解决北京缺水问题的三步设想，最后一步就是南水北调。

60年后，北京果然不得已开始“南水北调”。

“水调到了丹江口，长途跋涉，多大代价！

”北京大学城市与环境学院副教授曹广忠博士说，城市发展，除了动力，还有约束性因素——也称承载力，或生态环境容量；“城市发展动力和约束条件之间的关系摆不平的时候，就会出问题”。

对普通市民而言，城市规模过大带来的最直接不便莫过于交通拥堵。

据悉，是次北京市政府不惜背弃“不限牌”承诺的原因之一即是中央高层对北京交通拥堵的不满，批示要求北京市切实解决。

北京大学法学院教授张千帆认为，限制权利本身未必意味着政策的不合理性，关键在于为什么限制权利？

限制某些人权利的同时是否给社会多数人带来了好处？

带来的好处是否足以超过造成的社会代价？

是否可能存在同样带来好处而社会代价更小的措施？

在他看来，出台类似限制权力性政策，让市民参与是获得市民谅解的最有效方式。

“否则，即便政策本身初衷再好，也未必能让市民理解。

”

首都经贸大学城市学院副院长刘欣葵认为，政府在城市公共服务投入不足的同时，在社区公共治理方面也是缺失的。

“社区中心涉及到行政管理、公共治理。

”社区治理结构的缺失，导致市民诉求无法表达，难以参与城市治理。

不过，政府方面却将这些举措视为“精细化管理”。

2.“经济中心”之惑

北京人口规模的膨胀与北京城市定位、城市发展模式——尤其是经济发展模式——密切相关。

新中国成立之初，毛泽东站在天安门城楼上用手向南一指，“今后从这里向南望去，希望看到的都是烟囱”。

从此，北京的城市性质被彻底改变，由消费型城市彻底变为工业之城。

“经济中心”之梦就此长存北京，并在此后的发展中不断被诱惑、唤醒。

毛泽东的意图得到贯彻。

据北京市社会科学院经济研究所所长赵弘介绍，到改革开放之初的1980年代，“北京的重工业占地区生产总值的比重在全国高居第二，仅次于辽宁”。

更直观的数据是：

全国统一划分的工业部门有130个，北京就占120个，与此对应的是，北京的各类烟囱已达1.4万多根，为世界各国首都所罕见。

但这却曾是北京炫耀的资本。

董光器记得，当时接待外宾时常说，“经过××年的努力，我们建设成了门类齐全的工业体系”。

重工业发展的结果是，影响环境、影响交通、影响首都的功能，污染严重。

因此，改革开放之初的1980年4月，中共中央书记处在关于首都建设方针的“四项指示”中提出，北京“不是一定要成为经济中心”。

当时还要求，北京人口任何时候都不要超过1000万。

1983年7月14日，中共中央、国务院在《北京城市建设总体规划方案》的批复中更是明确指出，北京是“全国的政治和文化中心”，“今后不再发展重工业”。

尽管如此，北京市政府依旧坚持做一个经济中心。

“由于我国的政治体制，地方城市发展和运行的费用全部靠自己，那么就需要发展自己的产业。

因为没有产业就没有自己的税收、就没有自己的财政。

”刘欣葵分析道，到2004年版《北京城市发展总体规划》上报中央之前，北京市还在提北京是一个“重要的经济中心”，后因中央的反对而未遂。

不发展工业，尤其是重工业，北京经济该如何发展？

北京陷入了一段不短的迷惘和徘徊。

1996年，贾庆林主政北京市提出“首都经济”概念，得以将首都服务功能与经济建设统一起来，厘清了北京经济发展的战略方向和思路。

北京市社会科学院经济研究所所长赵弘介绍，按照当时的认识，“首都经济”的本质是知识经济，核心是高新技术产业，但在之后的发展实践中，“首都经济”内涵不断深化、拓展和完善。

不过，“首都经济”内涵的不断拓展，也为北京日后不断膨胀的经济雄心及随之而来的人口膨胀埋下苦果。

在“首都经济”战略指导下，北京经济保持了持续快速增长，经济总量从1997年的2000亿元提高到2009年的1．2万亿元。

“无论鼓不鼓励、争不争论，北京事实上一直是经济中心。

”赵弘说。

他认为，通过总部经济模式，北京获得了全新的、对全国经济更强的辐射力、影响力和支配力。

但也正是从1990年代后期开始，北京的人口规模开始迅速膨胀。

“平均每年增长五十五万人以上，相当于一年增加一个大城市。

”北京大学中国区域经济研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠教授介绍道。

董光器介绍，当时测算流动人口，“公安说现在100万，将来怎么也得翻几番啊，就定了250万”。

事实是，到2009年年底，在北京居住半年以上的“流动人口”多达726．4万。

3.塔尖之城

北京希望自己成为“经济中心”与否并不重要，重要的是它何以能够实现这一目标。

更具体的说，北京何以能够吸引那么多人力、资本等要素资源，以致发展到今天这种“大而烦恼”的局面？

“北京第三产业比例高达70%多，全国最高，但是它源于首都职能。

”刘欣葵认为，发达的消费经济和生产者服务业，一定要依托于自身和区域的生产者——中国现在的生产者依旧是制造业、依旧是发达的工业；但在华北，制造业还没成气候。

“首都为谁服务呢？

为全国服务——为全国服务是天性，是因为你是国家的权力中心和科研中心。

这些都是首都职能最初就赋予的。

”

“一般来讲，城市发展都会吸引周边的人。

但北京还有另外两个原因使它更具吸引力。

”北京大学城市与环境学院副教授曹广忠博士说，“一是北京是中国的首都，且历史悠久。

中国人有一个传统——对政治中心的向往，政治中心发展的各种便利条件，从心理上、经济社会需要上都会往这涌。

另一个原因是，中国改革开放前，对外联系少；开放后跟世界联系起来了，从世界来看，它是代表东方文化的一个中心，也是中国对外开放的一个窗口。

现在虽然中国开放程度很高，但中国从原来的比较封闭到开放，取决于中央决策，政治的力量、政策的力量相当大，内外联系枢纽的功能比一般城市大。

所以，即使同样的待遇、同样的生活条件，很多人都倾向于到北京来，哪怕低一点，他都认可。

”曹广忠说。

4.“单中心”之困

2003年，资深北京城市观察者王军在著作《城记》中披露了建国初一段鲜为人知的历史：

建筑学家梁思成和城市规划学者陈占祥曾建议，将新中国的行政办公区设在北京西郊公主坟至五棵松一带。

这个建议最终未被采纳，北京就此与多中心的城市结构失之交臂。

此后，沿着老城区“摊大饼”式的建设形成了北京如今的“单中心”空间结构，也成为北京交通拥堵、城市问题成堆的一大“罪魁祸首”。

去年11月17日，北京市人大城市建设与环境保护委员会主任委员赵义在市人大常委会上指出，北京“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值，‘摊大饼式’的城市发展格局依然没有得到有效遏制。

新城综合功能尚显不足，产业与居住脱节状况比较普遍”。

职住分离的结果是，引发中心城与郊区之间巨大规模的长距离潮汐交通，造成严重交通拥堵。

中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁认为，作为“单中心”结构的城市，新老城市功能无法通过专业化在空间上分解，结果新老城重叠发展，产业结构的演进只能通过拆除老的建筑和基础设施，并将老的城市功能不断排挤到下一个城市圈层来实现。

整个城市的经济效率降低了——因为有大量的钱被用来做拆迁赔偿，而没有用于产出。

更糟糕的是，在老城投入的大量基础设施——如地铁——一旦建成，就永远无法移动，北京的空间就会被锁定在现在的结构里。

刘欣葵曾任职于首都规划委员会办公室，她对北京的“单中心”还有另一层理解：

城市的中心应该是公共服务中心——没有这些城市运行、公共服务中心，我们的城市好不了的。

”

她认为，公共服务中心不是在二三环这一圈按照它最好的区位来建，而是按城市和外围主要通道之间的结点来建，“比如六里桥、公主坟——目前这些中心只是交通枢纽、自发的商业中心”。

但让她遗憾的是，“建国以来，我们砸的资本都砸在三环四环以内，没有投入到周边的新中心”。

董光器则认为，城市的“单中心”结构有其为产业发展服务的内在动力。

5.“首都”之累

当“摊大饼”式的发展带来越来越多的不便时，北京并非没想过调整城市布局、减缓中心城压力。

1982年版《北京城市总体规划》中，就提出分散发展卫星城。

国务院1993年批复的《北京城市总体规划》中，再次提出“改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口”。

但城市结构调整谈何容易，又岂是一纸规划就可轻易做到！

制约中心城减负的诸多因素之一即是“首都”因素。

有数据显示，北京市区四环以内，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关。

首都已深深嵌入北京城市的肌体中。

近年来，中央机构用地需求有增无减，多是在原地扩张。

2002年中国城市规划设计研究院的《北京高度控制评估报告》草稿出笼时，几乎所有参与此事的领导和专业人员都同意北京需要调整城市结构和改变行政中心，但后来大部分人的思想都有不同程度“转变”或至少是“变通”。

一个重要原因，就是感到中央行政中心搬迁“不现实”。

在2004年版《北京城市总体规划》修编过程中，曾有学者提议将通州设为新的中央行政区，以带动城市结构的调整，但未获采纳。

更激进的“迁都”呼声，在民间也一直时起时伏。

但也仅限于“民间”而已，从未获官方回应。

赵燕菁曾指出，行政中心除了自身发展外，还就近安排了相关的服务设施，使得高水平医疗、教育、宾馆等单位数量增加，功能不断完善，规模相应扩大，而扩大了的这些设施因自身的影响力又带来了新的功能集聚。

此外，政府机构改革、政企分离后新产生的企事业单位，由于与行政中心的密切联系，选址依然留恋旧城。

产业的辐射转移同样受制于“首都”因素。

有评论认为，北京的产业结构以第三产业为主，难以与周边形成产业链或产生外溢效应，其原因就在于这些产业与中央的行政功能密不可分。

“只要中央的行政功能不移动，城市功能很难简单分散。

”

“北京不仅仅要面临北京的问题——北京和首都是两码事——它还要承担首都的功能。

首都功能给北京带来很多发展机会、很多好处、很多优势，但解决问题的时候就不是北京市一家说了算的。

就像北京的交警比一般城市的交警要为难的多，北京也有它的难处。

”北京大学城市与环境学院副教授曹广忠博士说。

6.资本之力

香港著名经济学者张五常在解释中国改革开放30年经济高增长之谜时，将原因归结为县际竞争。

正是这种地方政府追求GDP的“你追我赶”，让北京疏解中心城变得难上加难。

在去年四区合并前，位于北京市中心的旧城，仅占中心城面积的5.76%，长期以来拥挤着4个饱含发展激情的区级政府：

东城区建“中央商务区”，西城区建“金融街”，崇文区建“新世界商圈”，宣武区建“国际传媒大道”……4个城区各自为政、不甘示弱，纷纷向开发要政绩。

2010年1月，北京市规划部门发布消息：

将在通州建设一个北京最高端的商务中心区。

但中心城内的西城喊出了“金融街西扩”，朝阳叫嚷着“CBD东扩”，一贯声势不彰的丰台也高调推进“丽泽金融商务区”建设。

令人费解的是，在北京市2011年的政府工作报告中，这几个要求居然都得到了市政府的支持！

同样让人不解的是，2004年版《北京城市总体规划》确定中心城人口基本不增长，但却增加了148平方公里的用地。

“这本身就是矛盾的。

结果必然是中心城经济功能强化、就业人口和建设容量增加，而居住功能外迁，加剧职住分离和潮汐交通现象。

”刘欣葵在《首都体制下的北京城市规划建设》一书中指出。

2009年11月5日，北京市对外发布《促进城市南部地区加快发展行动计划》。

根据这个计划，未来3年，北京将投入2900亿元，对崇文、宣武、丰台、房山和大兴5个区的基础设施、园区建设、民生工程加强发展。

南北均衡发展，似乎没错。

但这也印证了董光器的观点：

城市都是从“摊大饼”开始。

那意味着中心城将会被继续强化。

对于希冀加快发展郊区新城、缓解中心城人口压力的北京市政府而言，也许2004年8月31日是个值得铭记的日子。

从这天起，北京市禁止经营性土地协议出让，统一采用招标、拍卖和挂牌的方式进行出让，市级政府对全市土地一级市场的垄断经营权得以确立。

这意味着，市政府能够通过土地一级市场的调控，使中心城的建设量和过度密集的城市功能向外围新城转移。

但如今滚滚涌向中心城的人流雄辩的证明，事情并没有那么简单——资本显示了其最直接、最隐蔽，也最持久改变城市形态的能量。

“现在城市的发展和布局实际上是开发商在引导、土地利益在引导，不是规划或领导在起作用。

过去，土地是国有、分配；现在市场经济下，土地利益太大，动辄几十倍的盈利。

这个问题已形成机制，政府也卷入其中，靠这个取得收入，比较难改变。

”一位要求匿名的城市规划界权威人士抱怨。

7.转型之弊

刘欣葵认为，中央强力推动北京采取“控人”、“控车”措施的背后，是“中央要求北京市率先转变经济发展方式”，转变以往过于依赖劳动力供给、把环境外化的低成本竞争策略，走创新驱动的发展道路。

北京市自身则强调走高端产业化之路。

但北京大学中国区域经济研究中心主任杨开忠认为，北京的产业高端化之路尚存问题。

一是对低端产业没有相应的足够限制，导致北京在发展高端产业的同时，低端也在快速扩张；二是高端产业发展的细分领域不明确。

现代服务业、现代制造业是模糊的、随意性很强的概念，导致在实际经济生活中什么都可以干。

因此，应该明确北京高端产业发展的细分领域。

要转变经济发展方式，就必须放弃一些不合适的产业。

这对北京而言，同样不易。

“北京一直没有放弃制造业，虽然不是最主要的，也不会过于弱化。

现在，制造业和高新技术的结合形成高新技术产业，也是北京发展的重点。

”刘欣葵说。

董光器的介绍更具体：

“北京的经济结构，从工业发展来看，还有三分之一的传统工业，占了70%的工业用地，集中了70%的劳动力，只有三分之一的产值。

”

首钢搬迁一直被视为北京城市布局调整、产业结构转型成功的样板。

殊不知这一结果却是“斗争半个世纪”之后才姗姗迟来的，且代价不菲。

8.壁垒之严

“解决北京人口规模膨胀的问题，需要从区域发展的全局考虑。

”董光器说。

但行政壁垒的画地为牢、区域合作的步履维艰，使北京的人口调控前景堪忧。

2000年，华北超过百万人口的城市有京津塘。

10年过去了，广东人口过百万的城市发展到7个，江苏浙江发展到6个，华北还是3个。

“北京周围都是落后地区，不上北京上哪里去啊？

”董光器反问。

2009年，北京市财政收入首次突破2000亿元大关，人均GDP超过1万美元。

与此形成反差的是，河北省扶贫办的数据显示，同年，环京津地区24县的农民人均收入、人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10。

在不少县，“户里穷、村里空、乡镇背着大窟窿；行路难、吃水难、脱贫致富难上难”。

甚至在河北省内还存在着270万贫困人口，形成了“环京津贫困带”。

董光器认为，北京不像广州、上海，周围的城市都发展起来了，可以截留流动人口。

如果廊坊有这个能力，就截留了。

所以，“没有河北经济的发达，就没有北京人口控制的能力”。

现实是，北京同河北、天津也签了不少协议，“可是都停留在纸上”。

2011年北京市政府工作报告中提及的区域合作是：

继续加强同河北、山西、内蒙古等省区能源开发合作，推进区域能源供应体系建设。

实施以密云、官厅水库上游“稻改旱”工程为重点的水资源环境治理项目，建立与张家口、承德两地的水资源保护与生态环境建设合作机制。

显然，都是从北京自身能源、用水需求出发。

在董光器看来，更糟糕的是，北京还在同河北争夺产业项目。

“行政壁垒！

从体制上还没形成一个合作共赢的机制，这是很要命的问题！

如果经济结构不调整，不从区域的角度研究人口，首都的人口问题就是死结！

”董光器警告。