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捷克养老金制度改革的困境与抉择
捷克养老金制度改革的困境与抉择
韦璞
捷克共和国(以下简称捷克)的养老保障体系由公共养老金(第一支柱)和私人自愿储蓄养老金(第三支柱)两根支柱组成。
公共养老金是捷克老年人收入的主要来源。
公共养老金除了提供退休养老金外,还包括残疾津贴、遗属补贴和健康保险等,绝大部分老年人依靠公共养老金度过晚年生活。
面对人口老龄化的冲击,捷克养老金制度改革正处于十字路口,如何选择不仅涉及社会经济问题,还是政治共识问题。
一养老金制度改革回顾
捷克养老金制度起源于奥匈帝国时期。
在德国俾斯麦养老金改革的启示下,于1906年开始为工薪雇员建立强制性养老保险计划。
第一次世界大战后,新建立的捷克斯洛伐克政府整合了其统治区域内在一战期间分属不同国家管理的养老保障制度,形成统一的养老保障制度,并逐步完善养老体系,扩大覆盖面,但这时的养老政策主要针对的是国家机关人员和从事危险工种者,即公务员和矿工。
1924年,为适应手工业迅速发展的需要,政府出台了为手工业者建立的养老金计划。
第二次世界大战期间,养老金体系(包括公务员、矿工和手工业的养老金制度)遭到严重破坏,一些养老基金被纳粹没收充公。
战争期间,经济发展受到重创,使得养老金体系几乎中断。
二战结束后,1948年建立起来的养老金体系具有里程碑意义:
通过立法将原来零散的养老金体系整璞合为一个统一体,采用现收现付制为所有工人和雇员,包括自雇者提供统一的制度保障。
这一制度保障包括养老金和健康保险,由国民保险公司管理。
但受苏联体制影响,1951年,它转由国家管理,废除缴费制度,全部由一般税收转移支付。
劳动阶层享有特权,而其他阶层(如自雇者)受到排斥,这一制度直到1989年市场经济改革后才被废弃。
也就是说,捷克从计划经济模式转向市场经济模式,其养老金体系也由计划经济时代的国家保障的单一模式向多支柱模式转变。
自20世纪90年代以来,随着经济发展模式转型,捷克政府采取很多积极措施,针对计划经济时代对不同职业的退休者实行不同养老金待遇(扭曲养老金待遇)的状况进行了改革。
例如,1990-1992年,统一养老金待遇,消除部分偏见和歧视,特别是对自雇者的歧视;1995年将养老金利益与缴费挂钩,完全废除了基于职业类别的具有某种歧视性的养老金计划,实行统一养老金制度;1996年从政府预算中分离出养老保险,建立独立账户;1997年降低给付标准等。
进入21世纪,捷克养老金体系改革的主要目标是通过参数改革来平衡第一支柱,即公共养老金财务状况。
主要采取以下几项措施。
第一,提高退休年龄,推迟养老金领取时间。
禁止提前退休,并于2004年规定逐步将男性和女性的退休年龄提高到2008年的63岁;从2010年1月1日起,男性领取养老金年龄提高到65岁,女性领取养老金年龄在62~65岁之间,具体领取年龄依据其抚育孩子的数量而定,没有孩子的妇女领取养老金年龄为65岁。
第二,延长缴费年限,提高缴费率。
从2018年开始,缴费年限将从25年逐渐延长到35年;将自雇者的缴费率从净收入的35%提高到50%,将个人缴费率从26%提高到28%。
第三,鼓励老年人留在劳动场所。
2001年以前,捷克55—64岁的老年人就业率基本保持在30%左右。
从2002年开始逐步提高,到2005年就业率达到39.1%,但仍然低于里斯本会议规定的老年人就业率50%的目标。
第四,从2010年起实行名义账户制(NDC)改革。
20世纪90年代,捷克开始引入个人自愿性储蓄计划。
受经济学新自由主义思想影响,捷克的专家们开始分析养老金私有化、人口老龄化对养老体系的冲击以及介绍国际经验,并关注世界银行描绘的关于养老金“三支柱”的美好蓝图。
基于此,1994年捷克引入私人自愿储蓄养老金计划,作为公共养老金的补充。
目前,捷克尚未建立第二支柱即职业年金计划。
1999~2000年,捷克政府做了一些准备工作,计划引入第二支柱,但由于其可能危及第一支柱(分流资金)和第三支柱(减少个人缴费)而被放弃。
许多人认为雇主如果想为其雇员提供一些奖金计划,完全可以通过第三支柱完成,第二支柱除了增加额外成本外,并不能为参与者带来更多利益。
此后,捷克政府再没有尝试引入第二支柱。
二养老金体系构成
经济体制转轨(1989年)以前,捷克社会保障体制沿袭了苏联的社会保障体制,属于国家保障模式。
国家包揽了绝大多数劳动者“生、老、病、死、葬”,养成了人们对国家的终生依赖。
这套社会保障制度使个人承担风险和变化的观念及能力十分薄弱,致使捷克在经济转轨后,主要由企业和个人缴费形成的职业年金(第二支柱)仍难以建立。
因此,目前,捷克的养老保障体系由公共养老金(第一支柱)和私人自愿储蓄养老金(第三支柱)两个支柱组成。
公共养老金从计划经济时代继承而来,是一个强制性现收现付制度。
公共养老金由两部分组成:
一是固定部分(所有退休者一律平等,领取的养老金数额相同),它取决于国家的经济发展水平、生活费用标准等;二是浮动部分,它取决于退休者在工作期间的平均工资和投保年限。
私人自愿储蓄养老金建立的时间较短,它是公共养老金的补充。
(一)公共养老金
为退休人员提供全面的养老保障,采用国家主导的强制性收益确定型(DB)现收现付制度,公共养老金除了提供退休养老金外,还提供残疾津贴、遗属补贴和健康保险等。
其中,退休养老金占养老金支出的70%左右,其他项目支出占30%。
公共养老金强制个人缴费,个人缴费率为工资的28%。
给付待遇由基本部分和根据递进公式(progressiveformula)计算的收入关联部分组成,设定最低限度的养老金给付。
目前,基本部分每月为1700克朗;收入关联部分每月按个人缴费总额的1.5%(运用递进公式递推)支付,缴费年限越长,缴费金额越高,得到的养老金越多。
基本部分和收入关联部分每年都随实际工资增长而增长,增长幅度至少达到工资增长部分的1/3。
2008年,男性退休年龄提高到63岁,女性在59~63岁之间(依据其抚育孩子的数量而定),领取全额养老金需缴费满25年[1],但缴费满15年的65岁退休者也可以享受养老金[2]。
(二)私人自愿储蓄养老金
1994年,捷克引入了完全积累型的第二个养老金计划(世界银行称为第三支柱),作为现收现付第一支柱的补充。
这一支柱采用缴费确定型制度(DC),个人自愿加入,愿缴费,国家给予一定补助。
凡18岁以上、居住在捷克或欧盟其他国家、正在参加基本养老保险和公共医疗保险的个人都可以参加私人自愿储蓄养老计划。
雇员个人缴费率一般为平均工资的2%,雇主约为27%,相当于每个雇员每月缴费(包括雇主缴费)400克朗(约合21美元)。
雇主为雇员缴费可以享受税收优惠,优惠总额不超过每年雇员工资总额的3%,尽管雇主为雇员所缴纳的费用可能达到雇员收入的5%。
缴费形成的养老基金由基金公司或人寿保险公司负责运作,个人参加者与养老基金公司签订合同,保证每月最低缴费100克朗,总缴费水平在养老金合同中阐明。
政府根据每人每月缴费额补助50—150克朗,每年最多可获得1800克朗的国家补助。
私人自愿储蓄养老金预计能够为参加者退休后带来每月500克朗或更多收入。
私人自愿储蓄养老金合同必须注明支付方式,如按月领取、按年领取还是一次性领取等。
目前,还没有法律规定统一的领取方式,大多数参加者都选择一次性领取。
养老金的数额由参加者的退休情况决定,它不仅取决于参加者的缴费额和国家补助额,而且取决于养老基金投资收益。
养老金投资收益和养老金领取需要支付15%的税率,如果参加者对其参加的养老基金公司不满意,可以转入另一家养老基金公司。
从养老金制度的实施现状来看,目前捷克私人自愿储蓄计划的覆盖率仅为45%。
捷克私人养老基金资产价值仅占GDP的4.7%,而经济合作与发展组织(OECD)国家平均为33.1%。
2010年,捷克还将私人自愿储蓄计划覆盖范围扩大到高中、大专和大学生群体,最低缴费额为每人每月1660克朗。
但到目前为止,捷克老年人的退休收入主要来源于公共养老金。
公共养老金为老年人提供49.7%工资替代率的收入,加上来源于私人自愿储蓄计划的11.6%,替代率总计为61.3%。
有学者统计,捷克2006年的公共养老金收入中,最低养老金收人为2240克朗,由基本部分的1470克朗和收入关联部分的770克朗组成。
老年人全部收入中,53%来自公共养老金,27%来自私人自愿储蓄养老金,9%来自银行存款,7%和4%分别来自股份和其他收入。
可见,公共养老金的作用仍无可替代。
三实施养老金计划的成效与问题
尽管捷克公共养老金支出仅占GDP的7.3%(与其他OECD国家相比,这一比重不算高),但由于其给付标准在老年贫困线以上,因而,捷克老年人的贫困率非常低,仅为2.3%,低于总人口贫困率5.8%,更远低于OECD国家平均老年贫困率13.3%[3]。
在OECD国家中,捷克的老年贫困率仅高于新西兰(1.5%)。
男女性老人之间的贫困率差距也比较小,女性老人贫困率是男性老人贫困率的1.5倍[4],而斯洛伐克为6.4倍。
可以说,捷克养老金体系在保障老年人生活和减少老年人贫困方面发挥了重要作用。
捷克养老金体系面临的最大问题是未来严重的人口老龄化。
据OECD2009年预测,2010年捷克老年人口依存率为23.6%,2030年为37.9%,2050年将达到59.7%。
而且,未来捷克的工作人口比重将大幅下降(2000—2030年工作人口降低14%),老年人口比重大幅上升(2000—2030年老年人口增长60%以上)。
到2050年,65岁及以上老年人口占总人口的比重将达33%。
人口老龄化及人口预期寿命延长将给捷克养老金体系的财务可持续性带来巨大压力。
目前,捷克养老金已经出现赤字。
根据国际货币基金组织估计,捷克现收现付养老金体系每年产生占GDP4%—5%的赤字,而且今后养老金赤字还会继续增加,将从2025年占GDP的5%升至2050年的11%。
对于私人自愿储蓄养老计划,尽管政府采取了许多优惠政策,仅每年税收成本就高达40.6%,但由于该计划并不具有强制性,因而覆盖面受到限制。
虽然已有超过500万人参加私人自愿储蓄养老计划,但主要是看重其背后的国家补贴和税收优惠,而且缴费部分能够减少个人收入税基。
大多数人倾向于少缴费,只是把加入私人自愿储蓄养老计划作为赚取政府补贴和享受税收优惠的手段。
从这个意义上讲,第三支柱面临两个问题:
一是缴费额少。
每月缴费在100-399克朗的比重占53.2%,每月缴费在600克朗以上的比重仅占12.7%;二是缴费者年龄老化。
40—59岁年龄段占51.2%,18-29岁年龄段仅占9.8%。
自愿参加该计划的主要集中在老年阶段,因此人们担心,老年人由于缴费年限不长,养老基金少而不足以补充退休收入。
专家则担心,即使缴费时间足够长,资金足够丰足,但按照目前资本市场的发育程度、金融投资经验等也难以确保养老金有效保值、增值。
而一旦出现较大的投资亏损,则直接影响老年人未来的退休收入。
在这次国际金融危机中,捷克养老基金之所以受创较小,是因为只有6%左右的养老基金投入股市。
实际上,1995-2003年,捷克养老金实际的投资回报率仅为0.7%。
2008年,由于受国际金融危机冲击,捷克养老基金投资回报率为—7.2%。
人们参加私人自愿储蓄养老计划的信心已开始动摇,第三支柱的发展受到较大负面影响,老年人收入主要依赖第一支柱的格局在短期内难以改变。
四养老金计划改革及展望
捷克政府在20世纪90年代中期已经意识到人口老龄化对现收现付制养老金财务方面的挑战,并开始着手进行了多方面的改革,包括对第一支柱进行的各种参数调整和建立第三支柱。
特别是,2004年捷克政府成立养老金改革小组,议会每个党派由两名专家组成执行委员会,各个议会党派专家成员将小组形成的观点和改革意见反馈给各自党派。
改革小组做了大量有益的工作,在养老金改革的内涵和外延上都提出了不少建议。
可以简单归结如下:
第一,改革第一支柱参数。
2030年将退休年龄提高到65岁,到21世纪末将退休年龄提高到了1岁,将第一支柱的收益确定型(DB)逐渐变为名义账户制(NDC),减少第一支柱的强制缴费率,增加税收支持。
第二,建立第一支柱与第三支柱的联系。
减少8%的第一支柱缴费率,将其投入第三支柱,对正在工作的一代和新一代实行不同的缴费率。
第三,保障老年人收入。
第一支柱支付水平保证达到20%的工资替代率水平,确保每个人将来的退休收入不低于最低生存线的1.2倍。
但从目前来看,一些改革主张很难得到不同党派的一致支持。
特别是,2001年提出将收益确定型公共养老金改为名义账户制,一些学者甚至还就此比较了名义账户制对于当前收益确定型包括政治可行性方面的各种优势,但这一观点仍然没有得到政策制定者的广泛支持。
需要进一步的政治共识,也需要进一步估测这一改革会不会影响政治稳定。
与此同时,强调依赖私人自愿储蓄养老计划的主张也受到许多人的反对,人们对资本市场是否能健康运转存在普遍怀疑。
特别是这次国际金融危机之后,许多人对资本市场失去信心,第三支柱的发展也面临挑战。
从总体上看,捷克养老金制度改革并未触动原有国家保障模式的根基,至今仍只是对养老金系统稍做调整,通过关键参数的设计与调整(比如,提高退休年龄、降低养老金的替代率等)增收节支,从而使养老金体系更加合理化;同时增加第三支柱,扩大自愿的私人补充养老金。
但改革后的养老金体系仍然是基于双层分期缴纳制,一层是强制性缴费,另一层是自愿的商业保险。
第二支柱难以建立的原因在于:
一是分流第一支柱的资金;二是第二支柱实行缴费确定型的基金积累制,将会严重削弱养老金制度的总体再分配功能,从而进一步加大社会不平等,难以得到民众支持。
正是由于捷克的养老金体系仍以第一支柱为主,所以,第二支柱至今无法建立;而第三支柱的参与率较低,作为第一支柱的补充作用非常有限。
因此,尽管第一支柱存在许多缺点,但目前没有更好的替代模式。
捷克劳动部和社会发展部也认为:
捷克未来主要还是依靠现收现付制养老金,同时大力发展私人自愿储蓄养老计划。
养老金体系是国民经济的一个重要组成部分,经济和社会条件变化会影响养老金体系结构。
因此,养老金改革必须充分考虑社会经济发展情况,采取渐进式改革和逐步完善的方法,任何激进的改革必须考虑改革成本以及政治上的可接受性。
由于考虑到民众对公共养老金改革可接受性和政治上的容忍度,短期内第二支柱的建立将面临强劲的阻力。
而对第一支柱进行参数改革的空间有限,且就业的非正规化趋势直接削弱了第一支柱的覆盖范围和保障作用。
因此,可以预计,捷克政府将会不断强化和完善第三支柱的作用。
但由于第三支柱并没有收入再分配功能,而且由于低收入者往往没有能力参保,税收优惠条件实际上是富人在享受,而穷人却承担了税收优惠的相应成本。
许多人认为,这实际上加大了收入不平等状况。
因此,捷克养老金体系改革进展及其成就如何,不仅依赖于政党之间进一步的政治共识,还依赖民众对养老金分担机制的理解与容忍度以及资本市场的发展与完善程度。
但目前可以在巩固第一支柱的基础上,对第三支柱的养老基金运作的监管、政府和基金公司责任等方面作进一步规范。
例如,应该在法律上明文规定,在储蓄基金公司破产或遭受重大损失的情况下,参加者的补偿来源、补偿份额等问题。
然而,这也仅仅是对现有养老金体系的内涵进行调整和修补,仍未扩展养老金体系的外延,未改变养老金体系结构。
这种对养老金体系的微调显然不足以抵御未来人口老龄化及就业非正规化的冲击。
因此,捷克养老金体系改革还有很长的路要走,特别需要在外延扩展上“破冰”。
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13.关信平、郑飞北:
《欧盟新成员国的养老保险改革与欧盟的“开放式协调”》,《欧洲研究》2006年第1期。
14.刘助仁:
《经济转轨国家养老保险制度改革趋势》,《经济导刊》1997年第4期。
(责任编辑:
李丹琳)
(作者系贵州财经学院公共管理学院副教授、博士。
)
注释:
[1]最低养老金领取的缴费年限从25年逐渐提高到35年(从2010年起,每年提高1年)。
[2]从15年逐渐提高到20年。
[3]http:
//dx.dolorg/lO.1787/635443623047
[4]http:
//dx.dolorg/10.1787/635485711081
《俄罗斯中亚东欧市场》2010年第11期
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