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广州社会救助发展报告
广州社会救助发展报告(2010~)
在社会保障体系中,社会救助是一项基础性制度安排,通过公共财政的转移支付,扶危济贫,救助社会贫困群体,成为社会的“最后一道安全网”,可以说,社会救助发挥着收入再分配的作用,也实现着社会公平正义。
广州经过二十多年的探索和实践,构建了以最低生活保障为核心,涵盖特困人员供养、医疗救助、灾害救助、住房救助、就业救助、教育救助、临时救助等内容,划分为基本生活救助、专项救助、灾害救助、临时救助四大类型的社会救助体系,社会救助也由传统的辅助式的“剩余福利模式”走向以贫困治理为取向的现代综合社会救助。
一广州社会救助向贫困治理转型
(一)确立最低生活保障制度,促进社会救助转型
最低生活保障制度的确立在社会救助发展历程中具有重要意义,是我国社会救助制度从传统向现代转型的里程碑。
传统的社会救助或以救灾救难为重点,或居于国家单位式社会福利模式的辅助、补缺位置,较少关注贫困救助与贫困治理。
随着社会主义市场经济的确立与深化,社会结构发生改变,社会群体呈现分化,要求社会救助体系向现代的贫困治理的方向转型。
最低生活保障制度是现代型社会救助的核心内容,在全国最低生活保障制度的建构中,广州走在前列。
广州自1995年实施低保制度以来,经历了覆盖人群从城镇到农村、从生存保障到基本生活综合保障的过程,保障项目和范围不断扩大,贫困救助、贫困治理的取向越来越明晰,迈进社会救助正常化、规范化的发展进程。
随着广州市经济和社会保障制度的不断发展、完善以及反贫困力度的不断加大,广州最低生活保障的救助理念从保障维持社会救助对象生命所需的最低限度的饮食、穿着和居住条件,保障贫困群众不受冻、不挨饿这一基本生存标准起步,逐步将对救助对象的生活保障从保生存向保障基本生活、健康生活方向转变,在保障生存的基础上,加大保障力度,切实保障贫困群体的基本权益、适度发展权益,不断促进救助对象脱离贫困。
(二)完善社会救助规范化建设,构建综合性托底保障
20世纪90年代以来,广州社会救助政策展开了多方位的改革与完善,在持续推进优化最低生活保障政策的基础之上,各类专项救助政策陆续设立,孤儿救助、流浪乞讨救助、灾害救助、临时救助等群体性、急难性救助政策相继完善,社会救助的托底功能更加厚实,社会救助网络趋于绵密,在政策制定层面,社会救助的规范化有了显著的提升。
首先,最低生活保障制度并非单纯的现金给付保障,通过最低生活保障政策本身及其系列配套政策,形成一项综合性的社会救助核心领域(见表1)。
表1广州市社会救助领域主要政策文件
(1)
在财务管理上,理顺低保资金的公共财政属性,由财政统一负担。
从2002年开始,广州市开始推行低保金由商业银行发放的制度,将低保金现金发放改为统一直接支付至保障对象的银行账户,大大提高了低保金发放效率和准确率。
为了促进低保人员的社会融入,2005年广州市民政局印发《广州市城镇最低生活保障救济人员参加公益劳动规定》,低保人员参加公益劳动成为一项政策安排。
2006年广州市政府印发《关于对我市特困人员实行分类救济的通知》,根据贫困人群的实际状况实行分类救济,使得社会救助更加精细化。
为了规范低保标准调整程序,广州市2010年印发《广州市调整最低生活保障标准试行办法》,建立了低保标准调整机制。
此外,还确立临时物价补贴的启动、发放程序,为低保人员提供了更为及时有效的保障。
至此,广州市已经建立了低保金发放、低保标准调整、临时物价补贴、分类救济、低保人员公益劳动等一系列配套制度,全面、有效、及时地为低保人员提供保障。
扩大救助的范围,通过分类救济以及低收入居民消费减免的政策设计将低收入边缘群体纳入社会救助体系当中。
2015年颁布实施的《广州市最低生活保障办法》(穗府令〔2015〕122号),以政府令的形式对低保对象、申请、救助标准、违法惩戒等做出一系列规定,是广州在社会救助领域建章立制的一个突破。
其次,广州在专项救助领域(见表2),尤其是在医疗救助领域积极探索,改革创新,发展至今,广州医疗救助涵括了资助困难群体参加医疗保险、住院救助、基本门诊与门诊特定项目(门特)和门诊慢性病(门慢)救助、临时医疗救助、商业保险医疗救助、慈善医疗救助、专项医疗救助制度等政策的医疗救助体系,救助对象从本市低保低收入等困难群体延伸,在政策上已经覆盖全体市民和外来务工人员。
在一系列政策规范的基础上,2016年,广州颁布施行《广州市医疗救助办法》,形成医疗救助领域的定型成熟的部门规章。
表2广州市社会救助领域主要政策文件
(2)
广州的住房改革起步较早,对于困难群体的住房救助,已从传统的解困房到初步形成一套相对完善的保障房供应体系。
住房保障因应居民家庭收入水平的分层而采用不同的保障房方案:
对于无购房能力的贫困家庭,尤其是双特困户实施廉租住房政策,采取以租赁住房补贴为主、实物配租和租金核减为辅的解决方式;对于中等偏下收入住房困难家庭,提供建筑面积控制在60平方米以下的公共租赁住房;对于有一定购房能力的中低收入者家庭而言,居民可以申请经济适用房等。
另外,在新型城镇化的发展进程中,广州市的保障房政策亦开始面向在穗的外来务工人员。
在教育救助领域,广州于2010年实施普通高中家庭困难学生资助政策;2011年,构建广州市学前教育资助政策体系;2013年,扩大中等职业学校免学费政策范围;2014年,实施研究生国家助学金政策;2015年,实施南粤扶残助学工程等。
构筑形成了从学前教育到研究生教育覆盖全过程的广州教育救助政策体系。
对于城市流浪乞讨人员的救助,2003年,国家废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》后,全国实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
近些年,对于流浪未成年人的救助保护日益重视,广州于2013年出台《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的实施意见》,开展流浪未成年人救助保护的新途径,对流浪未成年人的救助保护更加规范。
广州在孤儿救助上不断取得突破,从2010年起,广州将市儿童福利院供养的年满18岁、有一定生活能力和劳动就业能力的成年孤儿纳入广州市廉租房保障范围,推动成年孤儿融入社会。
同时,广州也在传统福利院孤儿养育方式之外探索孤残儿童社会化养育,实施孤残儿童委托社会机构代养、家庭寄养和类家庭养育,并获得很大进展。
二广州社会救助发展现状
(一)基本生活救助发展平稳
1995年,广州开始建立并实施最低生活保障制度,确定1995年市区居民最低生活保障线为月人均200元,县级市及城镇居民为170~200元。
随着经济社会的发展,广州市的低保保障标准也不断进行调整,从1995年建立时设定的200元提高到2015年的650元。
具体从2010~2015年来看(见图1、图2),2010年城镇与农村的低保标准分别为399元与304元,到2015年,广州市城镇与农村低保标准实现一体化,达到650元,分别增长0.63倍和1.14倍。
图12010~2015年广州城镇低保标准
图22010~2015年广州农村低保标准
2010~2015年,广州最低生活保障财政资金支出总体保持上涨趋势,从2010年的3.14亿元增长至2015年3.65亿元,其中城镇与农村的资金支出约各占50%。
同时也可看到,最低生活保障覆盖的人数持续下降,城镇低保覆盖人数从43206下降至24108人,农村低保覆盖人数从68545人下降至33053人。
到2015年末,广州最低生活保障覆盖人数从2010年的111751人下降到57161人(见图3、图4)。
图32010~2015年广州城镇低保资金支出与人数
图42010~2015年广州农村低保资金支出与人数
关于基本生活救助的传统项目农村五保供养,广州从2010年3月起,规定农村五保供养标准按照不低于当地上年度农村居民人均纯收入的60%确定,来提升农村五保供养水平;2014年,农村五保供养标准提至当地上年度农村居民人均纯收入的85%;2015年,农村五保供养标准进一步提高到当地农村人均生活水平,广州农村五保供养标准平均达到1608元。
近五年来,广州农村五保供养的财政资金支出持续增长,2010年为1943万元,2015年增长至5385万元。
农村五保供养人数则呈现下降趋势,从2010年的5086人减少至2015年的4571人(见图5)。
图52010~2015年广州农村五保供养资金支出与人数
广州孤儿的生活保障标准在过去5年也有些许的增加,2010年孤儿的生活保障标准为每人每月650元,到2015年,增加至1547元(见图6)。
保障孤儿的人数相对稳定在3000人左右,2015年底,广州市孤儿保障人数为3075人。
图62010~2015年广州孤儿生活标准保障
(二)扩充社会救助范围,纳入低收入群体
通过扩充社会救助内涵与范围,将最低生活保障之外的边缘困难群体(低收入家庭)纳入社会救助体系中。
通过分类救助、消费性减免、临时价格补贴等政策延伸,从需求与支出层面发挥社会救助的功能。
广州将低收入家庭的标准界定为低保标准的1.5倍,近5年来,广州低收入家庭的人数在提升之后,近两年呈现下降的态势(见表3),2010年,广州低收入家庭人数是20432人,2015年低收入家庭人数下降至13853人。
表3广州低收入家庭人数
广州市于2006年7月1日开展实施分类救济,即根据每户家庭的实际情况,综合考虑家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等不同条件实施分类救助,科学、合理地确定多层次的保障标准。
一是鼓励低保人员参加劳动就业,对其劳动所得,先扣除530元作为就业人员的生活费,剩余的劳动收入才作为家庭其他成员的共同收入平均计算;二是对退休人员用退休金供养其他家庭成员的特困家庭,退休人员的退休金先扣除500元作为其本人的生活费,剩余的退休金才作为家庭其他成员的共同收入平均计算,若退休金达不到500元则按实际收入平均计算;三是提高了低保残疾人的“重度残疾人困难户专项补助金”标准;四是对低保家庭、低收入困难家庭中患重大疾病的人员给予补助;五是提高了低保家庭中在九年义务教育和高中阶段(含职中、技校)在读的子女,以及无子女的“双老”人员的救济标准;六是对低收入困难家庭的在读子女,在九年义务教育阶段给予减免书杂费等优惠。
该分类救济办法还对户籍人口中因重大疾病、残疾、下岗失业或遭遇突发事件等造成家庭生活特殊困难的人员,可通过政府、慈善机构或发动社会捐助等方式,给予临时生活困难救济。
分类救助的实施标志着社会救助目标的提升,从单一的经济收入型援助到回应被救助群体的需求,使得有不同需要的困难家庭能够享受不同类型的救助。
低收入居民消费性减免政策,是指面向困难群体所安排的房费、水费、电费等十项日常消费性减免补贴。
2015年,广州为42万困难群众落实日常消费性减免,并推进低收入居民在管道燃气设施安装方面的优惠政策,惠及低收入居民约5万多户;在教育救助中,通过“福彩助学”为困难家庭提供免费高中、免费中职教育;通过向低收入居民发放临时价格补贴,以及发放节日慰问金为困难家庭提供经济补贴;实施就业援助,2006年广州制定《低保、低收入家庭失业人员就业援助暂行办法》,推动和鼓励低保、低收入家庭失业人员积极就业。
(三)专项救助制度不断创新与完善
1.医疗救助
经过多年的探索和实践,广州目前已建立起政府主体救助(包括资助参保、普通门诊、门特门慢救助、住院救助、临时救助)、商业保险救助、慈善医疗救助、专项重大疾病救助在内的多层次的医疗救助体系。
医疗救助的对象从贫困家庭人员不断扩展,已经覆盖到因病致贫的广州市民和符合救助条件的外来人员。
根据2016年实施的《广州市医疗救助办法》,基本的医疗救助内容与标准包括三个方面。
(1)资助参加医疗保险。
全额资助低保、低收入困难家庭成员、优抚对象、特困人员(五保、三无、供养人员,孤儿)、残疾人、在穗就读的
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