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论我国社会保障体系的改革与完善
论我国社会保障体系的改革与完善
[摘要]社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。
建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系,是经济、社会协调发展的必然要求,是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
为此我们必须充分认识其重要性,充分理解和把握我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则。
加快我国社会保障法的立法进程,尽快建立起一套完备的社会保障法律制度。
本文就我国社会保障体系的改革与完善进行探讨。
[关键字]社会保障改革体系
Theoryofreformandimprovementofthesocialsecuritysysteminourcountry
[Abstract]Socialsecurityisoneofthemostimportantsocialeconomicsystemsinmoderncountry.Toestablishandimprovethelevelofeconomicdevelopmentofthesocialsecuritysystem,istheinevitablerequirementoftheharmoniousdevelopmentofeconomy,society,isanimportantguaranteeofsocialstabilityandnationallongperiodofstability.Thereforewemustbefullyawareofitsimportance,fullyunderstandandgraspthebasicprincipleandthelegislativeprinciplesoflegalsystemofsocialsecurityinchina.Speedupthelegislativeprocessofthesocialsecuritylawofourcountry,toestablishasetofcompletesocialsecuritylegalsystemassoonaspossible.Thispaperdiscussesthereformandimprovementofthesocialsecuritysystem.
[Keyword]SocialsecurityReformSystem
目录
引言1
一、社会保障的内容和功能1
(一)社会保障的涵义1
(二)社会保障的内容1
二、我国社会保障制度的发展进程与特点3
(一)中国社会保障发展3
(二)社会保障实践上的创新与理论上的突破3
三、我国社会保障制度存在的主要问题5
(一)社会保障体系的立法缺乏统一性5
(二)社会保障立法层次尚偏低、缺乏稳定性5
(三)立法内容大量缺失5
(四)社会保障法律法规的适用范围窄6
四、改革和发展我国社会保障制度的建议7
(一)明确社会保障立法模式7
(二)提高实施机制与监督机制的执行力度7
(三)构建完整的社会保障法律体系7
(四)加强社会保障法与其他法律的协调8
(五)发挥政府在社会保障中的职能作用8
结论10
致谢语11
参考文献12
引言
党的十七大报告提出,“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”,要求做到人人享有基本生活保障,更加突出社会保障的公平性和普惠性。
以党的号召和指向为契机,结合次债危机与欧债危机后的环境变化,加快完善我国社会保障法律制度,对于提高人民福祉,保护社会共同体中每一个成员有效地规避养老、疾病、失业等社会风险,保障全体人民公平的分享经济社会发展成果的权利,构建社会主义和谐社会具有重要意义。
一、社会保障的内容和功能
(一)社会保障的涵义
社会保障制度是国家和社会为了保障全体公民基本生活需要和劳动力再生产而建立的一种制度,它是使每个人在社会生活中都有安全感的一种安全保护措施。
具体说,社会保障制度是国家的专门机构依据一定的法律和规定,对遇到疾病、生育、年老、死亡、失业、灾害或其他风险的社会成员给予相应的经济的、物质的服务和帮助,以保障其基本生活需要的社会经济福利制度。
(二)社会保障的内容
1.社会救济
社会救济,是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种。
从历史发展看,社会救济先于社会保险。
早在1536年,法国就通过立法要求在教区进行贫民登记,以维持贫民的基本生活需求。
1601年,英国制定了济贫法,规定对贫民进行救济。
中国古代的义仓也是一种救济制度。
这些都是初级形式的社会救济制度。
维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。
社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。
2.社会福利
广义的社会福利,是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。
狭义的社会福利,是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。
3.优抚安置
优抚安置,是指国家对从事特殊工作者及其家属,如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。
在我国,优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属;优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金,举办军人疗养院、光荣院,安置复员退伍军人等。
4.社会互助
社会互助是指在政府鼓励和支持下,社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。
社会互助具有自愿和非营利的特征,其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费,政府往往从税收等方面给予支持。
社会互助主要形式包括:
工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济;民间公益事业团体组织的慈善救助;城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。
二、我国社会保障制度的发展进程与特点
(一)中国社会保障发展
新中国成立后,社会保障制度可以划分为四个时期。
1、传统计划经济时期(1949-1978年)
这个时期社会保障制度的特点是和计划经济相联系,根据保障费用来源和受保人身份的差异划分为三个独立的部分,即国家保障、单位保障和农村集体保障三个独立运行的板块,尤其以单位保障为主。
2、1978至1992年改革探索时期
这一时期,我国经济体制改革的核心是转变企业经营机制,增强企业活力,实行以承包为主的多种形式的经济责任制。
在这一改革背景下,社会保障改革的指导思想定位于服务企业改革的需要,把社会保障改革作为企业改革的配套措施来进行,以单项制度改革为突破口。
3、1993年至2004年制度框架初步形成时期
1992年,中国提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一,明确了中国社会保障体系的基本内容。
之后,城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则进行,重点是改革养老保险、医疗保险和失业保险制度。
4、2005年以后进入城乡社会保障制度统筹发展时期
2004年以前,我国城镇社会保障制度改革以城镇为重点。
2005年以来,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、十六届五中全会《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》、十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、十七大《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》等文件的出台,标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。
(二)社会保障实践上的创新与理论上的突破
制度、机制和体制方面的创新。
通过多年的改革,保障制度适应市场经济体制的需要,实现从企业保障到社会保障的转变。
创新了养老保险、医疗保险制度,实行了社会统筹与个人账户相结合的制度模式,五项主要的社会保险项目全面实现了社会统筹,建立了用人单位、劳动者共同缴费、政府给予补助的筹资机制。
成立了社会保险经办管理机构,实行政策制度与管理分开,推高统筹层次,推行属地管理和社会化管理服务。
理论上的突破。
针对上世纪九十年代末养老保险差额缴拨管理下,企业离休人员养老金拖欠严重的现象,提出了建立独立于企事业之外的社会保障体系理论。
2008年,针对“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”目标,提出了建立多层、多元、多样化的中国特色的社会保障体系理论,特色内含有如下五个方面:
一是公平与效率相结合;二是基本保险与补充保险相结合;三是统一性和特殊性相结合。
覆盖城乡的社会保障体系在制度上必须统筹考虑、整体设计、统一管理,防治制度设计的“碎片化”而加大运行中的摩擦。
同时要正视我国城乡之间、地区之间经济社会发展不平衡性,在统一的制度和法律规范下,充分考虑和体现这种差异,给地方一定的弹性空间。
特别是在农村,要继续发挥家庭和土地保障的作用,实施城乡有别的社会保障项目和办法。
四是历史、现实和未来相结合。
既要逐步偿还体制转轨的历史债务;又要保障现有待遇享受人员的切身利益,并逐步缩小有保障群体与无保障群体、保障水平高与保障水平低的群体之间的利益落差;还要为未来人口老龄化高峰作准备。
制度建设、法制建设和服务管理并重。
既重视制度建设又加强经办管理,科学地制定社会保险经办机构服务标准,加强城市社区和乡镇社会保障组织建设,充实经办服务工作队伍,改善经办条件;推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设,以参保人员利益和服务便利为中心,不断提升社会保障管理服务水平,从以经济保障为主转变为经济保障和服务保障并重。
积极推动法制建设,加强监察执法,扩大监察执法范围,完善监察程序,健全执法机构,加强执法队伍建设,为社会保障体系的有效实施提供法制保障。
三、我国社会保障制度存在的主要问题
(一)社会保障体系的立法缺乏统一性
从社会保障立法的现状来看,我国目前尚无一部综合性的社会保障法律,只是由人大、国务院等立法机构零星颁布实施了一批法律、行政法规、部门规章及地方法规,并且仅涵盖医疗、行业保障等几个方面,尚未形成统一的社会保障法律体系。
这样的现状可以说与我国特殊转型背景下经济社会改革路径的过度依赖有关。
我国经济社会转型具有“政经分离、经济先导、渐进改革、试点先行、目标坚定、模糊前进”的特点,在这样的模式下,社会保障制度改革更多的是摸着石头过河,社会保障制度的建制理念和政策选择等等在实践中都带有明显的模糊性,改革目标和制度设计也在摸索中不断调整和修补。
(二)社会保障立法层次尚偏低、缺乏稳定性
目前,社会保障方面权威的立法是2010年才颁布的调整社会保险法律关系的《社会保险法》,但时至今日仍然没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律。
社会保障是关系国计民生的基本制度,在市场经济法律关系中的重要性越来越突出,作用也越来越明显,应当由国家立法机关以法律的形式予以规范,而现状则是社会保障的具体规定绝大部分由国务院、人力资源和社会保障部以决定、条例、通知等形式颁布,属于法律层面的社会保障规范性文件屈指可数。
由于缺乏全国性的法律规定,社会保障立法层次较低,社会保障法律中责任追究和制裁办法力度不够,社会保障费的强制征缴缺乏可操作性,无法确保社会保障措施的有效实施。
(三)立法内容大量缺失
严格的管理机制、有效的运行机制,有力的监督机制不够健全。
社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来,缺乏对欠缴社会保险费行为的法律制裁措施;对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处,保险基金的运用安全缺乏保证。
在我国占人口大多数的农民基本上被排除在社会保障制度之外。
我国农村与城镇社会保障法律制度的二元模式反映了社会保障立法存在严重缺失,与社会保障制度的公平正义价值取向是根本背道而驰的。
社会保障制度没有与国际接轨。
作为世贸组织的成员国。
我国在世界经济体系中的作用日益明显,与世界发达国家的差距也逐步缩小,与世界经济的联系也更加密切。
市场经济是法治经济,如果在全球范围内没有形成相对稳定和权威较高的游戏规则,则不能成为经济全球化。
社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内必然形成。
随着经济的进一步发展,经济结构的调整升级,失业问题也会更加突出,如果不进一步完善社会保障法律制度,社会的公平正义也必将受到影响。
(四)社会保障法律法规的适用范围窄
我国整个社会保障体系目前还是存在明显的结构性缺陷,享受社会保障的人员主要集中在城市,且仅覆盖到城镇机关、事业单位和国有企业职工以及城市集体、私营和外资企业的职工,大批自由职业者和个体劳动者的社会保障未能引起政府关切,特别是除五保户等特殊群体外的全国大部分农民更是没有什么社会保障,基本处于社会保障体系之外,更是缺乏相关的社会保障法律制度。
这种现状显然不适应我国社会主义初级阶段多种所有制长期并存的格局,不能对全体劳动者提供基本生活保障,并限制了劳动力在各种经济成分之间的合理流动,妨碍了企业经营机制的转换,也影响了社会保险分散风险功能的发挥。
四、改革和发展我国社会保障制度的建议
(一)明确社会保障立法模式
立法、执法和司法是法律制度建设和完善的关键环节,完善我国的社会保障体系,因此应当首先注重立法,为社会保障工作的开展和监督提供法律依据。
结合我国国情和各项法律制度的建设历程,我国社会保障的立法模式应当采行母子法的模式:
即以《宪法》和《立法法》为基础建立社会保障基本法,配套以包括社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等在内的社会保障单行法,扩充社会保障的行政管理、司法救济、法律责任等实质性内容,“以及与上述法律、法规相配套的若干条例、规章等,同时还要求社会保障法律体系中起主干作用的法律与起配套作用的法规、规章等之间要保持有机的联系,在内容上和谐一致、互不矛盾,符合法制统一原则和统筹兼顾、互相协调的原则。
(二)提高实施机制与监督机制的执行力度
立法的目的在于为执法和司法提供法律依据,也是为了保障执法和司法的顺利运行,同时执法与司法又是立法的现实手段,一套完善的法律制度倘若没有执行力或滥用职权缺乏监管,立法只能是徒劳无功。
社会保障作用的有效发挥必须依靠强有力的实施机制,只有建立健全社会保障体系的实施机制和监督机制,才能确保社会保障体系的基本功能和效应得到充分发挥。
要尽快建立相关的社会保障体系的法律责任制度。
突出强调社会保障体系内制度和政策本身的强制性,明确规定社会保障法律责任和制裁措施,设立专门的监督检查部门,全面负责各项社会保障制度落实情况的监督检查。
重点加强我国社会保障基金在安全和保值增值方面的监督管理,加大对违法行为的惩罚力度,坚决追究责任人的法律责任。
在保证基金资产安全性、流动性的前提下,实现基金资产的增值。
(三)构建完整的社会保障法律体系
首先,制定立法规划。
通过立法规划明确立法的先后次序,明确中央和地方立法的划分,明确立新法与完善现有法律的关系,做到全国统一协调、通盘考虑。
其次,明确立法路径。
按照法律的效力等级,可以划分“自上而下”、“自下而上”两种不同的立法路径。
两种路径各有利弊,前者立法成本相对较低,后者实施风险相对较小,适合“摸石头过河”的制度建立模式,也是我国传统的做法。
具体选择那种模式,需要结合立法的实际情况。
最后,构建法律体系。
我国社会保障法律规范,按照效力等级由高到低的顺序进行排列,形成“宝塔式”纵向结构,及社会保障基本法、社会保障单行法及以下各层次的社会保障法规。
社会保障基本法由全国人大制定,其效力仅次于宪法,在我国社会保障法律领域起统领作用,具有最高法律效力,处于核心和基础地位,是制定社会保障各项单行法、配套法的根据。
鉴于目前社会保障制度正处于完善之中,尚不具备制定社会保障基本法的条件。
社会保障单行法由全国人大或全国人大常委会制定,仅次于社会保障基本法,是处于第二层次的法律,包括:
社会保险法、社会救助法、社会福利法及社会保基金监管法。
《社会保险法》的审议通过标志着我国社会保障建设进入法制化轨道,但仍需有完善的地方,如公务员养老保险、征缴机构、社保基金监管等方面。
(四)加强社会保障法与其他法律的协调
一是与劳动法的协调。
尽管《劳动法》和《劳动合同法》都规定了企业必须为员工建立社会保险,但仍有一些用人单位不依法为劳动者投保,挪用或挤占社会保险基金。
这就需要《社会保险法》制定相应的惩罚措施,使用人单位不敢逃避为劳动者缴纳保险金的义务,真正维护劳动者发合法权益。
二是与行政法协调。
社会保障各项制度的具体实施中,国家行政机关居于主要地位,必然涉及行政主体和行政相对人之间的关系,这正是行政法调整的对象。
在社会福利与社会救助法律关系中表现尤为明显。
因此通过立法明确规定政府的责任和权限,对行政执法人员形成有效的激励和惩罚机制,促使政府依法行政,是完善我国社会保障体系的基本保证。
三是与刑法的协调。
刑法以其严厉的惩罚措施,作为整个法律规范体系有效性的最后保证而存在,是法律体系中的保护法、保障法。
社会保险领域存在欺诈现象,不仅使社会保险基金面临较大压力,还严重影响了社会保险制度的完善,从完善社会保险法律体系的角度应在刑法中增设“社会保险诈骗罪”。
实践中截留、挪用、侵占社会保障资金的违法犯罪行为得不到应有的惩罚,人民的“活命钱”得不到有效保证,对于此类违反社会保障法律规定的行为,应适当地在刑法中增加刑罚条款。
(五)发挥政府在社会保障中的职能作用
要求政府提高决策人员职业道德修养,完善人才结构,提升业务透明度。
充分尊重多数人的利益需求、吸纳群众意见和建议,实现听证制。
依照《社会保障法》、《投资基金法》等法律法规的规定,对社会保障制度的运行、社会保险基金的营运投资实施监督管理,以解决“外部性”、“信息不对称”、“逆选择和道德风险”等市场失效问题,减少并消除行政非效率以及“腐败”、“寻租”行为,保证社会保障制度的健康运行。
结论
结论
改革开放以来,我国的经济发展很快,但我们始终要遵循社会保障制度与经济发展水平相适应的原则,不忘中国社会主义初级阶段将持续较长时间,我国社会保障的规模和水平一定要从实际国情出发,量力而行。
社会保障增长的速度要低于国民经济的增长速度,社会保障基金的提取要与国民生产总值保持合理比例,个人部分的提取比例不能影响职工的劳动积极性和生活水平的提高。
只能在改革中解决原社会保障制度中存在的问题,理顺社会保障与经济发展的关系,减少浪费、减轻企业和国家的负担,合理分担社会保障的责任,提高经济效益,而不能因经济发展水平有所提高就盲目超前发展社会保障与福利。
对应于经济发展的不同阶段,社会保障事业也要相应地确定各个阶段的工作重点,不断改革创新,为经济改革的不断深化和市场经济的不断发展创造有利条件,还应该注意使目前社会保障制度改革的内容与经济社会制度改革的发展方向协调一致,尽量避免在将来出现社会保障制度与经济发展相矛盾、抵触的情况。
同时,正因为社会保障必须与经济发展相适应,应该根据各地的具体情况,因地制宜,设计与当地经济、社会发展水平相适应的社会保障方案。
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